ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4438/2022

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, astfel cum a fost formulată și precizată, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Direcția Națională Anticorupție, prin reprezentant legal - procuror șef B. și Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte De Casație și Justiție, prin reprezentant legal - procuror general C., a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună: - obligarea pârâților să recalculeze valoarea drepturilor salariale ce i se cuvin, prevăzute în Anexa la Ordinul nr. 274 din 18.06.2020 al procurorului Șef al DNA; - obligarea pârâților la emiterea unui ordin de modificare a Anexei la Ordinul nr. 274 din 18.06.2020 cu referire la reclamantă, ordin prin intermediul căruia să fie stabilit un salariu de bază potrivit principiului ierarhizării, pe verticală și pe orizontală, în cadrul aceluiași domeniu; - obligarea pârâților la plata drepturilor salariale, actualizate cu indicele de inflație, începând cu data nașterii lor și până la data efectuării plății; - obligarea pârâților la plata dobânzilor legale cuvenite drepturilor salariale restante, începând cu data nașterii lor și până la data executării hotărârii judecătorești.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1386 din 12 octombrie 2021, a admis excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile și a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Direcția Națională Anticorupție, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. a declarat recurs, criticând hotărârea pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului, se arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea normelor de drept material aplicabile și cu neobservarea prevederilor imperative ale Deciziei nr. 22/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii. Cu titlu preliminar, recurenta menționează că este angajată în cadrul Direcției Naționale Anticorupție, Serviciul Teritorial Brașov în funcția de specialist "pentru clarificarea unor aspecte tehnice în activitatea de urmărire penală", numirea în aceste funcții realizându-se conform art. 11 alin. (1) din O.U.G. nr. 43/2002, fiind asimilată din punct de vedere al salarizării cu procurorii cu grad de judecătorie, conform art. 22, alin. (1) din Secțiunea a 6-a, Cap. VIII din Anexa V la Legea nr. 153 din 28 iunie 2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice ("Legea 153/2017). Mai arată că deține această funcție din data de 9 iunie 2008, astfel cum rezultă din Ordinului de numire nr. 204/13.06.2008, având o vechime în funcția de specialist în cadrul Direcției Naționale Anticorupție de peste 12 ani și o vechime totală în muncă de 37 de ani. Prin Ordinul nr. 274 al procurorului șef al Direcției Naționale Anticorupție în temeiul prevederilor Legii 284/2010, O.U.G. nr. 57/2015, O.U.G. nr. 20/2016, O.U.G. nr. 99/2016, O.U.G. nr. 9/2017, Legii 153/2017și a art. 34 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 114/2018, începând cu data de 01.12.2016, au fost recalculate, prin Anexa aferentă fiecărei persoane vizată, drepturile salariale aferente funcției de specialist. În opinia recurentei, aceste drepturi salariale au fost calculate în neconcordanță cu prevederile și principiile din Legea nr. 153/2017, respectiv din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice ("Legea nr. 284/2010"), abrogată prin Legea nr. 153/2017, dar aplicabilă drepturilor salariale pentru perioada 2016-2017. Menționează că nu a formulat contestație împotriva Ordinului nr. 274/18.06.2020, acțiunea fiind introdusă în vederea obligării pârâților la plata unor drepturi salariale neacordate și nu pentru anularea actului administrativ în cauză, posibilitate prevăzută expres în cadrul Deciziei nr. 22/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursurilor în interesul legii, prin care a fost admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov. Recurenta mai consideră că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea competentei de ordine publică a altei instanțe. Astfel cum am susținut atât prin cererea de chemare în judecată, cât și prin răspunsul la întâmpinarea formulată de către intimații-pârâți, capătul principal al cererii mele de chemare în judecată atrage competența Tribunalului Brașov, acțiunea nefiind întemeiată pe art. 7 alin. (2) din Capitolul VIII din Anexa V a Legii cadru nr. 153/2017. Se mai arată că Legea nr. 188/1999 este în prezent în mare parte abrogată prin O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ ("Codul administrativ"), însă Codul administrativ reia întru-totul în art. 536 prevederile art. 109 din Legea nr. 188/1999, prevederi incidente în susținerea competenței materiale a secției de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului Brașov. Recurenta mai susține că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea si aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alinș1 