ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4561/2021

Ședința publică din data de 8 octombrie 2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal la data de 25.02.2019 sub nr. x/2019, reclamanta S.C. A. S.R.L. Tecuci, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, a solicitat anularea dispozițiilor art. I, punctele: 1, 2, 4, 6, 14, 16 și parțial art. I punctul 18, respectiv punctele 3, 4, 5 și 6 din Anexa nr. 18 din Ordinul nr. 1824/2018 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea și efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestora stabilite prin Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul Ministrului Transporturilor și Infrastructurii nr. 980/2011, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1060 din 14 decembrie 2018 (denumit în continuare "Ordinul nr. 1824/2018", cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 91/F din 14 mai 2019, Curtea de Apel Galați – secția contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea și a anulat dispozițiile art. I pct. 6, pct. 14 și pct. 18 - pct. 3, 4, 5 și 6 din Ordinul nr. 1824/2018.

A respins celelalte capete de cerere ca nefondate.

În baza art. 23 din Legea nr. 554/2004 a dispus publicarea prezentei hotărâri în Monitorul Oficial al României, partea I, după rămânerea definitivă.

Împotriva sentinței civile nr. 91/F din 14 mai 2019 pronunțată de Curtea de Apel Galați – secția contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs principal pârâtul Ministerul Transporturilor și recurs incident reclamanta S.C. A. S.R.L.

3.1. Prin cererea de recurs, Ministerul Transporturilor a criticat sentința atacată pentru nelegalitate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței, iar în rejudecare, respingerea cererii de anulare a Ordinului nr. 1824/2018, ca nefondată.

Susține recurentul-pârât că, în ce privește solicitarea de anulare a art. I pct. 6 din Ordinul nr. 1824/2018 care a modificat alin. (1) al art. 57 din Ordinul nr. 980/2011, noile prevederi nu instituie vechimea parcului auto ca unic criteriu în vederea atribuirii curselor de pe traseele cuprinse în programul de transport interjudețean, întrucât art. I pct. 6 din actul normativ enunțat dispune că atribuirea curselor de pe traseele cuprinse în programul de transport interjudețean se efectuează către solicitantul/solicitanții care obține/obțin cel mai mare punctaj acordat pentru vechimea parcului de autobuze.

Prin urmare, atunci când un operator intenționează să participe la atribuirea electronica a traseelor interjudețene, are obligația ca anterior să îndeplinească cerințele impuse prin Anexa nr. 18.

În raport de aceste prevederi, soluția dispusă de instanța de fond este nelegală, deoarece termenul de "discriminare" invocat de instanță referitor la stabilirea criteriului de vechime a parcului auto nu are înțelesul dat de art. 2 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată.

Modificările produse Ordinului nr. 980/2011 prin Ordinul nr. 1824/2018 sunt în concordanță cu situațiile apărute în practică în domeniul transportului rutier, respectându-se astfel voința legiuitorului exprimată prin redactarea art. 2 alin. (3) teza a II-a din O.G. nr. 137/2000.

Prin adoptarea acestui act administrativ, respectiv Ordinul nr. 1824/2018, s-a încercat determinarea unei îmbunătățiri a calității și confortului transportului de persoane, pentru asigurarea unei concurențe reale, deschiderea pieței pentru cei care fac investiții în parcul auto ori creșterea siguranței rutiere cat și a calității serviciilor asigurate de toți operatorii de transport rutier, în beneficiul celor care apelează la aceste servicii.

În egală măsură, anularea art. 1, pct. 14 din Ordinul nr. 1824/2018 a fost dispusă cu aplicarea eronată a prevederilor legale incidente, urmărindu-se la adoptarea acestei norme juridice, reglementarea acordării unor trasee care nu ar prezenta interes deosebit pentru operatorii de transport rutier, către alți operatori care și-ar exprima interesul în acest sens, creându-se astfel posibilitatea asigurării serviciilor de transport, contra cost, în mod liber și nediscriminatoriu.

Acceptarea interpretării date de instanță ar avea ca efect premisa ca pentru anumite trasee pasagerii să nu beneficieze de posibilitatea acordării de servicii de transport rutier și implicit aceștia să nu aibă acces la piața transportului rutier de persoane.

A impune reglementarea unei proceduri de atribuire directă în cazul susmenționat, în ideea de a îndeplini o condiție de claritate care să excludă arbitrariul ori subiectivismul, considerându-se a fi exces de putere din partea Ministerului Transporturilor, reprezintă încă un caz de aplicare greșită a legii.

