ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3701/2022

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 25.11.2019 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, reclamanta Agenția Națională de Administrare Fiscală a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea adresei nr. x/17.10.2019 și obligarea pârâtei la soluționarea contestației formulate împotriva Deciziei nr. 13/27.12.2018 emise de Curtea de Conturi a României.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 978 din data de 12 octombrie 2020, pronunțată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanta Agenția Națională de Administrare Fiscală în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondată

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile indicate anterior la punctul I.2, a declarat recurs reclamanta Agenția Națională de Administrare Fiscală, prin care, invocând motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată. În susținerea căii de atac promovate, recurenta a arătat, în esență, că, interpretând eronat prevederile art. 204 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi nr. 155/2014 ("Regulamentul"), instanța de fond a considerat, în mod greșit, că adresa recurentei nr. x/17.01.2019 nu întrunește cerințele spre a fi calificată drept contestație, în sensul sus indicatului text normativ, raportat la art. 219 din același regulament, întrucât, în cuprinsul acesteia, nu este reliefată nicio solicitare expresă de modificare sau anulare a vreuneia dintre măsurile din decizia atacată. În opinia recurentei, prima instanță trebuia să analizeze, cu prioritate, susținerea sa conform căreia contestația formulată împotriva Deciziei nr. 13/2018, emisă de Curtea de Conturi a României, a fost întemeiată pe dispozițiile pct. 204 din Regulament, iar pârâta a procedat eronat atunci când nu a calificat-o ca fiind actul vizat de sus indicatele prevederi, cu atât mai mult cu cât, în cuprinsul contestației, recurenta a expus motivele pentru care măsurile dispuse în sarcina ANAF prin decizia atacată, nu sunt legale, inclusiv sub aspectul imposibilități punerii acestora în aplicare. În acest sens, recurenta a făcut trimitere la aspectele învederate în pagina 3 din contestație, în care a subliniat că "structurile din ANAF nu mai pot avea atribuții privind stabilirea calității unui livrabil asupra căruia s-a pronunțat o instanță de judecată din Romania și, prin urmare, aceasta parte a măsurii nu poate fi aplicată", precum și la paragrafele prin care a susținut că "așa cum a fost formulată activitatea în cererea de finanțare, aceasta nu avea drept scop creșterea eficienței ANAF în colectarea creanțelor fiscale, ci avea scop informativ", eficiența în colectarea creanțelor fiscale neputând fi măsurată doar prin realizarea și diseminarea unui Ghid de îmbunătățire a colectării creanțelor bugetare. În raport de astfel de aspecte, recurenta a învederat că demersul pârâtei de a emite adresa nr. x/17.10.2019, care nu întrunește elementele expres prevăzute de pct. 223 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi pentru a putea fi considerată o încheiere de soluționare a unei contestații, reprezintă, în fapt, un refuz nejustificat al Curții de Conturi în a soluționa contestația sa, în cauză fiind incidente dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Totodată, recurenta a reluat aspectele învederate prin cererea de chemare în judecată.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în dosarul cauzei, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului formulat de reclamanta Agenția Națională de Administrare Fiscală, ca nefondat, și menținerea, ca legală, a hotărârii primei instanțe.

