ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3857/2021

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată, reclamanta Compania Națională A. S.A. a solicitat anularea încheierii nr. 64/20.09.2017, precum și a Deciziei nr. 5/2017, prorogarea termenelor stabilite prin Decizia nr. 5/2017, pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor trasate în sarcina C.N. A. S.A. care nu fac obiectul prezentei contestații, iar în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea 554/2004 s-a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 5/2017 până la rămânerea definitivă a prezentei hotărâri.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 3099 din 29 iunie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondate atât cererea de suspendare cât și acțiunea formulată de reclamanta Compania Națională A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 3099 din 29 iunie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta C.N. A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Recurenta susține că motivarea instanței se întemeiază strict pe texte normative care reglementează competența Curții de Conturi. Așa cum se poate lesne observa, premisa de la care pornește Curtea de Apel București este una eminamente greșită în sensul că C.N. A. nu a contestat competența organului de control de a verifica aspectele cuprinse în Decizia nr. 5/2017, ci a înțeles să conteste însuși rezultatul cercetărilor organului de control, concluziile eronate la care acesta a ajuns în urma cercetărilor efectuate, finalizate prin Decizia nr. 5/2017. Instanța fondului a fost chemată să verifice tocmai nelegalitatea și netemeinicia constatărilor reținute de pârâta Curtea de Conturi. Or, aceasta, prin analiza superficială pe care a făcut-o, rezultat al unei înșiruiri de texte normative mai mult sau mai puțin relevante în dezlegarea pricinii și prin simpla enumerare a măsurilor dispuse de organul de control, nu s-a pronunțat cu privire la temeinicia celor sesizate de C.N. A. și s-a limitat la a lua totul tale-quale, la a-și însuși punctul de vedere al Curții de Conturi cu încălcarea flagrantă a textelor normative care au fost invocate în acțiune. Recurenta mai arată că sunt netemeinice reținerile Curții de Apel București, care nu a analizat fiecare critică de nelegalitate invocată în acțiune, pentru fiecare abatere și măsură corespunzătoare în parte, cuprinse în Decizia nr. 5/2017 a Curții de Conturi, acestea fiind analizate global, în două tranșe de câte 14, respectiv 25 abateri și măsuri. Procedând în această manieră, instanța fondului a ajuns la concluzia eronată că actele administrative contestate de reclamantă sunt legale, deoarece Curtea de Conturi are, potrivit prevederilor art. 21, art. 22, art. 23 si art. 29 din Legea nr. 94/1992, competența și autoritatea să efectueze un astfel de control, să rețină respectivele abateri și să dispună în sarcina acesteia măsurile corespunzătoare pe care le-a trasat. Însă, C.N. A. S.A. nu a negat competența Curții de Conturi de a efectua verificări în cadrul acesteia, competență astfel cum aceasta este reglementată de Legea nr. 94/1992, ci a atacat actul administrativ deoarece acesta a fost emis cu încălcarea legilor din domeniul proprietății, publicității imobiliare, contabilității, achizițiilor publice, etc. Totodată, Curtea de Apel București a respins de plano toate apărările formulate de recurentă pe considerentul netemeinic că C.N. A. S.A., prin contestația formulată, nu a dovedit vătămarea produsă prin actele administrative atacate. Instanța fondului a fost investită să analizeze legalitatea și temeinicia unui act administrativ emis de Curtea de Conturi, în speță Decizia nr. 5/2017, iar prin coroborarea tuturor probelor administrate în litigiul pendinte urma să se pronunțe motivat, după caz înlăturând pledoaria recurentei cu menținerea actului administrativ pe care îl aprecia ca temeinic și legal sau anulând Decizia Curții de Conturi nr. 5/2017, în condițiile în care aprecia că sunt netemeinice și nelegale măsurile dispuse în sarcina C.N. A. S.A. de către organul de control pentru remedierea abaterilor de la legalitate. Astfel, rezultă fără îndoială că instanța fondului a procedat la o respingere de plano a solicitărilor, apreciind, în mod netemeinic și nelegal, fără a analiza înscrisurile depuse la dosarul cauzei și fără a ține seama de susținerile formulate de C.N. A. în acțiunea introductivă, că măsurile dispuse de pârâta Curtea de Conturi nu sunt vătămătoare ca să justifice acest demers litigios, sunt chiar "bune" (pozitive) față de specificul lor, fiind menite să restabilească legalitatea. În opinia recurentei, instanța de fond a încălcat atât principiul rolului activ consacrat de dispozițiile art. 22 C. proc. civ. prin cercetarea judecătorească superficială pe care a făcut-o și prin