În raport de dispozițiile art. 42 din O.G. nr. 27/2011 ce reglementează atribuțiile în materie a autorității competente, măsurile aferente prin Ordinul nr. 1824/2018 nu au fost luate cu exces de putere, în sensul legii contenciosului administrativ; nu reiese, din aplicarea regulilor de interpretare a normei juridice, că prin această modalitate de atribuire a traseelor s-a urmărit excluderea anumitor operatori, din moment ce în lege se prevede posibilitatea efectuării acestui demers, după ce în minim trei ședințe prealabile de atribuire niciunul dintre operatori nu ar fi arătat vreun interes pentru participare la admiterea solicitării în vederea atribuirii electronice a curselor de pe traseele cuprinse în programul de transport interjudețean.

Referitor la anularea art. I, pct. 18 (Anexa) din Ordinul nr. 1824/2018 prin care au fost modificate pct. 3,4,5 și 6, respectiv modul de stabilire a punctajului și modul de eliberare a licenței de traseu și a graficului de circulație, recurenta-pârâtă reiterează apărările incidente pentru art. I pct. 6, pentru identitate de rațiune.

Ca atare, solicită recurentul-pârât casarea, în parte, a hotărârii atacate, iar în urma rejudecării, respingerea cererii de chemare în judecată, ca nefondată.

3.2. Reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs incident, criticând sentința atacată pentru nelegalitate, criticile putând fi încadrate în art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., solicitând, în temeiul art. 491 din C. proc. civ., admiterea recursului și casarea în parte a sentinței, prin admiterea cererii de anulare și a dispozițiilor art. I pct. 1, pct. 2, pct. 4 si pct. 16 din Ordinul nr. 1824/2018.

În motivare, a arătat, în esență, că prevederile din actul normativ deduse judecății, au fost emise cu încălcarea dispozițiilor corespunzătoare din O.G. nr. 27/2011, a prevederilor art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția Europeana a Drepturilor Omului, Regulamentul European nr. 1073/2009, Legea nr. 24/2000, Ordinul MTI nr. 980/2011, Legea nr. 52/2006.

Astfel, în contradicție cu dispozițiile art. 6 din Legea nr. 24/2000, Ministerul Transporturilor nu a fundamentat în referatul de aprobare soluțiile adoptate, nu a prezentat interesul social și nici nu a corelat condiția punctajului cu legislația națională, O.G. nr. 27/2011, recurenta-reclamantă fiind prejudiciată prin faptul că nu își mai poate folosi autobuzele din parcul auto cu alt an de fabricație (2014-2016), în cazul în care se defectează un autobuz titular.

Soluțiile propuse prin Ordinul MT nr. 1824/2018 privind posibilitatea de înlocuire a unui autobuz prin închiriere de la alt operator economic, până la remedierea defecțiunilor tehnice, atât timp cât deține în parcul auto astfel de autovehicule, însă fabricate într-un alt an, au ca efect prejudicierea transportatorilor prin indisponibilizarea parcului existent de autobuze, prevederile contestate reprezentând o ingerință în ceea ce privește posesia operatorilor de transport, într-o maniera ce conduce la limitarea drepturilor recunoscute acestora pana la intrarea în vigoare a Ordinului MT nr. 1824/2018. Cu referire la art. I pct. 2 din Ordinul MT nr. 1824/2018, recurenta-reclamantă, susține că modificarea propusă este insuficient motivată, nejustificată și contravine dispozițiilor legale în materie, aspect de natură să determine vătămarea drepturilor si intereselor economice ale operatorilor de transport.

Art. I pct. 4 din Ordinul MT nr. 1824/2018 a eliminat orice fel de consultare, nefiind asigurată transparenta la momentul întocmirii programului, prin excluderea consultării operatorilor de transport prin intermediul reprezentanților legali cu atribuții în ceea ce privește apărarea drepturilor și intereselor economice ale membrilor săi, ceea ce reprezintă o încălcare a dispozițiilor art. 1 si 23 din O.G. nr. 27/2011, art. 61, art. 62 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 62/2011 privind dialogul social, art. 9 din Constituția României și art. 2 lit. b) din Legea nr. 52/2003.

Ultima critică a recurentei-reclamante vizează anularea art. I pct. 16 din Ordinul MT nr. 1824/2018, întrucât, în varianta actuală, textul de lege dispune eliminarea posibilității recunoscute operatorilor de transport de a solicita modificarea programului de transport prin reducerea numărului de curse pe un traseu existent în program.