Procedura în fața instanței de recurs În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 14 ianuarie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 22 iunie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, de obiectul și normele legale incidente și de aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Agenția Națională de Administrare Fiscală este nefondat, pentru următoarele considerente: Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte observă că, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a învestit instanțele de contencios administrativ cu o acțiune prin care a clamat, în esență, caracterul adresei nr. x/17.10.2019, emisă de pârâta Curtea de Conturi, de act prin care se comunică un refuz nejustificat expres al pârâtei de a soluționa contestația administrativă pe care reclamanta susține că ar fi formulat-o împotriva Deciziei nr. II/13/2018 a Curții de Conturi, solicitând anularea sus indicatei adrese (nr. II/41211/17.10.2019) și obligarea pârâtei la soluționarea cererii adresate de reclamantă acesteia sub nr. x/17.01.2019. Prin sentința civilă atacată, prima instanță a respins, însă, cererea reclamantei, reținând, în fapt, că sus indicata adresă a recurentei nu poate fi calificată drept contestație în sensul art. 204 din Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi nr. 155/2014 ("Regulamentul"), motiv pentru care demersul Curții de Conturi, exprimat prin adresa atacată, nu reprezintă refuz nejustificat. O astfel de soluție este împărtășită și de instanța de control judiciar, care apreciază nefondate criticile aduse prin recurs hotărârii primei instanțe și subsumate de recurentă cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., câtă vreme, prin sentința civilă nr. 978 din data de 12 octombrie 2020, pronunțată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a interpretat și aplicat în mod corect atât prevederile art. 204, raportat la art. 219 din Regulament, dar și pe cele ale art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Din această perspectivă, Înalta Curte reține că, potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, prin refuz nejustificat de a soluționa o cerere, în sensul unui astfel de act normativ se înțelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane, fiind asimilată unei astfel de noțiuni și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile. Analizând adresa nr. x/17.10.2019, emisă de intimata - pârâtă Curtea de Conturi, instanța de control judiciar reține că prin intermediul acesteia Curtea de Conturi a comunicat recurentei, în esență, faptul că cererea acesteia depusă sub nr. x/17.01.2019 nu a fost soluționată conform procedurii aferente contestației administrative reglementate de art. 204 și următoarele din Regulament, întrucât, în conținutul adresei Agenției Naționale de Administrare Fiscală ("ANAF"), nu sunt formulate cereri de anulare sau de modificare a măsurilor dispuse prin Decizia nr. II/13/2018, ci sunt transmise, în fapt, unele precizări referitoare la demersurile întreprinse de ANAF pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor sau pentru clarificarea unor aspecte consemnate în actul de control și în considerentele deciziei. În raport de astfel de aspecte, chestiunea de drept care este pusă în discuție constă în a verifica dacă demersul intimatei - pârâte, exprimat în maniera descrisă anterior prin adresa nr. x/17.10.2019, reprezintă sau nu refuz nejustificat, respectiv dacă intimata - pârâtă avea obligația de a emite o încheiere în sensul art. 219 din Regulament. Practic, aspectul ce a generat controversa dintre părți a fost cel al calificării naturii juridice a cererii nr. x/17.01.2019. Din analiza Regulamentului, Înalta Curte reține că acesta nu cuprinde prevederi referitoare la forma și conținutul contestației, dar în alin. (2) al art. 204 din Regulament se arată astfel: Contestația la decizia emisă de structura de specialitate a Curții de Conturi reprezintă procedură administrativă prealabilă obligatorie pentru exercitarea dreptului la acțiune în contencios administrativ. În acest context, Înalta Curte apreciază că prevederile sus indicate se completează cu cele ale art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ce reglementează procedura administrativă prealabilă și care dispun expres că persoana care se consideră vătămată trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a actului administrativ individual care i se adresează. Astfel, din conținutul normativ al sus indicatelor prevederi legale rezultă că demararea procedurii administrative prealabile este condiționată de formularea unei solicitări concrete de revocare a actului administrativ, doar un astfel de demers generând în patrimoniul autorității obligația de a parcurge o atare procedură și de a soluționa contestația/plângerea ce vizează actul administrativ. Cu alte cuvinte, formularea unei solicitări de revocare a actului administrativ este cea care conferă cererii caracterul de contestație/plângere prealabilă, câtă vreme scopul unei astfel de proceduri este cel de a permite autorității publice emitente să revoce actul vătămător, în scopul rezolvării cu celeritate a situației conflictuale ivite prin adoptarea acestuia, ca mecanism de înfăptuire a unei "bune administrări". De