ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3383/2023
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3383/2023 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2023)
Ședința publică din data de 21 iunie 2023
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Procedura în fața primei instanțe
Cadrul procesual
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 22.09.2020, sub numărul de dosar x/2020, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării, Inspectoratul Școlar al Municipiului București, Comitetul Municipal pentru Situații de Urgență București, Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București, anularea Ordinului Ministrului Educației nr. 5487/1494/2020 din 31 august 2020, precum și a Ghidului măsurilor sanitare și de protecție în unitățile de învățământ preuniversitar în perioada pandemiei COVID-19, prevăzut în Anexa nr. 1.
La data de 27.10.2020, reclamanta a depus cerere modificatoare a acțiunii, în sensul că a renunțat la cererea de chemare în judecată în contradictoriu cu Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București și a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Sănătății, Direcția Generală de Asistență Medicală și Sănătate Publică și Inspectoratul General pentru Situații de Urgență.
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Educației și Cercetării a invocat excepția inadmisibilității acțiunii.
Soluția instanței de fond
Prin sentința nr. 563 din 16 aprilie 2021, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins, ca inadmisibilă, acțiunea precizată și completată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării și Ministerul Sănătății.
A reținut prima instanță, în esență, că din dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu prevederile art. 12 din același act normativ și cu ale art. 193 alin. (1) C. proc. civ., rezultă că este obligatorie procedura prealabilă, neîndeplinirea acestei conditii de exercitare a dreptului la actiune fiind sanctionata prin respingerea cererii de chemare in judecata ca inadmisibilă.
Calea de atac formulată în cauză
Împotriva sentinței nr. 563 din 16 aprilie 2021 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii introductive.
Reclamanta criticâ sentința recurată ca nelegală, arătând că nu era necesară parcurgerea procedurii prealabile.
Mai mult, procedura prealabilă a fost parcursă prin cererea transmisă in data de 17.09.2020 prin email, potrivit dovezilor de expediere atașate, cu precizarea că nu a putut face dovada parcurgerii procedurii prealabile in fața instanței de fond intrucât la termenul la care a fost pusä in discuție excepția inadmisibilității cererii de chemare in judecată nu a putut fi prezentă și nu i s-au comunicat íntămpinärile prin care s-a invocat excepția inadmisibilității.
In drept: Legea nr. 554/2004 - art. 4 a1in,4, art. 7 alin. (5), art. 10 alin. (1) teza a doua, art. 11 alin. (4), Legea educației naționale nr. 1/2011; art. 32 și art. 34 din Constituția României.
Probe: inscrisuri.
II. Procedura derulată în recurs
Intimații-pârâți Comitetul Municipal pentru Situații de Urgență, Ministerul Sănătății, Ministerul Educației, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București au formulat întâmpinări prin intermediul cărora au invocat excepția nulității recursului pentru netimbrare și nemotivare, precum și inadmisibilitatea/lipsa de interes a recursului formulat în contradictoriu cu pârâta Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București.
Intimatul-pârât Inspectoratul Școlar al Municipiului București a depus, de asemenea, întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală.
Prin încheierea din 26 octombrie 2022, Înalta Curte a respins excepțiile invocate prin întâmpinări.
Prin notele scrise înregistrate la dosar la data de 16.06.2023, intimatul -pârât Inspectoratul General pentru Situația de Urgență a invocat incidența Deciziei Curții Constituționale a României nr. 392/2021.
Prin încheierea din 28 martie 2023, cauza a fost repusă pe rol pentru a se discuta incidența Deciziei Curții Constituționale a României nr. 392/2021, aspect cu privire la care intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Situații de Urgență a depus punct de vedere.
III. Soluția și considerentele instanței de recurs
Motivele de fapt și de drept relevante
Asupra recursului formulat, Înalta Curte, analizând sentința civilă recurată, reține următoarele:
Art. 488 alin. (1) noul C. proc. civ. prevede: "(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 5. când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."
Totodată, potrivit art. 483 noul C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile."
Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, se reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate.
Recurenta invocă motivele de casare/nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 noul C. proc. civ.
Referitor la motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 noul C. proc. civ., Înalta Curte reține că acest motiv este incident dacă prin hotărârea dată instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.
Așadar, premisa aplicării textului legal menționat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă.
Motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 noul C. proc. civ. intervine în caz de încălcare sau aplicare greșită prin hotărâre a nomelor de drept material.
Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.
Recurenta critică, în concret, respingerea ca inadmisibilă a acțiunii, arătând, pe de o parte, că nu era necesară parcurgerea procedurii prealabile, iar pe de altă parte, că nu i s-au comunicat íntămpinärile prin care s-a invocat excepția inadmisibilității, astfel că a fost în imposibilitate să facă dovada parcurgerii procedurii prealabile.
