ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1772/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, reclamanta Comuna Brustruri a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Lucrărilor Publice, Ministerul Finanțelor Publice și Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor suspendarea executării Notificării nr. x/29.04.2021 prin care s-a solicitat restituirea sumei în cuantum de 4.383.984,69 RON acordată în vederea realizării obiectivului de investiție "Alimentarea cu apă în comuna Brusturi județul Bihor". De asemenea, s-a mai solicitat suspendarea efectelor Adresei nr. x/25.06.2021 emisă de Ministerul Finanțelor Publice precum si a Adresei nr. x STZ 6295/28.06.2021 emisă de Agenția Județeană a Finanțelor Publice Bihor prin intermediul cărora s-a dispus sistarea alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit cât și cu sume defalcate din TVA, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată. Cererea a fost întemeiată pe prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, iar în temeiul art. 7 pct. 1 din Legea nr. 554/2004 cu modificările si completările ulterioare, a solicitat în cadrul procedurii prealabile revocarea Notificării nr. x/29.04.2021 precum și a adreselor a căror suspendare se cere.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1412 din 13 octombrie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, s-a respins cererea de suspendare a efectelor Notificării nr. x/29.04.2021, înregistrată la Comuna Brusturi cu nr. x/11.05.2021 și a efectelor Adresei nr. x/25.06.2021, emisă de Ministerul Finanțelor Publice precum și a Adresei nr. x STZ 6295/28.06.2021, emisă de Agenția Județeană a Finanțelor Publice Bihor, formulată de petenta, Comuna Brusturi, Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, Ministerul Finanțelor și Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, ca neîntemeiată și s-a dispus restituirea cauțiunii în cuantum de 20.884 RON consemnată la A. S.A., potrivit ordinului de plată nr. x din 20.07.2021, la dispoziția Curții de Apel București.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1412 din 13 octombrie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Comuna Brusturi și pârâta Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor au formulat cereri de recurs, criticând-o pentru nelegalitate. 3.1 Prin cererea de recurs, întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă Comuna Brusturi a susținut că notificarea nr. x/29.04.2020 a MDLPA este nelegală la nivel de aparenta. A precizat că nu a formulat actiunea în anularea actului, astfel că în prezenta cerere de suspendare nu se puteau regăsi motivele de nelegalitate astfel cum a reținut prima instanță. În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, a apreciat că raportat la cele două motive pentru care MDLPA a dispus restituirea sumelor decontate, cel putin la nivel de aparenta acestea par a fi nejustificate. Referitor la pretinsele neconformităti legate de autorizatia de construire, recurenta-reclamantă a susținut că lucrarile finantate au fost executate, deci sumele au fost folosite cuvenit, în scopul investitiei, fiind intocmit in acest sens raportul de expertiza nr 4/20.02.2020, prin referatele dirigintelui de șantier si al proiectantului constatatându-se că lucrarile sunt conforme cu proiectul de investitie. Cu privire la neconformitatile legate de achizitionarea bunurilor abia ulterior decontării, a arătat că toate materialele achizitionate există în teren, potrivit proceselor-verbale de receptie. Recurenta-reclamantă a apreciat că este îndeplinită și condiția privind existența pagubei iminente, masura dispusa prin notificarea nr. x/2021 privind sistarea alimentarii conturilor, determinând un risc iminent al blocarii activitatii, riscul imposibilitatii de acoperire nu doar a cheltuielilor de dezvoltare ci si a celor de functionare, suspendarea proiectelor de dezvoltare, blocarea proiectelor aflate in faza prealabila a contractelor de finantare. Totodată, măsura de sistare a alimentarii cu cote defalcate din impozitul pe venit si TVA si veniturile extrem de reduse ale comunei creează premisele unei crize financiare, sau chiar ale insolventei reclamantei. 3.2 Recurenta-pârâta Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, prin cererea de recurs întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. formulată cu privire la încheierea din 13.10.2021, care face parte integrantă din sentinta 1412/2021, recurată, de asemenea, cu privire la respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a AJFP Bihor, a susținut că aceasta este dată cu aplicarea eronata a dispozițiilor art. 46 Codul de procedură fiscală, calitatea procesuală revenind autorității care a emis actul administrativ fiscal, care produce efecte juridice în sfera raportului juridic de drept fiscal. A mai invocat încalcarea art. 13 alin. (3) din H.G. nr. 520/2013 conform cărora AJFP Bihor este o structură fără personalitate juridică care functionează în cadrul directiilor generale regionale ale finantelor publice. Cu privire la excepția inadmisibilității, recurenta-pârâtă a susținut că adresa BHG STZ 5527/29.05.2020 nu reprezintă un act administrativ în intelesul prevederilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin incheierea atacată instanța admitând excepția invocată, dar respingând actiunea ca nefondată, iar nu ca inadmisibilă.