asemenea, Înalta Curte are în vedere și dispozițiile art. 219 alin. (1) din Regulament, conform cărora: Comisia de soluționare a contestațiilor examinează contestația împreună cu celelalte documente și emite o încheiere, prin care se poate dispune: a) admiterea totală sau parțială a contestației; b) respingerea contestației, precum și pe cele ale art. 220 alin. (1) din Regulament, ce dispun astfel: În situația în care, cu prilejul analizei și soluționării contestației, se constată că raportul de control nu a fost întocmit corect, că unele dintre măsurile dispuse prin decizie au fost determinate de constatări neîntemeiate pe dispozițiile legale menționate în actul de control sau au avut la bază interpretări eronate ale reglementărilor în vigoare, comisia de soluționare a contestațiilor poate suspenda soluționarea contestației și dispune reverificarea aspectelor ori operațiunilor neclare consemnate în raportul de control. Totodată, comisia poate propune chiar constituirea unei alte echipe de control, care să reverifice aspectele neclare cuprinse în raportul de control. În acest caz, prin grija secretarului comisiei de soluționare a contestațiilor se întocmește un proces-verbal, în care se consemnează aspectele care trebuie completate/reverificate și se acordă termen pentru completarea sau refacerea actului de control. Termenul acordat de comisie trebuie să fie stabilit astfel încât atât completarea/refacerea aspectelor neclare, cât și reluarea soluționării în comisie a măsurilor contestate să se încadreze, de regulă, în termenul maxim prevăzut pentru soluționarea contestațiilor. După completarea/refacerea controlului, procedura de soluționare a contestației se reia. Din interpretarea logico-gramaticală, dar și sistematică a unor astfel de prevederi, instanța de control judiciar observă că, în construirea unui astfel de mecanism legal, ce privește spectrul soluțiilor care pot fi adoptate cu privire la o contestație, legiuitorul a plecat de la premisa formulării unei solicitări a titularului cererii care să aibă drept scop revocarea actului administrativ, în lipsa unei astfel de solicitări comisia de soluționare a contestațiilor neavând asupra a ce se pronunța. Aplicând astfel de repere teoretice situației de fapt incidente în cauza pendinte, Înalta Curte observă, în acord cu judecătorul fondului, că, prin cererea depusă sub nr. x/17.01.2019, ANAF nu a solicitat nici anularea, nici modificarea, nici înlocuirea sau vreun alt demers de revocare a Deciziei nr. II/13/2018 a Curții de Conturi. Apreciind că analiza comparativă dintre conținutul cererii recurentei nr. 303/17.01.2019 și conținutul Deciziei nr. II/13/2018 și cel al Procesului-verbal de constatare nr. x/17.07.2018 (ce reprezintă anexă a Raportului de audit financiar al contului anual de execuție bugetară al Agenției Naționale de Administrare Fiscala pe anul 2017, ce a stat la baza emiterii antereferitei decizii a intimatei) a fost corect realizată de prima instanță, Înalta Curte reține că simpla evocare formală a prevederilor art. 204 din Regulament, ori intitularea cererii nr. x/17.01.2019 drept "contestație" nu sunt suficiente spre a genera acesteia o astfel de natură juridică (de contestație). Relevante, în susținerea sus indicatelor aspecte, sunt și expresiile utilizate de recurentă în cerere sa, ce, după cum a observat și intimata - pârâtă, constau în construcții precum: "vă informăm", "vă facem cunoscut", "vă comunicăm" ce conferă acesteia un pur caracter informativ, trimiterile făcute de recurentă la aspectele învederate în fila x a cererii sale sau la cele expuse din perspectiva scopului finanțării aferente realizării Ghidului de îmbunătățire a colectării creanțelor bugetare, nefiind în măsură a suplini lipsa, din cuprinsul cererii, a oricărei solicitări de revocare a Deciziei nr. II/13/2018. În raport de astfel de aspecte, Înalta Curte consideră că prima instanță a interpretat în mod corect, în raport de situația de fapt incidentă speței, atât prevederile art. 204, coroborate cu cele ale art. 219 din Regulament, atunci când a reținut că cererea nr. x/17.01.2019 nu reprezintă contestație în sensul unor astfel de prevederi legale, dar și prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004, câtă vreme nu se poate reține existența unui refuz nejustificat al Curții de Conturi de a soluționa o contestație, neincumbând, în acest context, intimatei, obligația de a emite o încheiere în sensul art. 219 și art. 223 din Regulament, câtă vreme nu a fost învestită cu o cerere prin care să se solicite revocarea actului administrativ (cum impun prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004). În concluzie, instanța de control judiciar apreciază că, în cauză, nu există motive de reformare a hotărârii pronunțate din prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentința civilă nr. 978 din data de 12 octombrie 2020 fiind pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019 în urma unei corecte aplicări și interpretări a prevederilor normative expuse în paragrafele anterioare. Pentru considerentele arătate, nefiind identificate motive de casare a sentinței recurate din perspectiva criticilor formulate, Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamanta Agenția Națională de Administrare Fiscală, ca nefondat.