Cu privire la acestea, Înalta Curte reține că la dosar nu există, într-adevăr, dovada că recurentei i s-ar fi comunicat întâmpinarea prin care s-a invocat lipsa plângerii prealabile și, prin urmare, recurentei-reclamante nu i s-a dat posibilitatea de a-și prezenta apărările cu privire la acest aspect.
Aceasta echivalează cu încălcarea dreptului la apărare, cu atât mai mult cu cât recurenta a invocat, în recurs, că solicitase revocarea actelor contestate în prezenta cauză, însă nu a putut face această dovadă întrucât nu i-a fost adus la cunoștință faptul că s-a invocat această excepție.
Conform jurisprudenței Curții Europene, noțiunea de "proces echitabil" în sensul art. 6 din CEDO, presupune ca o instanță internă să fi examinat în mod real toate problemele esențiale care i-au fost supuse, presupunând și " dreptul oricărei părți în cadrul unei proceduri de a prezenta instanței observațiile, argumentele și mijloacele sale de probă, corelativ cu obligația instanței de a examina efectiv aceste observații și argumente (cauza Albina vs. România)."
În cadrul dreptului la un proces echitabil se analizează și dreptul oricărei părți în cadrul unei proceduri judiciare de a prezenta instanței observațiile, argumentele și mijloacele sale de probă, coroborat cu dreptul fiecărei părți ca aceste observații și argumente să fie examinate în mod efectiv. Cu privire la aceste aspecte, obligația instanței de motivare a deciziilor sale este singurul mijloc prin care se poate verifica respectarea lor.
Art. 6 implică, mai ales, în sarcina "tribunalului", obligația de a proceda la o examinare efectivă a motivelor, argumentelor și cererilor de probă ale părților sub rezerva aprecierii pertinentei acestora" (cauza Van de Hurk c. Țările de Jos, hot. din 19 aprilie 1994, §59; în același sens, cauza Albina c. România, hot. din 28 aprilie 2005, §30). Obligația instanței de a răspunde prin motivare la argumentele prezentate de părți este justificată, întrucât "numai prin pronunțarea unei hotărâri motivate poate fi realizat un control public al administrării justiției" (hotărârea Hirvisaari c. Finlanda din 27 septembrie 2001).
Se constată, așadar, că prin necomunicarea întâmpinării care cuprindea argumentarea excepției lipsei procedurii prealabile, instanța de fond nu a dat recurentei posibilitatea de a-și expune apărările cu privire la această excepție, încălcându-se astfel două principii fundamentale ale procesului civil, respectiv dreptul la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 și dreptul la apărare, prevăzut de art. 13 din C. proc. civ., cauzându-i-se acestuia o vătămare care nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.
Pe de altă parte, respingerea ca inadmisibilă a acțiunii este urmarea unei greșite interpretări și aplicări a normelor de drept material.
În acest sens Înalta Curte notează că prin decizia CCR nr. 392/2021 s-a reținut în mod expres că aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunțarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât actele administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020, cum sunt și actele atacate în cauza de față, nu ar putea fi supuse controlului judecătoresc în contencios administrativ într-un termen care să asigure exercitarea efectivă a dreptului de acces la justiție.
Din considerentele Deciziei Curții Constituționale menționate rezultă că procedura de contestare a actelor emise în temeiul Legii nr. 55/2020 nu implică urmarea procedurii administrative prealabile a plângeri prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, Curtea Constituțională a constatat că:
"41. Totodată, principiul accesului liber la justiție implică și adoptarea de către legiuitor a unor reguli de procedură clare, care să cuprindă cu precizie condițiile și termenele în care justițiabilii își pot exercita drepturile lor procesuale. În acest sens, prin Hotărârea din 29 martie 2000, pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului reamintește că o normă este "previzibilă" numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în așa fel încât să permită oricărei persoane să își corecteze conduita, iar prin Hotărârea din 26 aprilie 1979, pronunțată în Cauza Sunday Times contra Regatului Unit, aceeași Curte a decis că "cetățeanul trebuie să dispună de informații suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat și să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecințele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în același timp, accesibilă și previzibilă".
Aplicând aceste repere jurisprudențiale reținute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în interpretarea dispozițiilor art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitoare la procesul echitabil, Curtea Constituțională constată că simpla trimitere cu caracter general pe care dispozițiile de lege analizate o fac la prevederile de drept în comun în materie, în condițiile în care reglementările Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt excluse în mod expres de la aplicare, nu întrunește condițiile de claritate și previzibilitate necesare asigurării dreptului de acces liber la justiție, fiind înfrânte, în consecință, prevederile constituționale ale art. 21 și art. 52.