Apărările formulate în recurs 4.1 Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului formulat de reclamantă, apreciind că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta aplicarea normelor de drept material incidente situației de fapt reținute. 4.2 Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare, prin care a solicitat menținerea soluției pronuntată cu privire la excepția inadmisibilității actiunii in raport cu acesta. A arătat că întelege să nu atace soluțiile instantei cu privire la cele două excepții, acestea urmând să intre sub autoritate de lucru judecat, însă contestă legalitatea soluției pronuntată pe fondul cererii de suspendare, apreciind că respingerea cererii ca neîntemeiată este rezultatul aplicării gresite a art. 14 alin. (2) lit. ș), ț) din Legea nr. 554/2004, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 4.3 Recurenta-pârâtă AJFP Bihor a formulat, de asemenea, întâmpinare la recursul reclamantei, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 15 februarie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 24 martie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinari și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante În derularea Programului Național de Dezvoltare Locală, a fost încheiat Contractul de finanțare nr. x/29.11.2017 în baza prevederilor O.U.G. nr. 28/2013, prin care UAT reclamantă a obținut finanțare pentru implementarea proiectului "Alimentare cu Apă în comuna Brusturi, județul Bihor". În acest sens a fost încheiat, în anul 2018, Contractul de proiectare și execuție de lucrări în vederea executării obiectivului de investiție. Prin Notificarea în litigiu, ministerul pârât a reținut încălcarea de către UAT reclamantă a art. 10 și art. 10 indice 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013, a art. 17, art. 13 din Normele metodologice la O.U.G. nr. 28/2013, a normelor din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții republicată cu modificările și completările ulterioare, precum și a prevederilor din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcții republicată, cu modificările și completările ulterioare. În concret, s-a imputat reclamantei că Autorizația de construire nr. x/06.03.2019 depusă de UAT Brusturi la MDRAP în vederea obținerii finanțării, nu a fost eliberată de către Consiliul Județean prin Direcția Arhitect Șef, fiind un înscris ce nu aparține instituției, astfel s-a constat că lucrările executate și plătite în cadrul contractului de finanțare au fost realizate fără să existe o autorizație de construire valabilă. În acest context factual, reclamanta Comuna Brusturi a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere, prin care a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Lucrărilor Publice, Ministerul Finanțelor Publice și Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor suspendarea executării Notificării nr. x/29.04.2021 prin care s-a solicitat restituirea sumei în cuantum de 4.383.984,69 RON acordată în vederea realizării obiectivului de investiție "Alimentarea cu apă în comuna Brusturi județul Bihor"; suspendarea efectelor Adresei nr. x/25.06.2021 emisă de Ministerul Finanțelor Publice precum si a Adresei nr. x STZ 6295/28.06.2021 emisă de Agenția Județeană a Finanțelor Publice Bihor prin intermediul cărora s-a dispus sistarea alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit cât și cu sume defalcate din TVA, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată; în temeiul art. 7 pct. 1 din Legea nr. 554/2004 cu modificările si completările ulterioare, a solicitat în cadrul procedurii prealabile, revocarea Notificării nr. x/29.04.2021 precum și a adreselor a căror suspendare se cere. Prin sentința recurată, s-a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată, recurenta-reclamantă Comuna Brusturi și recurenta-pârâtă AJFP Bihor criticând-o prin prisma greșitei aplicări a normelor de drept material. Recursul formulat de recurenta-reclamantă Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, în sensul invocat de recurenta-reclamantă. Astfel, amintește instanța că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei. Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării. Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat în esență drept motive ce ar reprezenta în înțelesul său un caz bine justificat, argumente similare invocate și în fața instanței de fond, care nu sunt de natură a reforma sentința recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reține un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia, prin cererea de recurs recurenta susținând că prima instanță nu a analizat corespunzător argumentele sale întrucât a ajuns la o concluzie diferită decât cea a reclamantei. În aceste condiții, prin raportare la considerentele teoretice antereferite, și la motivele de recurs, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat prima instanță că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat. Astfel, în acord cu opinia primei instanțe, Înalta Curte reține că argumentele de ordin critic formulate de recurenta-reclamantă susținute în legătură cu prima condiție impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, privitoare la premisa "nelegalității Notificării" în litigiu constând în presupusa nerespectare a art. 10 indice 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013 precum și a prevederilor Legii 10/1995 referitoare la obligațiile de obținere a acordurilor, avizelor și autorizației de construire, care nu ar justifica restituirea sumelor decontate, în condițiile în care reclamanta și-a îndeplinit obligațiile prevăzute de O.U.G. nr. 28/2013, că decontarea cheltuielilor efectuate în considerarea contractului de finanțare este condiționată doar de respectarea obligațiilor prevăzute în sarcina beneficiarului, prevederi respectate de aceasta, precum și faptul că lucrările executate au fost autorizate după cum rezultă din Procesul Verbal de control nr. 918/21.02.2020 încheiat de ISC prin care UAT reclamantă s-a conformat indicațiilor ISC, fiind deci respectate prevederile O.U.G. nr. 28/2013 și a Normelor de punere în aplicare, pentru că, pentru finanțarea obiectivelor noi de investiții nu este obligatorie obținerea unei autorizații de construire, nu pot fi circumscrise cazului bine justificat care să poată fi analizate în cadrul prezentei cereri de suspendare. În mod corect judecătorul fondului a reținut atât faptul că investiția trebuia să fie legal realizată, neputându-se pune problema ridicării unei construcții fără autorizație și ulterior să fie obținută autorizația de construire, cât și faptul că bunurile nu au fost livrate, în privința acestui aspect fiind necasară analizarea chestiunilor de fond, care însă nu este posibilă în procedura suspendării executării actului. Prin urmare, pentru a putea aprecia asupra aspectelor invocate de reclamantă, care, în esență, vizează greșita interpretare și aplicare de către ministerul pârât a prevederilor legale incidente, este necesară antamarea fondului litigiului, aspect care nu este posibil în această etapă a procedurii, caracterizată prin cercetarea sumară a aparenței dreptului, chiar și în situația în care cererea de suspendare a executării este depusă odată cu acțiunea în anulare. Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acțiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Față de cele mai sus expuse, instanța de control judiciar reține că recurenta-reclamantă nu a invocat împrejurări de natura a crea serioase dubii cu privire la legalitatea actelor a căror suspendare o solicită, toate susținerile acesteia nefiind apte să răstoarne aparența de legalitate a actelor în discuție. În aceste condiții, nu este îndeplinită condiția existenței unei situații de caz bine justificat, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, simpla existență a unei îndoieli asupra legalității și temeiniciei actului administrativ nefiind aptă să conducă la suspendarea executării. În ceea ce privește condiția pagubei iminente și, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, Înalta Curte apreciază că acestea nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ. Recursul formulat de recurenta-pârâtă AJFP Bihor Înalta Curte reține că recurenta-pârâtă a înțeles să critice pe calea recursului de față încheierea din 13.10.2021, care face parte integrantă din sentinta 1412/2021, cu privire la respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a AJFP Bihor, argumentele acesteia fiind nefondate, în condițiile în care această autoritate pârâtă a emis adresa nr. x/25.06.2021, a cărei suspendare se solicită în prezenta cauză. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 36 C. proc. civ. calitatea procesuală se regăsește în persoana subiecților raporului juridic dedus judecății, iar în litigiile de contencios administrativ referitoare la anularea ori suspendarea unui act administrativ raporul juridic litigios se naște între emitentul actului contestat și persoana vătămată de efectele acelui act. În ceea ce privește critica în sensul că prin incheierea atacată instanța admite excepția invocată, dar respinge actiunea ca nefondată, iar nu ca inadmisibilă, instanța de recurs reține că existența impreciziei cu privire la soluția pronunțată de instanța de fond nu atrage nulitatea privind soluția de respingere a excepției invocate de pârâtă, care se raportează la modalitatea de emitere a adreselor în discuție. În concluzie, instanța de control judiciar constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor factuale reținute, motivele invocate de recurente prin memoriile de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate. PENTRU ACESTE MOTIVE,