Decizia nr. 3750/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 19.11.2020, sub nr. x/2020, formulată de reclamanta, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a formulat cerere de chemare în judecată prin care a solicitat să se dispună suspendarea aplicării pct. I.2. din Decizia nr. 13/07.09.2020, emisă de către Direcția 2 din Cadrul Departamentului II din cadrul Curții de Conturi până la soluționarea prezentului litigiu.

Hotărârea instanței de fond Prin încheierea din 9 decembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, s-a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva încheierii din 9 decembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a formulat recurs. Recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării actelor astfel cum a fost formulată. Astfel, în opinia sa, sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește existența cazului bine justificat și a pagubei iminente, sens în care cele două condiții oferă suficiente indicii de răsturnare a prezumției de legalitate a măsurii anterior menționate, făcând verosimilă iminența producerii unei pagube imposibil de reparat, precum și perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În contextul enunțării noțiunii de caz bine justificat, astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, precum și a jurisprudenței constante a Î.C.C.J. cu privire la aprecierea condiției cazului bine justificat pentru suspendarea actului administrativ atacat, recurenta a susținut că în prezenta cauză, se regăsesc o serie de "împrejurări vădite", ce au capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate a măsurii dispuse la pct. I.2. din Decizia nr. 13/07.09.2020, emisă de către Direcția 2 din Cadrul Departamentului li din cadrul Curții de Conturi. Astfel, prin Ordinul nr. 129/18.01.2019 emis de Ministerul Finanțelor Publice, pentru aprobarea Normelor metodologice privind întocmirea și depunerea situațiilor financiare ale instituțiilor publice la 31 decembrie 2018 și pentru modificarea altor norme metodologice în domeniul contabilității instituțiilor publice, la punctul 2.11. (3), se menționează că Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților Înregistrează ca provizioane, potrivit cap. III "Prevederi referitoare ia elementele de bilanț" Ut. B "Datorii" pot. 3 "Provizioane" din Normele metodologice aprobate prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1.917/2005, sumele prevăzute prin hotărâri validate de către această instituție și neplătite, reprezentând despăgubirile acordate persoanelor îndreptățite conform prevederilor legislației in vigoare. Pe cale de consecință, în opinia recurentei, se poate observa faptul că există o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate a măsurii dispuse la pct. I.2. din Decizia nr. 13/07.09.2020, emisă de către Direcția 2 din Cadrul Departamentului II din cadrul Curții de Conturi, având în vedere că Ordinul nr. 129/18.01.2019 emis de Ministerul Finanțelor Publice, probează în mod indubital faptul că modul de constituire a provizioanelor de către A.N.R.P. a fost consacrat prin dispoziții legale, pe care A.N.R.P. le-a respectat și le-a pus în executare întocmai. Nu i se poate reproșa A.N.R.P. nicio culpă în privința constituirii provizioanelor, având în vedere actul normativ anterior menționat, și celelalte adrese emise de Ministerul Finanțelor Publice în corespondența purtată cu A.N.R.P., acte normative care statuează în sarcina A.N.R.P. obligația de a constitui provizioane pentru sumele prevăzute prin hotărâri validate de către A.N.R.P./C.N.C.I. și neplătite, reprezentând despăgubirile acordate persoanelor îndreptățite, potrivit prevederilor legislației în vigoare. Recurenta-reclamantă a apreciat că Ordinul nr. 129/18.01.2019, emis de Ministerul Finanțelor Publice, precum și adresele emise de Ministerul Finanțelor Publice, în corespondența purtată cu A.N.R.P. privind utilizarea monografiei contabile, oferă elemente probatorii, care, fără o cercetare aprofundată, permit formarea unui dubiu asupra, legalității măsurilor dispuse la pct. I.2. din Decizia nr. 13/07.09.2020, emisă de către Direcția 2 din Cadrul Departamentului II din cadrul Curții de Conturi, indiciile de nelegalitate, putând fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor. Definind "paguba iminentă", recurenta a apreciat că și această condiție este îndeplinită în prezenta cauză, având în vedere faptul că statul român nu ar mai avea o evidență reală a datoriilor față de beneficiarii legilor retrocedării, lipsa unei evidențe reale a datoriilor față de beneficiarii Legii Proprietății ar conduce la un prejudiciu material viitor și previzibil, sau imposibil de reparat, dar și perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice a unui serviciu public, fiind evident că lipsa unei evidențe financiare reale și corecte ar una considerabil activitatea A.N.R.P., fiind și un mijloc ce asigură atât transparența economică, cât și un control real al acestor datorii.