Or, în contextul inexistenței unui criteriu pentru stabilirea numărului de curse si de autovehicule necesare, in condițiile in care norma generala superioara (art. 1 și 23 din O.G. nr. 27/2011) stabilește niște principii clare în ceea ce privește efectuarea serviciului de transport persoane (interesele publicului călător, continuitate, regularitate, siguranță și calitate, se impunea o evaluare preliminară a impactului asupra mediului de afaceri.

1.4. Apărările formulate în cauză

Recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare la recursul pârâtului Ministerul Transportului solicitând respingerea acestuia ca nefondat.

Prin notele scrise depuse la dosar la data de 04.10.2021, recurenta-reclamantă a invocat excepția autorității de lucru judecat în ceea ce privește anularea dispozițiilor art. I pct. 6 și parțial art. I pct. 18, respectiv punctele 3,4,5 și 6 din Anexa nr. 18 din Ordinul nr. 1824/2018, în raport de sentința nr. 30 din 3 martie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Craiova – secția contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019, rămasă definitivă prin nerecurare.

La termenul de judecată din 08.10.2021, Înalta Curte a calificat excepția autorității de lucru judecat ca fiind o apărare de fond, urmând a fi analizată în cadrul examinării cererii de recurs formulate de Ministerul Transporturilor.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de pârâta Ministerul Transporturilor și reclamanta S.C. A. S.R.L., în raport de ansamblul probatoriu administrat în cauză, precum și de dispozițiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că atât recursul principal, cât și recursul incident sunt nefondate, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

II.1. Recursul principal formulat de pârâtul Ministerul Transporturilor

Recurentul -pârât critică sentința atacată din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., care vizează încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material incidente speței.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte se va referi la excepția autorității de lucru judecat, invocată de recurenta-reclamantă și calificată de instanță ca o apărare de fond.

Autoritatea de lucru judecat ca excepție procesuală de fond, din perspectiva efectului său negativ presupune tripla identitate cu privire la părțile, obiectul și cauza a două sau mai multor dosare, dintre care cel puțin unul dintre acestea să fie soluționat, așa cum reiese din dispozițiile art. 430 alin. (1) C. proc. civ.. Potrivit art. 431 alin. (1) din C. proc. civ.: "nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeași calitate în temeiul aceleiași cauze și pentru același obiect" .

Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condițiile anterior arătate, neexistând identitate între părțile din cauza de față și cea soluționată de Curte de Apel Craiova prin sentința civilă nr. 30/3.03.2020, neputându-se reține efectul negativ al autorității de lucru judecat.

Pe de altă parte, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 431 alin. (2) din C. proc. civ., care arată că "oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă", va ține seama în exercitarea controlului judiciar de efectul pozitiv al dezlegării date prin sentința Curții de Apel Craiova, definitivă prin nerecurare.

Înalta Curte constată că actul administrativ normativ atacat, Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 1824/2018 din 5 decembrie 2018 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea și efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestora stabilite prin Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 980/2011, a adus modificări referitoare la condițiile de înlocuire a autobuzelor pentru care s-a emis licența de traseu, forma finală a programului de transport interjudețean, atribuirea curselor de pe traseele cuprinse în programul de transport interjudețean, atribuirea electronică a curselor de pe traseele cuprinse în programul de transport interjudețean, punctele acordate pentru vechimea parcului de autobuze și metodologia de calcul pentru punctajul acordat, perioada de deținere neîntreruptă a licenței de traseu/autorizației de transport internațional de către operatorii de transport, eliberarea licenței de traseu, programul de transport interjudețean și pct. 3, 4, 5 și 6 din Anexa 18 la Ordin, referitoare la condițiile privind vechimea parcului de autobuze pentru care se acordă puncte în funcție de anul de fabricație al autobuzului, acordarea punctelor pentru fiecare autobuz care va fi utilizat la executarea cursei, calcularea punctajelor în funcție de vechimea parcului se raportează la data de referință, modul în care Autoritatea Rutieră Română - A.R.R. eliberează licența de traseu și întocmește graficul de circulație.

Instanța de control judiciar constată că nu poate primi criticile recurentului centrate pe greșita aplicare și interpretare a legislației specifice în domeniu.

Înalta Curte constată nerespectarea procedurilor prealabile emiterii actului administrativ normativ atacat, aspect ce contribuie la nelegalitatea actului.