nevalorizarea întregului material probatoriu depus la dosarul cauzei, cât și dispozițiile referitoare la dreptul de proprietate reglementate cu caracter general de art. 480, art. 481 din vechiul C. civ. precum și dispozițiile cu caracter special cuprinse în H.G. nr. 371/1998 -actul de înființare al C.N. A. S.A. care consacră regimul de proprietate privată cu privire la imobilele C.N. A., regim contestat de intimata-pârâtă prin Decizia nr. 5/2017. Sesizările organului de control, cu privire la regimul juridic al bunurilor pe care C.N. A. S.A. le-a primit în administrare și care ulterior, prin H.G. nr. 371/1998 (invocată de altfel de însăși instanța) au devenit proprietatea privată a societății comerciale nou înființate trebuiau verificate de instanță și nu considerate de plano ca adevărate doar pentru ca emană de la un organ de control, care are competența să dispună măsuri de restabilire a legalității. Instanța a fost investită nu să presupună ci să cerceteze, să analizeze problematica cu care a fost sesizată, iar în măsura în care susținerile acesteia se dovedeau a fi, în optica sa, neadevărate, să fie înlăturate motivat. Mai mult decât atât, textele de lege la care face trimitere instanța nu consacră regimul de proprietate publică al bunurilor pe care C.N. A. le-a primit în administrare prin H.G. nr. 451/1996 pentru a considera, cu temei, că societatea a încălcat normele legale, motiv pentru care a fost "sancționată" de organul de control, iar măsurile dispuse sunt menite să restabilească ordinea legală încălcată. Așadar, tot ceea ce implică modificarea de regim juridic și trecerea de la dreptul de proprietate asupra imobilelor la dreptul de administrare, operațiuni multiple de la reducerea capitalului social, înscrierea în Cartea Funciară și până la modificarea contractelor de credit și a acordului de eșalonare generează costuri care ar conduce la perturbarea gravă a funcționarii societății, care, încă din anul 2009, se confruntă cu dificultăți financiare majore și o lipsă acută de lichidități, precum și la pierderea credibilității societății în raporturile cu partenerii contractuali și beneficiarii serviciilor poștale.

Apărările formulate în cauză Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că Departamentul XI din cadrul Curții de Conturi a desfășurat, în perioada 05.09.2016-16.01.2017, acțiunea de verificare cu tema "Controlul situației, evoluției și modului de administrare a patrimoniului public și privat, precum și legalitatea realizării veniturilor și a efectuării cheltuielilor", la C.N. A. S.A. și a încheiat Raportul de control înregistrat la entitate sub nr. x/16.01.2017. Pentru remedierea abaterilor de la legalitate și regularitate constatate a fost emisă Decizia nr. 5/19.07.2017, prin care au fost dispuse, în sarcina conducerii entității verificate mai multe măsuri. C.N. A. S.A. a formulat contestație, în temeiul pct. 204 din RODAS, aprobat prin H.P. nr. 155/2014, împotriva măsurilor din decizie, care a fost soluționată nefavorabil prin încheierea nr. 64/20.09.2017 a Comisiei de soluționare a contestațiilor. Ulterior, entitatea verificată a solicitat instanței de judecată, în condițiile legii contenciosului administrativ, suspendarea și anularea măsurilor specificate din decizie, precum și a încheierii. Prin sentința civilă nr. 3099/29.06.2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins atât cererea de suspendare cât și acțiunea formulată, ca neîntemeiată. Procedând astfel, instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, pe care instanța de recurs nu o împărtășește. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde: "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților". Astfel, în raport de dispozițiile precitate, instanța are obligația să arate, în concret, în raport de probele dosarului, situația de fapt pe care o reține în cauză și să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente. Și, nu în ultimul rând, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătorești, motivarea trebuie să răspundă pretențiilor părților, adică diferitelor capete de acuzare și mijloace de apărare, această garanție fiind esențială întrucât permite justițiabilului să se asigure că pretențiile sale au fost examinate, și deci, că judecătorul a ținut cont de ele. În ceea ce privește motivația, aceasta nu trebuie neapărat să fie lungă, trebuind să fie găsit un echilibru just între formularea scurtă și buna înțelegere a hotărârii. Pe de altă parte, această obligație a instanțelor judecătorești de a-și motiva hotărârile nu trebuie înțeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. În acest sens, jurisprudența CEDO (paragraful 29 din Cauza Boldea/României – 15.02.2007 și paragraful 61 din Cauza Van den Hurk/Olandei – 19.04.1994) a statuat că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanță, precum