Tot în lumina celor statuate în jurisprudența Curții de la Strasbourg, Curtea Constituțională, răspunzând criticilor formulate de autoarea excepției, reține că asigurarea unui drept de acces efectiv la justiție trebuie analizată și prin prisma efectelor pe care hotărârea judecătorească le are asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiției. În acest sens, prin Decizia Curții Constituționale nr. 17 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 13 aprilie 2017, paragraful 42, s-a reținut că un drept de acces la justiție efectiv "nu se caracterizează doar prin posibilitatea instanței de judecată de a examina ansamblul mijloacelor, argumentelor și probelor prezentate și de a pronunța o soluție, ci și prin faptul că soluția pronunțată determină înlăturarea încălcării denunțate și a consecințelor sale pentru titularul dreptului încălcat."
În cazul atacării în justiție a hotărârilor Guvernului, a ordinelor sau a instrucțiunilor miniștrilor emise în vederea punerii în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, asigurarea unui acces la justiție efectiv, în sensul mai sus reținut, s-ar realiza doar în măsura în care hotărârea pronunțată de instanța de judecată ar determina, odată cu constatarea nelegalității actului administrativ atacat, înlăturarea efectelor acestuia și a consecințelor sale. Or, aceste efecte ale hotărârii judecătorești nu ar putea fi obținute decât în măsura în care pronunțarea acesteia ar avea loc în termenul de aplicabilitate al acestor acte administrative, care este de cel mult 30 de zile de la intrarea lor în vigoare, așa cum reiese din dispozițiile art. 3 alin. (1) și (2) și ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020.
Așa cum Curtea a constatat deja, dispozițiile Legii nr. 55/2020 nu conțin niciun fel de dispoziții procedurale care să garanteze soluționarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiție.
Sub acest aspect, Curtea observă că nici dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu ar răspunde acestor exigențe. Chiar dacă ar urgenta soluționarea acțiunilor referitoare la actele normative prin care se instituie starea de alertă, instanța de judecată este ținută să asigure îndeplinirea cerințelor referitoare la citarea legală a părților și a dreptului părții adverse de a depune întâmpinare, care trebuie comunicată apoi reclamantului cu cel puțin 15 zile înainte de primul termen de judecată [art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Dispozițiile de lege prevăd un termen de cel mult 30 de zile în care hotărârile pot fi redactate, precum și faptul că acestea pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare [art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Deși regula este aceea a suspendării executării actului administrativ atacat până la soluționarea de urgență a recursului [art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004], Curtea constată că, în ceea ce privește acele acte administrative emise pentru înlăturarea consecințelor epidemiilor, suspendarea nu este posibilă [art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004].
Prin urmare, aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunțarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecințele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020.
Având în vedere toate aceste aspecte, Curtea apreciază că dispozițiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004, precum și soluția legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispozițiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce privește soluționarea acțiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungește sau încetează starea de alertă, precum și a ordinelor și a instrucțiunilor prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă sunt neconstituționale, fiind contrare prevederilor art. 1 alin. (5), ale art. 21 și ale art. 52 alin. (1) din Constituție.
Curtea subliniază că, în vederea înlăturării viciului de neconstituționalitate constatat și a asigurării unei reglementări clare, ca să garanteze în mod efectiv și eficient accesul la justiție al persoanelor ale căror drepturi sau interese au fost încălcate prin emiterea unor hotărâri ale Guvernului, ordine sau instrucțiuni ale miniștrilor pentru punerea în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, legiuitorul este chemat să reglementeze o procedură al cărei conținut să fie ușor identificabil, clar și previzibil sub aspectul consecințelor și care să asigure posibilitatea soluționării cauzelor în regim de urgență, într-un termen foarte scurt, astfel încât hotărârile pronunțate să fie apt să înlăture în mod concret și eficient consecințele actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte".
Înalta Curte reține caracterul obligatoriu al deciziei forului constituțional, care statuează asupra incompatibilității procedurii plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu acțiunea în anularea actelor emise în temeiul Legii nr. 55/2020.
Temeiul de drept al soluției adoptate în recurs
Reținând, față de acestea, că prima instanță a reținut greșit că acțiunea este inadmisibilă ca urmare a lipsei plângerii prealabile, pronunțând astfel o hotărâre fără a intra în judecarea fondului, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, cu consecința casării sentinței recurate și a trimiterii cauzei în rejudecare la aceeași instanță prntru soluționatea fondului litigiului.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 563 din 16 aprilie 2021 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 21 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.