pct. 8 C. proc. civ.), precizând că acțiunea are ca scop obligarea pârâților la plata unor drepturi salariale neacordate. Aceste drepturi salariale nu mi-au fost acordate deoarece intimații-pârâți nu au respectat, la momentul calculării și stabilirii salariului de bază, modalitatea de determinare stabilită prin Legea 153/2017, respectiv prin Legea nr. 284/2010. Astfel, în Legea nr. 284/2010, anexa VI, nr. crt. 1, pentru vechimea de 8 -9 ani, în anii 2016 și 2017, recurenta arată că ar fi trebuit să aibe clasa de salarizare 101, cu coeficientul de salarizare 11,81 corespunzător tranșei de vechime în funcție de 5-10 ani, pârâții au încadrat-o în mod greșit în clasa de salarizare 99, corespunzătoare vechimii în funcție de 0-3 ani. În ceea ce privește coeficientul de ierarhizare pe orizontală, aferent vechimii în muncă, recurenta arată că în mod corect a fost încadrată în gradația 5, însă, în mod eronat a fost încadrată, din punct de vedere al coeficientului de ierarhizare pe verticală, aferent vechimii în funcție, în grupa de bază 0-3 ani. Dacă în mod corect ar fi fost încadrată în grupa 5-10 ani, valoarea de referință sectorială de 484,18 RON ar fi fost aplicată la coeficientul de ierarhizare 11,81, clasa 101. Încadrarea greșită reiese în mod clar din tabelul din Anexa la Ordinul nr. 274/18.06.2020, clasa de salarizare menționată în dreptul datei de 01.12.2016 fiind 99 și nu 101, cum ar fi fost corect. Și în ceea ce privește celelalte două date de referință ale rectificării cuprinse în tabelul din Anexa la Ordinul nr. 274/18.06.2020, respectiv 01.01.2018 și 01.01.2019, pârâții în mod greșit au omis încadrarea pe verticală (vechimea în funcție), neluând în calcul vechimea reală pe care o dețin în funcția de specialist în cadrul Direcției Naționale Anticorupție. Potrivit art. 22 alin. (1), Secțiunea a 6-a, Cap. VIII din Anexa V la Legea-cadru nr. 153/2017 "Salariile de bază pentru specialiștii din cadrul (...) Direcției Naționale Anticorupție (...) sunt prevăzute în prezenta anexă la cap. I lit. B) nr. crt. 4". Ori, în considerarea art. 6 lit. 0 din Legea 153/2017 raportat Ia art. 22 alin. (1) și nr. crt. 4 al Cap. I lit. B) din Anexa nr. V - Familia ocupațională de funcții bugetare Justiție și Curtea Constituțională din aceeași lege coroborat cu Nota 3, Cap. I lit. A) din Anexa VIII – Familia ocupațională de funcții bugetare Administrație determinarea salariului de bază a specialistului din cadrul Direcției Naționale Anticorupție se realizează prin ierarhizarea, pe verticală, cât și pe orizontală, în cadrul aceluiași domeniu. Începând cu data de rectificare de 01.01.2018 în materia salarizării de bază a personalului plătit din fonduri publice, în general, și a specialistului DNA, în particular, devin incidente dispozițiile art. 38 alin. (3) lit. a) din Legea 153/2017 - majorarea salariului de bază cu 25% - în concurență cu prevederile art. 38 alin. (6) care limitează respectiva creștere la plafonul conferit de nivelul salariul pentru anul 2022 și cumulativ prevederile Notei 3, Cap. I lit. A) din Anexa VIII -Familia ocupațională de funcții bugetare Administrație. Prin Anexa la Ordinul nr. 274/18.06.2020 recalcularea salariului de bază începând cu 01.01.2018 nu s-a realizat prin aplicarea art. 22 alin. (1) și nr. crt. 4 al Cap. I lit. B) din Anexa nr. V raportat la art. 38 alin. (3) lit. a) și alin. (6) din aceeași lege, cauza acestei neacordări fiind determinată de stabilirea eronată, inferioară a nivelului salariului de bază pentru perioada de referință - limitat ca urmare a aplicării unui singur criteriu de ierarhizare, pe orizontală (a vechimii în muncă) și a neluării în calcul a criteriului de ierarhizare pe verticală (vechimea în funcție). Acest aspect poate fi observat realizând un calcul concret al salariului acordat prin intermediul Anexei la Ordinul nr. 274/18.06.2020. Astfel, atât pentru data de rectificare de 01.01.2018, cât și pentru data de rectificare de 01.01.2019, salariul de bază calculat este în cuantum de 13.719 RON. Această valoare are la bază indemnizația lunară de 11.929 RON prevăzută în anexa V Ia cap. I lit. B) nr. crt. 4 din Legea nr. 153/2017, exemplificată în tabelul de mai sus, aferentă gradației 5 de vechime în muncă și bazei de 0-3 ani de vechime în funcție. La această valoare s-a adăugat sporul de 15% conform prevederilor legale anterior citate, rezultând suma de 13.719 RON. Recurenta mai arată că dacă în mod corect și legal pârâții ar fi încadrat-o în gradația 10-15 ani, aferentă vechimii reale în funcția de specialist, atunci indemnizația lunară de bază ar fi fost cea de 14.452 Iei. La această valoare s-ar adăuga sporul de 15%, rezultând suma de 16.620 RON.