și de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare și de practicile diferite privind prezentarea și redactarea sentințelor și hotărârilor în diferite state. Mai exact, pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate (paragraful 29 din Cauza Boldea/României – 15.02.2007 și paragraful 60 din Cauza Van den Hurk/Olandei – 19.04.1994), fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt și de drept aflate la baza controversei, lucru care s-a întâmplat în prezenta cauză, judecătorul nefiind limitat la preluarea stării de fapt și a argumentelor cuprinse în actul de sesizare. Înalta Curte constată că o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă, în motivarea sa, argumentele pro și contra care au format, în fapt și în drept, convingerea instanței cu privire la soluția pronunțată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, în caz contrar, fiind lipsită de suport probator și legal și pronunțată cu nerespectarea prevederilor textului de lege anterior menționat. Motivarea este, așadar, un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare, de către instanța superioară, a atribuțiilor de control judiciar, de legalitate și temeinicie. Este unanim admis că, atâta timp cât motivarea unei hotărâri judecătorești ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate, dacă, în considerente, instanța nu analizează probele care au fost administrate, nu stabilește împrejurările de fapt esențiale în cauză, nu evocă normele substanțiale și procedurale incidente și aplicarea lor în speță, nu analizează argumentele importante și nu justifică înlăturarea apărărilor esențiale care susțin opinia contrară, soluția exprimată prin dispozitiv rămâne nesusținută și pur formală; o astfel de hotărâre devine arbitrară și nu permite exercitarea controlului judiciar. În cauză, însă, instanța de fond nu a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză cuprinde motivele pe care se întemeiază. De altfel, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă și concretă în concordanță cu probele și actele de la dosar, pentru a constitui o garanție pentru părțile din proces în fața eventualului arbitrariu judecătoresc și, de altfel, singurul mijloc prin care este posibilă exercitarea controlului judiciar. Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părților de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, aceasta implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la un examen efectiv, real și consistent al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența în determinarea situației de fapt (a se vedea hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 28.04.2005 în cauza Albina c. României și hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României). Circumstanțiind aceste aspecte teoretice la speța dedusă judecății, se constată că judecătorul fondului nu a făcut o analiză efectivă a susținerilor ambelor părți și nu a răspuns argumentelor acestora, ceea ce face ca hotărârea pronunțată să fie susceptibilă de casare. Înalta Curte apreciază că instanța de fond nu a ținut cont de argumentele, de înscrisurile administrate în cauză, respectiv hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, care au constatat dreptul de proprietate al Poștei Române, analizând superficial, înșiruind texte legale, fără legătură cu soluționarea pricinii, copiind măsurile instituire de intimată în sarcina recurentei-reclamante. Instanța fondului s-a limitat la a copia în considerentele hotărârii recurate situația de fapt dedusă judecății, reiterând măsurile dispuse în sarcina societății, fără nicio analiză cu privire la temeinicia și legalitatea acestora, făcând trimitere la activitatea de control în condițiile în care prin acțiunea formulată C.N. A. S.A. nu a contestat competența Curții de Conturi de a efectua controlul activității sale, ci însăși măsurile pe care organul de control le-a trasat în sarcina acesteia. Or, în aceste condiții, Înalta Curte apreciază că, din perspectiva argumentelor precedente, sentința atacată este nelegală, fiind pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor de drept material și, întrucât controlul judiciar nu poate fi exercitat, în lipsa unor considerente substanțiale, din care să rezulte o analiză temeinică a legalității actului administrativ atacat, prin prisma argumentelor recurentei-reclamante, soluția care se impune este casarea hotărârii atacate. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza toate susținerile și apărările părților, va administra probele necesare soluționării cauzei, urmând a analiza și celelalte aspecte invocate în susținerea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. și pe care Înalta Curte nu le-a mai analizat, față de soluția casării cu trimitere.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.