În raport prevederile normelor de tehnică legislativă conținute de Legea nr. 24/2000, se impunea o evaluare preliminară a impactului economic și concurențial pentru a asigura fundamentarea actului.

Noua reglementare trebuia să aibă în vedere atât evaluarea impactului legislației specifice în vigoare la momentul elaborării proiectului de act normativ, cât și evaluarea impactului politicilor publice pe care proiectul de act normativ le implementează.

Absența unei justificări coerente a actului administrativ lipsește de orice eficiență controlul judecătoresc al actelor administrative, prin urmare motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea reprezintă o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri obiective, după natura acestuia și contextul adoptării sale, iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului.

Motivarea urmărește o dublă finalitate; îndeplinește, în primul rând, o funcție de transparență în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat; permite, de asemenea, instanței să realizeze controlul său jurisdicțional, deci în cele din urmă permite reconstituirea raționamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia; desigur ea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului și să fie realizată de autorul său.

În acord cu raționamentul primei instanțe, Înalta Curte reține că modificarea intervenită prin art. I pct. 6 din Ordinul MT nr. 1824/2018, prin stabilirea a unui singur criteriu de atribuire constând în vechimea parcului de autobuze, cu eliminarea criteriilor de evaluare stabilite prin actul normativ inițial, încalcă principiul concurenței, dar și interesul publicului călător.

Modificarea dispozițiilor art. 57 alin. (1), prin eliminarea criteriilor de evaluare și stabilirea unui singur criteriu de atribuire, în funcție doar de anul de fabricație al autobuzului, încalcă prevederile O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere:

Art. 1: Dispozițiile prezentei ordonanțe constituie cadrul general pentru organizarea și efectuarea transporturilor rutiere de mărfuri și persoane pe teritoriul României, precum și a activităților conexe acestora, în condiții de siguranță și calitate, cu respectarea principiilor liberei concurențe, garantarea accesului liber și nediscriminatoriu la piața transportului rutier, protecția mediului înconjurător, a drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor fizice și juridice și pentru satisfacerea necesităților economiei naționale și a nevoilor de apărare ale țării.

Art. 23: Accesul la piața transportului rutier contra cost de mărfuri și persoane se face liber și nediscriminatoriu, cu respectarea principiilor liberei concurențe, calitatea serviciilor de transport, interesul publicului călător și siguranța rutieră fiind prioritare.

Nu pot fi asigurate respectarea drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor fizice și juridice și nici principiile accesului liber și nediscriminatoriu la piața transportului prin impunerea unui singur criteriu de atribuire legat de vechimea vehiculului.

Se constată, de asemenea, că nu au fost fundamentate nici motivele pentru care s-a considerat că doar anul de fabricație este important în ceea ce privește evaluarea operatorilor de transport pentru evaluarea traseelor interjudețene.

Pentru identitate de rațiune, constatările expuse sunt valabile și în ce privește celelalte dispoziții anulate de către instanța de fond.

Modul de stabilire a punctajului în funcție de anul de fabricație al autovehiculelor nu respectă principiul concurenței. Aplicarea criteriului vechimii parcului de autobuze, prin cumul cu alte criterii, este de natură să dea eficiență principiului concurenței între operatori, dar și a intereselor consumatorilor.

Impunerea unui singur criteriu este în contradicție cu reglementarea cu actului normativ cu forță juridică superioară, respectiv O.G. nr. 27/2011.

Prin urmare, lipsa unui studiu de impact asupra mediului concurențial, lipsa unei motivări corespunzătoare a referatului de aprobare, precum și punctul de vedere al Consiliului Concurenței referitor la restricționarea liberei concurențe pe această piață prin acest act, constituie argumente care impun anularea parțială a actului atacat, astfel cum, în mod corect, a constatat și instanța de fond.

