ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3340/2022

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației și Cercetării pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se constate nulitatea absolută parțială sau să se dispună anularea în parte a Ordinului MEC nr. 3992/02.04.2020 privind aprobarea metodologiei de organizare și desfășurare a concursului pentru ocuparea funcțiilor de inspector școlar general, inspector școlar general adjunct din inspectoratele școlare și de director al casei corpului didactic, publicat în M.Of. nr. 353/04.05.2020 și Metodologia Anexă la ordin, în ceea ce privește art. 2 lit. j) din Metodologia Anexă la Ordin și în ceea ce privește art. 1 din Ordin, în sensul că Metodologia în cauză se aprobă fără dispozițiile de la art. 2 lit. j).

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 53 din 25 martie 2021, Curtea de Apel Galați– secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea având ca obiect anulare act administrativ/suspendare act administrativ formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației și Cercetării, a anulat în parte Ordinul MEC nr. 3992/2.04.2020 și Metodologia anexă la acest ordin, în ceea ce privește art. 2 lit. j) din Metodologia Anexă la ordin și în ceea ce privește art. 1 din ordin, în sensul că metodologia în cauză se aprobă fără dispozițiile de la art. 2 lit. j) și a) dispus suspendarea executării dispozițiilor art. 2 lit. j) din Metodologia Anexă la Ordinul MEC nr. 3992/2.04.2020 și parțial ordinul contestat, în sensul că Metodologia se execută fără prevederile art. 2 lit. j) până la soluționarea definitivă a cauzei.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Ministerul Educației și Cercetării a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea recursului arată că instanța de fond în mod eronat a apreciat faptul că prevederea cuprinsă la art. 2, lit. j) din Metodologia Anexă la Ordinul nr. 3992/2020. Sentința judecătorească pronunțată de instanța de fond, trebuia să cuprindă în motivarea sa argumentele pro și contra care au format, în fapt și în drept, convingerea instanței cu privire la soluția pronunțată, argumente la care, în mod necesar, trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar, pe de alta parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, în caz contrar sentința fiind lipsită de suport probator și legal și pronunțată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Or, a achiesa la argumentele expuse de reclamant și îmbrățișate în mod nelegal și fără motivare de către instanța fondului ar însemna să fim de acord cu faptul că, o interdicție prin care o persoană să nu poată ocupa simultan două funcții, două atribuții care, prin caracterul lor, sunt contradictorii, să devină prin prisma instanței de judecată- legale. Art. 2 lit. j) din Ordinul nr. 3992/02.04.2020 stabilește o situație de incompatibilitate pe care trebuie să o îndeplinească o persoană care candidează la concursul pentru ocuparea funcțiilor de inspector școlar general, inspector școlar general adjunct din inspectoratele școlare și de director al casei corpului didactic, în sensul că o persoană nu poate ocupa funcția de inspector școlar general/inspector școlar general adjunct/director CCD și în același timp să fie președinte/vicepreședinte al unei organizații sindicale. Incompatibilitatea presupune interzicerea cumulului de funcții, aceasta justificându-se prin stabilirea unei protecții și independențe de orice influențe de orice proveniență, în scopul asigurării obiectivitătii în executarea unei funcții publice și evitarea concentrării, de către una și aceeași persoană, a unor prerogative excesive, or, instituirea unor incompatibilități are drept scop protejarea funcționarilor publici/demnitarilor în raport cu multiplele presiuni exterioare care se pot exercita asupra acestora și nu în ultimul rând pentru a evita posibile conflicte de interes Prin eliminarea dispozițiilor cuprinse la lit. j) s-ar crea o situația atipică și anume inspectorul școlar general/inspectorul școlar general adjunct/directorul casei corpului didactic care are calitatea de angajator, negociază în calitate de președinte sau vicepreședinte al organizației sindicale cu el însuși. Acest aspect este reglementat la art. 106 din Contractul colectiv de muncă unic Ia nivel de sector de activitate învățământ Preuniversitar nr. 651/28.04.2021. În cauza de față, reclamantul nu a dovedit faptul că anumite categorii sau anumite persoane beneficiază de un tratament preferențial prin dispoziția din actul normativ contestat, aceleași condiții pentru înscrierea la concursul de inspector școlar general/inspector școlar general adjunct și de director al casei corpului didactic, se aplică tuturor candidaților. Funcția de inspector școlar general/inspector școlar general adjunct, director al casei corpului didactic, cât și funcția de președinte sau vicepreședinte în cadrul unei organizații sindicale, sunt funcții care implică un responsabilitate, imparțialitate și respectare a legii și nu pot fi deținute în același timp de o singură persoană, întrucât normele juridice care le sunt aplicabile și pe care trebuie să le respecte sunt în esența lor contradictorii și nu pot fi aplicate de aceeași persoană. Deținerea funcției de președinte sau vicepreședinte în cadrul unei organizații sindicale de către reclamant, nu aduce atingere și nu îngrădește dreptul constituțional la muncă, drept care îi este protejat și recunoscut acestuia. Consideră că instanța de fond nu se poate pronunța pe aspecte care țin de constituționalitate, cu atât mai mult cu norma de drept atacată, nu face parte din categoria actelor normative care pot fi atacate cu o eventuală excepție de