Apărările formulate în recurs Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală. În esență, a susținut că, în mod corect, instanța de fond a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și a producerii unei pagube iminente, astfel cum sunt prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 19 mai 2021, s-a fixat termen de judecată la data de 17 iunie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Curtea de Conturi a României - Departamentul II a emis Decizia nr. 13/2020 în procedura de valorificare a constatărilor din Raportul de audit și din Procesul-verbal de constatare nr. x/31.07.2020, înregistrat sub nr. x/05.08.2020, încheiat în urma misiunii de audit cu tema "Audit financiar asupra contului anual de execuție a bugetului de stat la instituțiile publice " pentru anul 2019, la Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților. Măsurile care fac obiectul prezentului litigiu, respectiv cele de la pct. 1.2 din Decizia nr. 13/2020, au fost stabilite în sarcina conducerii entității verificate, A.N.R.P., în temeiul dispozițiilor art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, și prevăd: "Conducerea A.N.R.P. va dispune luarea măsurilor legale care se impun în vederea remedierii modului de evidențiere și înregistrare a drepturilor de creanță ale deținătorilor asupra statului român, stabilite prin titlurile de despăgubire și deciziile de compensare emise de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor și Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și prin deciziile de validare sau actualizare emise de A.N.R.P., astfel încât situațiile financiare să reflecte realitatea și exactitatea datelor înscrise (pentru înlăturarea abaterii prezentată la pct. 2 din Decizie)." Împotriva măsurilor sus-menționate, A.N.R.P. a formulat contestație prealabilă, înregistrată la Curtea de Conturi sub nr. x/28.09.2020, conform prevederilor pct. 204 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014 publicată în M. Of. al României Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014, care a fost respinsă prin încheierea nr. 38/03.11.2020, emisă de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor. În acest context reclamanta A.N.R.P. a învestit instanța de control judiciar, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, cu o cerere prin care a solicitat anularea măsurii dispuse la pct. 1.2 din Decizia nr. 13/07.09.2020, precum și suspendarea aplicării acestei măsuri până la soluționarea litigiului. Prin încheierea recurată, cererea privind suspendarea executării măsurii a fost respinsă, reclamanta criticând-o prin prisma greșitei interpretări și aplicări a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, argumente cu privire la care Înalta Curte constată că pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să le analizeze din această perspectivă, a cărei incidență însă nu poate fi reținută în cauză. Astfel, amintește instanța că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Conform art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004" Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond". Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei. Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării. Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat drept motive ce ar reprezenta în înțelesul său un caz bine justificat, argumente similare cu cele invocate și în fața instanței de fond, care nu sunt de natură a reforma sentința recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reține un dubiu serios cu privire la aparența de legalitate a acestuia, precum și argumente noi, care nu au fost supuse analizei primei instanțe. În primul rând, recurenta-reclamantă a invocat, în dovedirea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, aparenta nelegalitate a actului administrativ contestat din perspectiva interpretării eronate a dispozițiilor art. 41 din Legea nr. 165/2013 și a ignorării tuturor documentelor de îndrumare emise de Ministerul Finanțelor Publice, prin cererea de recurs neformulând veritabile critici la sentința atacată, reluând argumentele expuse în fața primei instanțe, care au fost analizate în mod corespunzător de aceasta. În aceste condiții, prin raportare la considerentele teoretice antereferite, și la motivele de recurs, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat prima instanță că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat. Astfel, interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, reținerea unor situații de fapt lipsite de suport probator în emiterea actelor contestate, lipsa de temei legal a neregularității constatate invocate de recurenta-reclamantă în motivarea cererii de suspendare în dovedirea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, sunt împrejurări ce constituie veritabile motive de nelegalitate, cu privire la care, în acord cu opinia judecătorului fondului, instanța de recurs constată că nu pot fi analizate în procedura sumară specifică cererii de suspendare a executării. Prin urmare, pentru a putea aprecia asupra aspectelor invocate de reclamantă, este necesară antamarea fondului litigiului, aspect care nu este posibil în această etapă a procedurii, caracterizată prin cercetarea sumară a aparenței dreptului, chiar și în situația în care