Instanța de recurs consideră că anul de fabricație al oricărui autobuz din parcul auto nu poate constitui unicul criteriu de atribuire a curselor privind transportul de călători interjudețean. În ipoteza admisă, când ofertanții dispun de autobuze verificate RAR, pot fi excluși de la atribuire ofertanți care dețin autobuzele cu un an mai vechi decât cei care obțin aceste atribuiri de trasee, dar care însă prezintă dotări în plus privind siguranța și confortul cetățenilor (ex. instalație de aer condiționat, rampă persoane cu dizabilități, ș.a.). În acest context instanța de recurs are în vedere și poziția Consiliului Concurenței în care acesta critică modificarea art. 57 din O MTI nr. 980/2011, introduse prin art. I pct. 6 din Ordinul MT nr. 1824/2018, susținând în esență că această manieră de atribuire nu poate fi considerată ca fiind făcută în mod concurențial, în condițiile existenței unui singur criteriu – "vechimea parcului de autobuze"

Potrivit art. 25 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 – legea concurenței, dispozițiile și propunerile astfel formulate de Consiliul Concurenței vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ. În cauză, deși Consiliul Concurenței a criticat acest unic criteriu și totodată a propus alte criterii (nivelul tarifelor ofertate de operatori, gradul de siguranță în trafic, gradul de conform al autobuzelor ș.a.), intimatul-pârât Ministerul Transporturilor nu a ținut cont de acestea la definitivarea Ordinului contestat.

Cu referire la criticile ce vizează modificările aduse dispozițiilor art. 59 alin. (4) din Ordinul nr. 980/2011 prin care a fost reglementată o nouă procedură de atribuire respectiv atribuirea directă a traseelor ceea ce contravine normei care ordonă - O.G. nr. 27/2011, Înalta Curte constată caracterul fondat al acestora.

Această modalitate de atribuire, în mod direct, a traseelor nesolicitate, de către ARR, nu răspunde exigențelor impuse de principiul liberei concurenței și de principiul transparenței procedurii. Atribuirea directă de către ARR a acestor trasee, fără informarea operatorilor și fără niciun criteriu de departajare dau posibilitatea reală a unor proceduri netransparente, dublate de subiectivism, aspecte care încalcă prevederile O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, act normativ cu forță juridică superioară Ordinului contestat, respectiv art. 1 alin. (1) (care consacră principiul liberei concurențe, liberul acces și nediscriminatoriu la piața transportului rutier) și art. 23 (care consacră accesul la piața transportului rutier contra cost, de persoane, în mod liber și nediscriminatoriu, cu respectarea principiilor liberei concurenței, calitatea serviciilor de transport).

Pe de altă parte, instanța de recurs reține că dispozițiile art. I pct. 14 din Ordinul nr. 1824/2018, nereglementând nicio procedură de atribuire directă, nu îndeplinește condiția de claritate care să excludă arbitrariu ori subiectivismul, situație ce poate fi încadrată în definiția excesului de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Cum, sub acest aspect, art. I pct. 14 din O MT nr. 1824/2018 încalcă dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 23 din O.G. nr. 27/2011, ordinul fiind emis pentru organizarea executării legii, în mod corect, instanța de fond a anulat aceste dispoziții care nu sunt în acord cu actul normativ cu forță juridică superioară lui.

În continuare, Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate și criticile de nelegalitate aduse soluției de anulare a dispozițiilor art. I pct. 18, subpunctele 3, 4, 5 și 6 din anexa nr. 18.

Aceste dispoziții normative prevăd că:

"18. Anexa nr. 18 se modifică și va avea următorul cuprins:

"Anexa Nr. 18

Condițiile de admitere a solicitării de participare la atribuirea electronică, punctele acordate pentru vechimea parcului de autobuze și metodologia de calcul pentru punctajul acordat operatorilor de transport rutier în cazul atribuirii curselor de pe traseele cuprinse în programul de transport interjudețean.

a) operatorul de transport rutier deține copii conforme valabile ale licenței comunitare pentru transport persoane;

b) operatorul de transport rutier nu are datorii la bugetul consolidat al statului:

c) operatorul de transport rutier face dovada experienței similare;

d) vehiculul care participă la atribuirea electronică are certificatul de clasificare pe categorii în termen de valabilitate;

e) vehiculul care participă la atribuirea electronică este dotat cu instalație de aer condiționat.

- Anul de fabricație (AF) este același cu anul atribuirii (AA) - 3 puncte;

- AF = AA - 1: 3 puncte;

- AF = AA - 2: 3 puncte;

- AF = AA - 3: 2 puncte;

- AF = AA - 4: 2 puncte;

- AF = AA - 5: 2 puncte;

- AF = AA - 6: 1 punct;

- AF = AA - 7: 1 punct;

- AF = AA - 8: 1 punct;

- AF = AA - 9: 0 puncte.

