ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3527/2021

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX a contencios administrativ și fiscal la data de 24.08.2020 sub nr. x/2020, reclamanta Compania Națională de Investiții "C.N.I." - S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat suspendarea executării deciziei nr. XII/3/11.05.2020 emisă de Curtea de Conturi - Departamentul XII (denumită în continuare "Decizia"), ca urmare a misiunii de audit de conformitate (control) efectuată în perioada 09.09 - 20.12.2019 și în perioada 06.01 - 23.01.2020, până la soluționarea definitivă a acțiunii privind anularea acestui act administrativ.

Hotărârea primei instanțe. Prin încheierea din data de 16 septembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Compania Națională de Investiții C.N.I., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs. Împotriva încheierii din data de 16 septembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Compania Națională de Investiții "C.N.I." - S.A. În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă a arătat că în mod greșit prima instanță a respins a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată, apreciind, în esență, că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a cazului bine justificat și a prevenirii unei pagube iminente, având în vedere că cerința privind paguba iminentă nu a făcut obiectul analizei primei instanțe care a apreciat că "Nefiind dovedit cazul bine justificat, nu se mai impune analizarea cerinței privind paguba iminenta, întrucât cele două condiții au fost prevăzute de legiuitor în mod cumulativ, astfel că neîndeplinirea uneia atrage respingerea automată a cererii de suspendare a executării." Cu privire la îndeplinirea primei condiții, recurenta-reclamantă a arătat că aspectele invocate în susținerea cererii de suspendare, respectiv a îndeplinirii cazului bine justificat, nu presupun analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază cererea de anulare a actului. Deși legea nu cuprinde criterii clare cu privire la delimitarea noțiunii de caz bine justificat, ci menționează doar că este vorba despre acele "împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură sa creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ", secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a reținut în jurisprudența sa constantă ca fiind împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ, emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competentei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, etc. Or, în speță, ne regăsim în prezența nemotivării Deciziei, aceasta fiind critica adusă actului a cărui suspendare se solicită și nu motivarea inexactă, insuficientă ori neconvingătoare, lipsa motivării constituind un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, împrejurare care se circumscrie aspectelor amintite mai sus. Contrar opiniei primei instanțe, redarea în cuprinsul Deciziei a abaterilor reținute de echipa de control și indicarea articolelor din normele pretins încălcate de CNI, nu răspunde cerinței de motivare a actului administrativ, în condițiile în care Decizia este lipsită total de argumente față de susținerile, apărările și înscrisurile depuse de recurenta-reclamantă, astfel încât simpla mențiune în preambulul Deciziei a "examinării obiecțiunilor formulate de CNI la constatările înscrise în actul de control" nu răspunde exigenței de motivare a actului administrativ. În ceea ce privește cea de-a doua condiție pe care reclamantul trebuie să o justifice pentru a obține suspendarea executării actului administrativ unilateral, respectiv prevenirea producerii unei pagube iminente, condiție care nu a făcut obiectul analizei primei instanțe, aceasta poate fi reținută în situația în care executarea actului administrativ ar produce un prejudiciu greu de înlăturat prin anularea actului. Paguba iminenta este definita de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca reprezentând "prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționarii unei autorități publice sau a unui serviciu public". În practica judecătorească s-a decis că prevenirea producerii unei pagube iminente reprezintă o condiție a cărei îndeplinire poate fi reținută în situația în care executarea actului administrativ ar produce un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat prin anularea actului. În susținerea condiției privind iminența producerii unei pagube, recurenta-reclamantă menționează că ducerea la îndeplinire atât a Măsurii nr. 1 - Referitor la pct. 2 (constatarea nr. 3 din raportul de control: Restituirea la bugetul de stat a sumelor plătite pentru lucrări neexecutate sau bunuri nelivrate care au fost decontate de la bugetul de stat în cadrul programelor de investiții derulate prin CNI S.A., cât și a Măsurii nr. 3 - Referitor la pct. 5 (constatarea nr. 6 din raportul de control): Analizarea condițiilor în care au fost efectuate cheltuielile de reprezentare juridică în perioada 2016-2018 și luarea măsurilor pentru stabilirea întinderii prejudiciilor și recuperarea acestora, și nu în ultimul rând a Măsurii nr. 4 - Referitor la pct. 8 (constatarea nr. 9 din raportul de control: Stabilirea de către conducerea CNI S.A. a întinderii prejudiciului constând în cheltuieli nelegale efectuate din bugetul de stat cu servicii de dirigenție de șantier și restituirea la bugetul de stat a sumelor respective, produce o pagubă iminentă în patrimoniul societății prin perturbarea gravă a activității. Dintr-o altă perspectivă, perturbare gravă a societății va interveni pe fondul dislocării unor resurse umane utilizate în activitatea principală și îndreptarea lor către activități secundare. Pe cale de consecință, având în vedere implicațiile presupuse de aducerea la îndeplinire a Deciziei, suspendarea acesteia se impune cu evidență pentru evitarea producerii unor prejudicii previzibile, iminente, atât în patrimoniul CNI cât și în patrimoniul salariaților acesteia de la care ar urma să se recupereze sumele reținute de Curtea de Conturi.