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că recurenta-reclamantă a arătat că este angajată în cadrul Direcției Naționale Anticorupție – Serviciul Teritorial Brașov, în funcția de specialist, fiind asimilată din punct de vedere al salarizării cu procurorii cu grad de judecătorie, având o vechime în specialitate de 12 ani și o vechime în muncă de 37 ani. În data de 18.06.2020 a fost emis Ordinul nr. 274, prin care, începând cu data de 01.12.2016 recurentei-reclamante i-au fost recalculate drepturile aferente funcției de specialist, însă această recalculare s-a făcut cu nerespectarea Legii nr. 153/2017 și a Legii nr. 284/2010, cea din urmă, aplicabilă pentru perioada 2016-2017. De asemenea, recurenta-reclamantă a mai susținut și faptul că nu a contestat Ordinul nr. 274, cererea sa fiind introdusă în vederea obligării pârâților la plata drepturilor salariale ce i se cuvin, iar nu pentru anularea actului administrativ, invocând Decizia ÎCCJ – RIL nr. 22/2020. Cu privire la calculul eronat al drepturilor salariale ce i se cuvin, recurenta-reclamantă a arătat că prin Anexa la Ordinul nr. 274 din 18.06.2020, acestea au fost divizate în trei perioade, respectiv: 01.12.2016, 01.01.2018 și 01.01.2019, pentru perioada 01.12.2016-01.01.2018 fiind aplicabilă Legea nr. 284/2010. Concret, potrivit Legii nr. 284/2010, pentru vechimea de 8-9 ani pe care recurenta-reclamantă o avea în anii 2016 și 2017, ar fi trebuit să fie încadrată în clasa de salarizare 101, cu coeficientul de salarizare 11,81, corespunzător tranșei de vechime în funcție de 5-10 ani. Recurenta-reclamantă a mai considerat că pârâții au făcut încadrarea în clasa de salarizare 99, corespunzătoare vechimii în funcție de 0-3 ani. Valoarea de referință sectorială de 484,18 RON trebuie aplicată la clasa de salarizare 101 și nu 99, cum s-a trecut în Anexa la Ordinul nr. 274 din 18.06.2020. În ceea ce privește coeficientul de ierarhizare pe orizontală, aferent vechimii în muncă, recurenta-reclamantă a arătat că, în mod corect, a fost încadrată în gradația 5, fiind însă încadrată în mod eronat din punct de vedere al coeficientului de ierarhizare pe verticală, aferent vechimii în funcție. Dacă ar fi fost încadrată corect în grupa 5-10 ani, valoarea de referință sectorială de 481,18 RON ar fi fost aplicată coeficientului de ierarhizare 11,81, clasa 101. Cu privire la drepturile salariale aferente perioadei 2018 și până în prezent, recurenta-reclamantă a susținut că pârâții au omis încadrarea sa pe verticală, neluând în calcul vechimea reală pe care o deține în funcția de specialist în cadrul DNA. Or, în considerarea art. 6 lit. f) din L. nr. 153/2017 raportat la art. 22 alin. (1) și la cap. I, lit. B) din Anexa vechiul coroborat cu Nota 3, cap. I, lit. A) din Anexa VIII, determinarea salariului de bază se face prin ierarhizarea, pe verticală și pe orizontală. Însă, salariul de bază a fost stabilit în mod greșit prin Anexa la Ordinul nr. 274 din 18.06.2020, fiind determinat doar prin raportare la un singur criteriu, respectiv cel al vechimii în muncă (ierarhizarea pe orizontală), nefiind luat în calcul și cel al ierarhizării pe verticală (vechimea în funcție). Salariul recurentei-reclamante a fost stabilit la 13.719 RON, din care 11.929 RON indemnizația lunară și 15% sporul de vechime, însă, dacă pârâții ar fi făcut încadrarea reclamantei în vechimea în funcție de 10-15 ani, aferentă vechimii sale reale de specialist, atunci indemnizația sa lunară ar fi fost de 14.452 RON, la care se adaugă sporul de 15%, rezultând salariul de 16.620 RON. Astfel, recurenta-reclamantă a susținut că a fost privată în mod nelegal de suma de 2.901 RON lunar. Curtea de Apel București a admis excepția inadmisibilității și, pe cale de consecință, a respins acțiunea ca inadmisibilă, considerând că, în cauză, nu este aplicabilă Decizia nr. 22/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție-Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii. Înalta Curte nu împărtășește soluția pronunțată de instanța de fond, motiv pentru care va casa hotărârea și va trimite cauza spre rejudecare, constatând că, în cauză, nu era necesar ca, anterior sesizării instanței, să fie îndeplinită procedura prealabilă. Înalta Curte are în vedere Decizia nr. 22 din 14 septembrie 2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție- Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii prin care s-a reținut că: "În litigiile de funcție publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum și atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori actul respectiv nu a fost comunicat funcționarului public, acesta se poate adresa direct instanței de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanței să fi solicitat angajatorului acordarea acelorași drepturi." Pentru a pronunța această decizie, instanța supremă a avut în vedere următoarele: "63. Așadar, în acord cu cele reținute de Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 10 din 16 aprilie 2018, se constată că în toate aceste litigii refuzul autorității publice, angajator, nu se înfățișează ca obiect al acțiunii judiciare, în sensul art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, ci are valoarea de cauză a acțiunii. 