- pentru autobuzele mai vechi de 9 ani se acordă 0 puncte.

a) în caz de egalitate de puncte la punctajul general, licența de traseu se eliberează fiecărui solicitant, cu graficul de circulație identic;

b) la cererea solicitanților și cu acordul acestora privind modul de efectuare a cursei, Autoritatea Rutieră Română - A.R.R. eliberează licența de traseu fiecărui solicitant, cu graficul de circulație întocmit în mod corespunzător:

c) în cazul în care unul dintre titulari renunță la licența de traseu sau unuia dintre titulari i s-a aplicat măsura retragerii licenței de traseu, măsură rămasă definitivă, ceilalți semnatari ai acordului inițial încheie un nou acord, iar Autoritatea Rutieră Română - A.R.R. eliberează licența de traseu fiecărui titular, cu graficul de circulație întocmit în mod corespunzător;

d) în cazul prevăzut la lit. c), în lipsa unui acord între titulari, Autoritatea Rutieră Română - A.R.R. modifică graficul de circulație în mod corespunzător, astfel încât acesta să fie identic pentru toți titularii licenței de traseu pentru cursa respectivă. În acest caz graficul de circulație, anexă la licența de traseu, deținut de operatorul de transport pentru cursa respectivă până la data efectuării modificării, devine nul după efectuarea modificării.".

Modificarea privind identitatea de grafice, necorelată cu condițiile impuse de art. 52 alin. (3) lit. a) din O.G. nr. 27/2011, respectiv baza materială necesară, este de natură să ducă la imposibilitatea încheierii contractelor de acces în autogară ca urmare a depășirii capacității autogării, ceea ce are ca efect îngreunarea desfășurării activității de către operatorii de transport.

Atât timp cât nu s-a modificat cadrul stabilit prin actul de bază, ordinul nu poate prevedea soluția de identitate de grafice pe același traseu, cu atât mai mult cu cât emitentul actului de modificare a ordinului existent nu a efectuat niciun studiu de impact și nici nu a corelat modificările cu celelalte prevederi ale Ordinului MTI nr. 980/2011 în vigoare.

Se constată că este întemeiată și apărarea recurentei-reclamante legată de posibilitatea ca, pentru că se permite eliberarea licențelor pentru toți participanții în cazul în care sunt la egalitate, să fie alese de către operatori doar traseele mai profitabile, iar cele mai puțin rentabile să rămână neexploatate, fiind astfel încălcate dispozițiile art. 6 alin. (2) și cele ale art. 42 din O.G. nr. 27/2011. Existența unor condiții de admitere nu poate fi considerată suficientă pentru respectarea principiilor prevăzute de art. 1 din O.G. nr. 27/2011, cât timp pentru atribuire nu există decât un singur criteriu care nu este de natură să îi departajeze pe operatori în condițiile în care chiar și în cadrul acestui criteriu se poate obține un punctaj comun pentru ani de vechime diferiți.

Reține Înalta Curte că punctul 3 instituie modul de punctare în funcție de anul de fabricație al autovehiculului, aspect care, așa cum s-a arătat și în privința modificărilor aduse prin art. I pct. 6, încalcă principiul concurenței. Vechimea parcului de autobuze poate constitui un criteriu, dar nu unic, ci în adiționare și cu alte criterii care, împreună aplicate, să dea eficiență principiului concurenței între operatori dar și a intereselor consumatorilor.

Existența acestui unic criteriu încalcă aceste reguli și este în contradicție atât cu reglementarea cu forță juridică superioară – O.G. nr. 27/2011, cât și cu reglementările europene în materie – Regulamentul (CE) nr. 1071/2009.

Cum celelalte modificări – respectiv pct. 4, 5 și 6 din art. I pct. 18 din O MT 1824/2018 sunt în legătură directă cu pct. 3, (care a fost anulat) în privința admiterii solicitării de participare la atribuirea electronică, și anularea celorlalte puncte este legală și temeinică pentru identități de rațiune.

Instanța de recurs are în vedere și concluziile Consiliului Concurenței, care a arătat în punctul său de vedere exprimat asupra proiectului de ordin: "având în vedere necesitatea creării unui mediu concurențial, în interesul consumatorilor, și nu doar simpla concurență între operatori, trebuie efectuată o analiză din care să rezulte dacă în urma atribuirii aceleiași curse către mai mulți operatori, acest lucru nu va conduce la tarife mai ridicate pentru beneficiarii serviciului de transport, din cauza lipsei economiei de scară".

În concluzie, Înalta Curte reține că recursul principa, formulat de autoritatea pârâtă este nefondat, urmând a fi respins ca atare.