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 14 decembrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 09 iunie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării deciziei nr. XII/3/11.05.2020 emisă de Curtea de Conturi - Departamentul XII (denumită în continuare "Decizia"), ca urmare a misiunii de audit de conformitate (control) efectuată în perioada 09.09 - 20.12.2019 și în perioada 06.01 - 23.01.2020, până la soluționarea definitivă a acțiunii privind anularea acestui act administrativ. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății reținând, în esență, că reclamanta nu a făcut dovada existenței unor împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ (art. 2 alin. (1) lit. t), indicând în principal aspecte care presupun o analiză a fondului raportului juridic litigios. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond." Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Aparența de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" și care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate. În cazul de față, cercetând "aparența de legalitate" a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut prima instanță că motivele invocate în susținerea existenței cazului bine justificat de recurenta-reclamantă și anume faptul că, Decizia nr. XII/3/11.05.2020 nu răspunde cerinței de motivare a actului administrativ, au fost combătute prin constatarea mențiunilor redate în cuprinsul Deciziei a abaterilor reținute de echipa de control și indicarea articolelor din normele pretins încălcate de CNI. Astfel, în mod corect a reținut prima instanță că în cuprinsul deciziei sunt descrise pe scurt neregulile financiar - contabile și abaterile de la legalitate și regularitate constatate, precum și faptul că acestea se regăsesc dezvoltate pe larg în Raportul de control nr. x/19.03.2020, raport care este întocmit cu respectarea dispozițiilor pct. 85 R.O.D.A.S., în conținutul acestuia fiind indicată fiecare abatere, actul normativ încălcat, cu indicarea articolului și/sau a literei și a conținutului acestuia, iar analizarea amănunțită a acestor consemnări țin de fondul cauzei deduse judecății. Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de recurenta-reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acțiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei. Referitor la cea de-a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Prin urmare, pe de o parte, având în vedere că instanței de contencios administrativ îi revine rolul de a aprecia dacă în raport de argumentele prezentate de recurenta-reclamantă, efectele actului a cărui suspendare se cere sunt de natură să producă un prejudiciu viitor sigur și previzibil, iar pe de altă parte, în raport de dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte constată că pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ cerințele obligatorii, această măsură neputând fi dispusă de instanța de contencios administrativ dacă una dintre condiții nu este îndeplinită. În cazul de față, întrucât în mod corect s-a concluzionat că nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat, ar fi de prisos a se trece la analiza cerinței pagubei iminente, având în vedere că și în ipoteza în care s-ar reține că executarea actului administrativ este de natură să producă recurentei-reclamante un prejudiciu viitor sigur și previzibil, măsura suspendării nu ar putea fi dispusă dacă nu există un caz bine justificat. Concluzionând, Înalta Curte având în vedere că cele două cerințe - cazul bine justificat și paguba iminentă - se condiționează reciproc, chiar dacă executarea actului administrativ ar produce o diminuare a patrimoniului recurentei-reclamante, această diminuare ar constitui o pagubă numai în sens economic, nu și în sens juridic, câtă vreme nu este produsă de un act "vădit nelegal". Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,