neconstituționalitate. II. Cu privire la faptul că instanța de fond a dispus suspendarea executării dispozițiilor art. 2 lit. j) din metodologia Anexă la Ordinul MEC nr. 3992/2020 și parțial ordinul contestat, în sensul că metodologia se execută fără prevederile art. 2 lit. j) până la soluționarea definitivă a cauzei, formulează următoarele critici: În materia executării actelor administrative funcționează principiul executării din oficiu, întrucât a nu executa acte administrative care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput, însă suspendarea executării constituie excepția de la acest principiu. În speța dedusă judecății, instanța de fond a dispus suspendarea parțială a unui act administrativ, în ceea ce privește art. 2 lit. j) din Metodologie, act ce conține prevederi legale prin care se organizează în concret punerea în executare a dispozițiilor normei primare. Instanța de fond în mod netemeinic a admis cererea de suspendare parțială a O.MEC nr. 3992/2020, în ceea ce privește art. 2 lit. j), în condițiile în care nu au fost îndeplinite prevederile art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Suspendarea executării este o măsură de excepție care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire i-ar produce reclamantei un prejudiciu grav sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiție care nu este îndeplinită în prezenta cauză. Cât privește noțiunea de pagubă iminentă, învederează faptul că reclamantul nu demonstrează iminența producerii unei pagube importante, în sensul art. 2, alin. (1), lit. ș) din Legea contenciosului administrativ. însăși executarea actului nu poate fi considerată o pagubă. Având în vedere considerentele de mai sus, solicită admiterea prezentului recurs casarea sentinței civile nr. 53/2021 și rejudecând pe fondul cauzei, respingerea acțiunii introductive formulate de intimatul-reclamant, în temeiul dispozițiilor art. 488 (1) pct. 6 și 8 din noul C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ.

Apărările formulate în cauză Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția tardivității recursului în principal și în secundar respingerea recursului ca nefundat.

Soluția instanței de recurs Examinând cu prioritate excepția tardivității recursului, invocată de intimat prin întâmpinare, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată, cererea de recurs fiind depusă cu respectarea termenului prevăzut de C. proc. civ. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte are în vedere prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată. În cauza de față, instanța de control judiciar consideră că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Motivul de recurs analizat are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. În motivarea hotărârii judecătorești se regăsesc toate susținerile invocate de partea reclamantă, astfel că sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamantul A. a solicitat anularea în parte a Ordinului MEC nr. 3992/02.04.2020 privind aprobarea metodologiei de organizare și desfășurare a concursului pentru ocuparea funcțiilor de inspector școlar general, inspector școlar general adjunct din inspectoratele școlare și de director al casei corpului didactic, publicat în M.Of. nr. 353/04.05.2020 și Metodologia Anexă la ordin, în ceea ce privește art. 2 lit. j) din Metodologia Anexă la Ordin și în ceea ce privește art. 1 din Ordin, în sensul că Metodologia în cauză se aprobă fără dispozițiile de la art. 2 lit. j). Înalta Curte are în vedere că la data de 04.05.2020 s-a publicat în Monitorul Oficial nr. 353 Ordinul M.E.C. nr. 3992 din 02.04.2020 privind aprobarea Metodologiei de organizare și desfășurare a concursului pentru ocuparea funcțiilor de inspector școlar general, inspector general adjunct din inspectoratele școlare și de director al casei corpului didactic, împreună cu Metodologia anexă. Art. 2 din Metodologie prevede condițiile pe care trebuie să le îndeplinească un candidat la una din funcțiile de inspector școlar general, inspector școlar adjunct sau director al casei corpului didactic. Se specifică faptul că aceste condiții trebuie îndeplinite cumulativ. Printre condițiile standard prevăzute de acest articol, la lit. j), s)-a introdus o condiție nouă față de condițiile prevăzute în ordinele anterioare de aceeași natură și anume: j) nu îndeplinește, pe perioada exercitării mandatului, funcția de președinte sau vicepreședinte în cadrul unei organizații sindicale la nivel local, județean sau național. Înalta Curte în acord cu instanța de fond apreciază că această condiție suplimentară stipulată la art. 2 lit. j) din Metodologia din 02.04.2020 este discriminatorie, pe motiv de apartenență sindicală, aspect ce nu poate fi acceptat într-o societate democratică. Inserarea acestei interdicții este una restrictivă, în dezacord cu principiile statului de drept, respectiv principiul nediscriminării și egalității de șanse, consacrate în art. 16 alin. (1) din Constituția României și art. 3 lit. j) din legea Educației Naționale nr. 1/2011. În ceea ce privește cererea de suspendare, se reține următoarele: Instanța de fond a făcut analiza condițiilor cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, constatând în mod legal și temeinic, în speța de față, argumente aparent valabile referitoare la nelegalitatea actului administrativ contestat și existența unei pagube iminente. Referitor la condițiile de fond prevăzute de art. 14, privind cazul bine justificat și paguba iminentă, Curtea reține că potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin caz bine justificat se înțelege - împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș), prin pagubă iminentă se înțelege-prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Cele două condiții de fond trebuiesc îndeplinite cumulativ. Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității, atât timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a deciziei contestate, fiind echitabil ca aceasta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989, referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă a apreciat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie, fără a se recunoaște, totuși, eficacitatea necesară acțiunii administrative. De asemenea, a reținut că autoritățile administrative acționează în numeroase domenii și că activitățile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertățile și interesele persoanelor. În plus, Recomandarea mai sus citată a arătat că executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate cauza persoanelor, în anumite circumstanțe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune să fie evitat, în măsura posibilului. În situația în care un act administrativ este contestat înaintea unei autorități jurisdicționale, iar aceasta nu s-a pronunțat cu privire la legalitatea sa, reclamantul are posibilitatea de a cere aceleiași autorități jurisdicționale sau unei alte autorități jurisdicționale competente să decidă măsuri de protecție provizorie în legătură cu actul administrativ. Autoritatea jurisdicțională chemată să decidă măsuri de protecție provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente. Asemenea măsuri pot fi acordate în special în situația în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat și în cazul în care există un argument juridic aparent valabil referitor la legalitatea actului administrativ." Protecția provizorie a drepturilor și intereselor persoanelor private este reiterată și de Recomandarea nr. (2003)16 din 9 septembrie 2003 a Comitetului Miniștrilor către Statele membre cu privire la executarea deciziilor administrative și jurisdicționale în domeniul dreptului administrativ, astfel: "Când legea nu prevede că introducerea unei contestații împotriva unei decizii determină suspendarea automată a punerii sale în aplicare, persoanele private trebuie să aibă posibilitatea de a cere unei autorități administrative sau jurisdicționale să suspende aplicarea deciziei contestate, pentru a asigura protecția drepturilor și intereselor lor." Jurisprudența europeană a statuat cu valoare de principiu în sensul că suspendarea executării poate fi încuviințată, daca s-a stabilit și că: a. judecătorul efectuează o evaluare comparativă a intereselor părților ("balance of interests"), în sensul că în cadrul examinării cererii de suspendare a executării unei decizii este necesar și ca instanța de contencios sa analizeze în mod comparativ riscurile inerente fiecărei soluții posibile; b. acordarea suspendării este justificată la prima vedere în fapt și în drept (fumus boni iuris), în sensul că motivele și argumentele reclamantului din cadrul acțiunii în anulare par a fi de natură serioasă la o examinare "prima facie". Prin urmare, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va efectua un control de legalitate asupra actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare, cu alte cuvinte, pentru a dispune suspendarea, instanța nu mai trebuie să își formeze convingerea că acțiunea principală va fi admisă, ci doar să ajungă la concluzia că argumentele reclamantului din acțiunea principală sunt suficient justificate. Pornind de la aceste principii, în aprecierea existenței sau nu a condiției cazului temeinic justificat, Înalta Curte constată că sunt invocate mai multe aspecte care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat. Cazul bine justificat derivă din faptul că s-a invocat încălcarea dispozițiilor legale respectiv art. 16 alin. (1) din Constituția României, precum și art. 3 alin. (1) lit. e), j), m), n) din Legea nr. 1/2011. Prin urmare, se apreciază că există o aparență de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită de reclamant prin prezenta acțiune, aspect care nu poate fi considerat ca fiind o prejudecare a fondului ci doar o examinare sumară a împrejurărilor expuse mai sus. În speță este îndeplinită și condiția prevenirii pagubei iminente impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil. Astfel, actul administrativ aflat în litigiu determină o situație care nu are o justificare obiectivă și rezonabilă în sensul art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, situația de fapt generată în urma emiterii ordinului de încetare a raportului de serviciu fiind de natură să creeze un dezechilibru între interesul general și obligația protejării drepturilor fundamentale ale reclamantei ca urmare a suprimării veniturilor salariale și a asigurărilor sociale, aceasta fiind o sarcină excesivă și disproporționată. Pe de altă parte, caracterul iminent al prejudiciului ce va fi suportat de reclamant este reprezentat de faptul că punerea în executare a actului administrativ atacat este în măsură să producă un prejudiciu grav și iremediabil în patrimoniul său. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că dispozițiile legale menționate împiedică participarea reclamantului la concursul pentru funcția de inspector școlar general sau inspector școlar general adjunct, având în vedere calitatea de lider sindical pe care o are acesta. De asemenea, paguba este ireparabilă deoarece, odată organizat concursul, acesta este pentru un mandat de patru ani, iar reclamantul nu ar putea să participe la acesta, fiind împiedicat pe considerent de apartenență la o mișcare sindicală la care deține o funcție de conducere. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile formulate de recurent sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.