II.2. Recursul incident formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L.

Înalta Curte reține că argumentele dezvoltate în cadrul cererii de recurs incident pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., calea de atac urmând a fi analizată din această perspectivă.

În ce privește susținerea că introducerea condiției restrictive a punctajului nu are corespondent în legislația internă ori la nivel european, instanța de recurs constată că este nefondată.

Conform prevederilor art. 23 din O.G. nr. 27/2011, "Accesul la piața transportului rutier contra cost de mărfuri și persoane se face liber și nediscriminatoriu, cu respectarea principiilor liberei concurenței, calitatea serviciilor de transport, interesul publicului călător și siguranța rutieră fiind prioritară".

Potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Regulamentul European nr. 1073/2009, al Parlamentului European și al Consiliului, "Cu excepția cazurilor de forță majoră, până la expirarea autorizației, operatorul unui serviciu regulat ia toate măsurile necesare pentru a garanta un serviciu de transport care să îndeplinească standardele de continuitate, regularitate și capacitate și care să respecte celelalte condiții stabilite de autoritatea competentă, în conformitate cu art. 6 alin. (3) ".

Cele două prevederi legale anterior menționate nu au fost încălcate prin modificările aduse, norma de reglementare permite înlocuirea unui autobuz cu altul care are aceeași capacitate și cel puțin același punctaj cu primul. Prin această modificare instanța constată că s-a urmărit respectarea criteriilor de atribuire pe parcursul Programului desfășurat, evitându-se înlocuirea unui autobuz cu altul care, deși nominalizat în sistemul ARR pentru celelalte trasee, nu ar fi obținut dreptul să circule pe traseul respectiv.

Se reține, de asemenea, și faptul că prin aceste modificări (și respectiv abrogarea art. 54 alin. (4) – 5 și 10 din O MTI 980/2011) reclamanta nu a dovedit că s-a încălcat accesul la piața transportului rutier și nici libera concurență. Faptul că s-a impus înlocuirea autobuzului defect cu altul care să aibă aceeași capacitate și cel puțin același punctaj nu împiedică continuitatea și regularitatea transportului.

Această condiție nouă, nu este de natură a conduce la blocarea numărului de transport, iar interesul publicului călător este protejat prin asigurarea cadrului legal pentru un transport interjudețean în condiții similare cu cele dovedite la momentul selecției.

Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere și faptul că această condiție - cea a aceluiași punctaj exista și în vechea reglementare, respectiv în cuprinsul art. 54 alin. (4) din Ordinul nr. 980/2011, forma în vigoare anterior modificării aduse prin Ordinul nr. 1824/2018.

În plus, Înalta Curte constată că prevederea criticată nu este de natură să creeze vreo vătămare operatorilor de transport, cât timp prin intermediul său doar se realizează o reglementare unitară a condițiilor necesar a fi respectate în toate cazurile în care se înlocuiește un anumit autoturism.

Instanța mai reține și faptul că odată cu reglementarea unei modalități unice de înlocuire a autobuzelor, indiferent de motivul care stă la baza înlocuirii, au fost abrogate și dispozițiile alin. (4) și (5) ale art. 54 din Ordinul nr. 980/2011, care stabileau o procedură amplă de înlocuire a autobuzului defect.

Astfel, urmare a modificării condițiilor în care autobuzul cu licență poate fi înlocuit, aceasta se realizează "cu notificarea prealabilă a Autorității Rutiere Române - A.R.R., utilizând raportarea on-line accesibilă pe site-ul acestei instituții, care operează modificarea în sistemul informatic."

Reglementând o procedură comună și condiții identice pentru aceeași situație de fapt, înlocuirea autobuzului cu licență, fără a se mai face diferențieri în raport de motivul care a stat la baza înlocuirii, chiar dacă poate ipoteza defecțiunilor tehnice este în afara voinței operatorului de transport, spre deosebire de alte situații care pot depinde exclusiv de voința sa. Cu toate acestea motivul care stă la baza înlocuirii autobuzului cu licență nu poate justifica existenta unor condiții diferite pentru aceeași situație de fapt.

În acest mod este respectată cerința de previzibilitate a actului normativ, destinatarul normei cunoscând faptul că pentru aceeași situație indiferent de cauza apariției ei, este obligat să adopte o singură conduită.