cererea de suspendare a executării este depusă odată cu acțiunea în anulare, conform dispozițiilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acțiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Totodată, Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, recurenta-reclamantă a invocat argumente în susținerea existenței cazului bine justificat, care nu au fost supuse analizei instanței de fond nefiind invocate prin acțiune, și nici prin contestația prealabilă în fața Comisiei de soluționare a contestațiilor, deși motivele invocate în fața instanței de judecată trebuiau să fi fost deja invocate, în cadrul procedurii prealabile, și în fața emitentului actului, curtea de apel verificând îndeplinirea condițiilor privind suspendarea executării actului administrativ în discuție prin raportare la situația de fapt, la dispozițiile legale incidente în vigoare la momentul pronunțării sentinței și la criticile formulate de reclamantă, astfel că aceste aspecte nu pot fi supuse controlului judiciar. Astfel, alături de argumentele anterior menționate, recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că există o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate a măsurii dispuse la pct. I.2. din Decizia nr. 13/07.09.2020, emisă de către Direcția 2 din Cadrul Departamentului II din cadrul Curții de Conturi, având în vedere că Ordinul nr. 129/18.01.2019 emis de Ministerul Finanțelor Publice, probează în mod indubital faptul că modul de constituire a provizioanelor de către A.N.R.P. a fost consacrat prin dispoziții legale, pe care A.N.R.P. le-a respectat și le-a pus în executare întocmai. Nu i se poate reproșa A.N.R.P. nicio culpă în privința constituirii provizioanelor, având în vedere actul normativ anterior menționat, și celelalte adrese emise de Ministerul Finanțelor Publice în corespondența purtată cu A.N.R.P., acte normative care statuează în sarcina A.N.R.P. obligația de a constitui provizioane pentru sumele prevăzute prin hotărâri validate de către A.N.R.P./C.N.C.I. și neplătite, reprezentând despăgubirile acordate persoanelor îndreptățite, potrivit prevederilor legislației în vigoare. Înalta Curte constată că în cuprinsul cererii introductive de instanță nu se regăsesc argumente privitoare la aparența de nelegalitate din perspectiva antereferită și nici invocarea Ordinul nr. 129/18.01.2019 emis de Ministerul Finanțelor Publice, care a fost depus direct în dosarul de recurs, alături de corespondență purtată de ANRP cu MFP în perioada decembrie 2020 - martie 2021, în acțiune făcându-se referire doar la corespondență/documente de îndrumare emise de MFP până la nivelul anului 2016. Aceste susțineri au fost, așadar, prezentate pentru prima dată prin memoriul de recurs. Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.: "În apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nu se pot formula pretenții noi.", iar potrivit art. 494 din același act normativ: "Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune." Totodată, art. 483 C. proc. civ. prevede că prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunțate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilității formulării unor pretenții noi în calea de atac, în sensul prezentării unor capete de cerere ori a unor motive de nelegalitate/aparentă nelegalitate suplimentare. Formularea unei astfel de cereri contravine dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum și principiului contradictorialității reglementat de art. 14 din același cod, partea chemată în judecată, în calitate de pârâtă, neavând posibilitatea de a formula apărări și a administra probe față de pretențiile reclamantului, în fața primei instanțe, cu consecința privării de beneficiul dublului grad de jurisdicție. Pe cale de consecință, instanța de control judiciar nu poate proceda la analiza unor motive de nelegalitate/aparentă nelegalitate neinvocate în fața instanței de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat, astfel cum s-a reținut antrerior, la examinarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de argumentele și apărările formulate de părți în faza procesuală a fondului, cu respectarea condițiilor și termenelor prevăzute de C. proc. civ.. Atât timp cât reclamanta nu a îndeplinit rigorile procedurale ale învestirii instanței de judecată cu toate argumentele de verificat în calea acțiunii judiciare, referitoare la existența unei îndoieli serioase asupra prezumției de legalitate a măsurii dispuse la pct. I.2 din Decizia nr. 13/07.09.2020, a cărei suspendare a executării s-a solicitat, aceste critici nu pot face nici obiectul cercetării în recurs. În concluzie, în cauză nu poate fi reținută îndeplinirea condiției cazului bine justificat, astfel cum în mod judicios a constatat prima instanță. În ceea ce privește condiția pagubei iminente și, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, Înalta Curte apreciază că acestea nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ. Instanța de control judiciar constată, așadar, că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor factuale reținute, motivele invocate de recurenta-reclamantă prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurentă, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantă, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,