64. Odată stabilită această caracteristică a litigiilor în cadrul cărora s-a ridicat problema de drept supusă dezlegării, apare evident că cea de-a doua orientare jurisprudențială, în care excepțiile de inadmisibilitate a acțiunilor au fost respinse, relevă o respectare strictă a limitelor învestirii instanței din perspectiva obiectului cererii de chemare în judecată, fiind susținută, totodată, de argumente de interpretare logică și sistematică a legii. 65. Astfel, așa cum s-a arătat deja, reglementând regimul general al raporturilor juridice dintre funcționarii publici și stat sau administrația publică locală, denumite raporturi de serviciu, art. 109 din Legea nr. 188/1999 prevede că sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului toate cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe. 66. Această normă are în vedere aspectele ce particularizează raportul de serviciu al funcționarului public față de raportul de muncă al salariatului, faptul că funcționarul public este purtător al puterii publice, pe care o exercită în limitele funcției sale, textul legal având ca obiect de reglementare exclusiv aspectul competenței materiale procesuale de soluționare a litigiilor rezultate din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici, fără să facă trimitere la procedura și termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004. 67. Atunci când a dorit să facă o asemenea trimitere în cadrul Legii nr. 188/1999, legiuitorul a concretizat-o printr-o normă expresă edictată în acest scop, ca în cazul prevederilor art. 106 alin. (1), care arătau că, în situația în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. 68. Așa cum s-a arătat însă problema de drept care formează obiectul recursului în interesul legii supus soluționării, în cauza de față, nu vizează acțiuni îndreptate împotriva unor acte administrative emise în derularea raporturilor de serviciu, ci acțiuni directe, prin care funcționarii publici solicită obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate prin actele administrative de stabilire a salariilor de bază, precum și la plata retroactivă a unor diferențe salariale nerecunoscute de angajator. 69. Din această perspectivă prezintă importanță prevederile art. 117 din Legea nr. 188/1999, care dispun completarea acestei legi cu prevederile legislației muncii, precum și vocația Codului muncii, consfințită de art. 1 alin. (2) și art. 278 alin. (2) din cod, de a constitui dreptul comun aplicabil tuturor raporturilor de muncă, inclusiv celor neîntemeiate pe un contract individual de muncă, reglementate în legi speciale, în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete și aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective. 70. Relevantă este, de asemenea, și definiția pe care art. 1 lit. p) din Legea nr. 62/2011 o dă conflictelor individuale de muncă, categorie în care include și conflictele de muncă ce au ca obiect exercitarea unor drepturi sau îndeplinirea unor obligații care decurg din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici în legătură cu plata unor despăgubiri pentru acoperirea prejudiciilor cauzate de părți prin neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a obligațiilor stabilite prin raportul de serviciu. 71. Or, se observă, pe de o parte, că Legea nr. 188/1999 nu conține dispoziții speciale, derogatorii de la prevederile Codului muncii și Legea nr. 62/2011 sub aspectul condițiilor și termenelor în care funcționarii publici pot sesiza cu acțiuni directe instanțele de contencios administrativ pentru a obține obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale și că, pe de altă parte, completarea, în această privință, cu dispozițiile art. 171 alin. (1) și art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii, care prevăd posibilitatea formulării acțiunilor directe într-un termen de prescripție de 3 ani de la data nașterii dreptului la acțiune, în situația în care obiectul conflictului individual de muncă constă în plata unor drepturi salariale neacordate sau a unor despăgubiri către salariat, nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor juridice de muncă ale funcționarilor publici.". Astfel fiind, Înalta Curte constată că în cauză nu era necesar ca anterior sesizării instanței să fie parcursă procedura prealabilă, deoarece acțiunea nu este îndreptată împotriva unui act administrativ emis în derularea raporturilor de muncă, ci este o acțiune directă prin care se solicită obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale. Prin urmare, motivul de casare astfel reținut face inutilă analizarea celorlalte motive de recurs, însă, cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza toate susținerile și apărările părților, precum și motivele de recurs invocate și neanalizate de instanța de recurs.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre o nouă judecată, aceleiași instanțe.