Prin impunerea cerinței ca autobuzul cu care este înlocuit să aibă aceeași capacitate cu cea prevăzută în programul de transport pentru cursa respectivă și să întrunească cel puțin același punctaj cu al autobuzului, pentru care a fost eliberată licența de traseu se asigură păstrarea, pe tot parcursul valabilității licenței de transport, a acelorași condiții ca și în momentul atribuirii cursei, fiind respectate și cerințele legate de asigurarea unei concurențe corecte pe piața de transport, în condiții de calitate.

Instanța de recurs apreciază că din modul de redactare a art. 54 alin. (3) nu rezultă că operatorilor de transport li se impune a mai deține pentru fiecare autobuz cu licență, încă unul care să respecte aceeași parametri pentru fiecare traseu.

În ce privește criticile aduse hotărârii atacate referitoare la art. I pct. 4 din Ordinul nr. 1824/2018, Înalta Curte reține că elaborarea proiectului final nu mai este condiționată de consultarea organizațiilor patronale reprezentative la nivel național nu este de natură să încalce principiul transparenței decizionale la nivelul administrației publice, în condițiile în care cu cel puțin 150 de zile înainte de expirarea valabilității programului de transport interjudețean, Autoritatea Rutieră Română - A.R.R. afișează pe site-ul instituției proiectul de program de transport. Odată afișat acest proiect, orice persoană interesată, chiar și organizațiile patronale pot formula propuneri și sugestii în vederea redactării formei finale.

Astfel, conform art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională:

"(2) Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoștința publicului, în condițiile alin. (1), cu cel puțin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice.

Anunțul va cuprinde: data afișării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact și/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum și termenul-limită, locul și modalitatea în care cei interesați pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.

(3) Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanță asupra mediului de afaceri se transmite de către inițiator asociațiilor de afaceri și altor asociații legal constituite, pe domenii specifice de activitate, în termenul prevăzut la alin. (2).

(4) La publicarea anunțului, autoritatea administrației publice va stabili o perioadă de cel puțin 10 zile calendaristice pentru proiectele de acte normative prevăzute la alin. (2), pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice".

Rezultă că, din redactarea actuală a dispozițiilor art. 55 alin. (1) din Ordinul 980/2011 modificat prin reglementarea criticată, nu este încălcat dreptul la consultare, ci chiar dimpotrivă, sfera persoanelor care vor fi consultate a fost extinsă, nefiind limitată la organizațiile patronale. Oferind posibilitatea tuturor persoanelor interesate, organizații patronale, operatori de servicii de transport, autorități locale sau persoane fizice să participe la elaborarea programului prin consultare, norma legală criticată a lărgit sfera persoanelor implicate în procesul decizional, în condițiile în care există mai multe organizații patronale unele cu interese economice concurente, dar și operatori care nu sunt afiliați la vreo astfel de organizație.

În ce privește critica adusă art. I pct. 16 din Ordinul nr. 1824/2018, Înalta Curte constată, de asemenea, că este nefondată.

Art. I pct. 16 din ordinul MT nr. 1824/2018 modifică art. 61 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011, în sensul că elimină posibilitatea operatorilor de transport de a solicita ARR modificarea programului de transport în perioada de valabilitate, prin reducerea numărului de curse pe un traseu existent în programul de transport interjudețean.

Instanța reține că prin norma reglementată s-a lărgit aria persoanelor care pot solicita modificarea programului de transport, prin includerea consiliilor locale și județene și a reprezentanților colectivităților locale, alături de operatorii de transport rutier. Totodată această posibilitate s-a prevăzut, pentru altele, în cazul modificării capacității de transport și s-a exclus în cazul reducerii numărului de curse pe un traseu existent.

În acest sens, instanța de recurs reține că modificarea criticată a înlăturat dreptul exclusiv al operatorilor de transport de a solicita modificarea programului de transport, aspect care răspunde intereselor transparenței și al publicului călător.

Totodată, Înalta Curte constată că prin această modificare sunt respectate dispozițiile art. 23 din O.G. nr. 27/2011, privind principiul liberei concurențe și interesul publicului călător. Această reglementare a fost emisă de pârât în conformitate cu dispozițiile art. 6 alin. (2) din O.G. nr. 27/2011, în coroborare cu art. 42 din aceeași ordonanță.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentința instanței de fond este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluția pronunțată fiind legală și temeinică.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul – pârât Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, precum și recursul incident declarat de recurenta – reclamantă S.C. A. S.R.L., împotriva sentinței nr. 91/F din 14 mai 2019 pronunțată de Curtea de Apel Galați – secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 8 octombrie 2021.