ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3207/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 13.05.2020 pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, reclamanta Federația Română de Fotbal a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și A., anularea hotărârii nr. 262/25.03.2020, pronunțată de Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării în dosarul nr. x/2019, cu consecința anulării sancțiunii amenzii de 2.000 de RON, stabilită în sarcina Federației Române de Fotbal și obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată generate de soluționarea prezentei cauze.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1322 din data de 11 decembrie 2020, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Federația Română de Fotbal în contradictoriu cu pârâții Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și A. și a anulat hotărârea nr. 269/25.03.2020, pronunțată de C.N.C.D. în dosarul nr. x/2019.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii judecătorești menționate în punctul I.2 de mai sus, a declarat recurs pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, prin care, invocând incidența motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinței atacate și, în rejudecarea cauzei, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. Printr-un prim set de critici recurentul a învederat că soluția instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 16 alin. (1), art. 19 alin. (1), art. 20 alin. (2) și art. 25 alin. (1) și (5) din O.G. nr. 137/2000. Din această perspectivă, recurentul a subliniat că, deși C.N.C.D. îndeplinește atribuții administrativ-jurisdicționale în activitatea de soluționare a petițiilor, nu se poate retine că această autoritate administrativă se confundă cu o instanță judecătorească, regulile procedural-procesuale reglementate prin C. proc. civ. nefiind integral aplicabile activității administrativ - jurisdicționale. De asemenea, recurentul a argumentat că, și dacă s-ar trece peste astfel de aspecte, sentința recurată ar încălca prevederile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât soluția, într-o astfel de ipoteză, ar fi trebuit să fie în sensul de a se dispune trimiterea cauzei către CNCD spre rejudecare, drept măsură analoagă aplicabilă în virtutea principiului dreptului la un proces echitabil, iar nu soluția de anulare a hotărârii. A mai arătat recurentul că CNCD este garantul respectării și aplicării principiului nediscriminării pe teritoriul României, iar membrii colegiului director al CNCD soluționează petițiile primite în calitatea lor de garanți ai interesului public și de agent constatator, materializate prin atribuțiile de investigare, constatare și sancționare contravențională a tuturor faptelor de discriminare săvârșite pe teritoriul României. Competența CNCD de a soluționa cazuri de discriminare și de a angaja răspunderea juridică de tip contravențional față de contravenienții identificați se circumscrie atât voinței părților, cât și, spre deosebire de instanțele judecătorești, voinței exprimate din oficiu de către Consiliu, prin prisma atribuției ex officio. Recurentul a subliniat că, în contextul în care se întrezărește caracterul discriminatoriu general al faptei reclamate (discriminare care vizează grupuri, comunități), CNCD nu doar că este abilitat, dar are chiar datoria de a stărui (neconstrâns în mod necesar de anumite formalități procedurale de tipul celor administrate în cazul unei autosesizări neintermediate, de genul "notei de autosesizare") în materializarea atributului de agent constatator în materia nediscriminării, activându-și ex officio funcția de garant al respectării și aplicării principiului nediscriminării. A mai arătat recurentul că acesta își epuizează misiunea instituțională inclusiv prin identificarea persoanelor care poartă responsabilitate pentru săvârșirea faptei de discriminare și care au capacitatea juridică de a suporta consecințele răspunderii juridice contravenționale în materie. Recurentul a subliniat că, în speța pendinte, în raport de fapta sesizată, se impunea investigarea inclusiv din perspectiva identificării persoanei care purta responsabilitatea pentru sloganurile discriminatorii ale suporterilor avansate în cadrul evenimentului sportiv organizat și care deținea personalitate juridică în sensul suportării consecințelor răspunderii juridice, iar o atare persoana era organizatorul evenimentului sportiv, mai precis Federația Română de Fotbal. Făcând trimitere la aspectele dezlegate prin Decizia nr. 1096/15.10.2008 a Curții Constituționale, recurentul a arătat că principiul oficialității trebuie să privească fenomenul discriminării, in genere, nu doar din perspectiva vătămării individuale a demnității și drepturilor persoanei - victimă/petent, ci și extensiv, a demnității și a drepturilor tuturor subiecților de drept. Printr-un alt set de argumente, recurentul a argumentat și în sensul că sub aspectul răspunderii juridice de natură contravențională, era necesară reținerea vinovăției intimatei - reclamante în săvârșirea faptei reglementate de art. 15 din O.G. nr. 137/2000, în oricare dintre formele acesteia, inclusiv sub forma culpei simple, sancționarea impunându-se, câtă vreme FRF purta răspunderea juridică circumscrisă obligației de a preîntâmpina și a elimina orice formă de discriminare săvârșită în incinta stadionului în care acesta organiza evenimentul sportiv. De asemenea, recurentul a subliniat că sus indicatele dispoziții legale reglementează o contravenție de pericol, nu de rezultat, circumscrisă obiectivului principal și prioritar preventiv al O.G. nr. 137/2000. În opinia recurentului, obligația organizatorilor, în sensul prevenirii efectelor cu caracter discriminatoriu al comportamentului spectatorilor, include atât acțiuni a priori, ce constau în măsuri publice de informare și conștientizare a publicului spectator cu privire la obligația de a se abține de la săvârșirea, prin orice metode, a unor fapte de discriminare, dar și acțiuni a posteriori ori post factum, prin solicitarea încetării manifestărilor discriminatorii, respectiv acțiunile de îndepărtare a materialelor scriptice discriminatorii și, de asemenea, de evacuare din stadion a spectatorilor implicați în astfel de manifestări discriminatorii. A mai arătat recurentul că producerea unor fapte de natura scandărilor discriminatorii în cadrul evenimentului sportiv organizat probează neîndeplinirea obligațiilor legale de prevenire a efectelor discriminatorii ale scandărilor suporterilor, împrejurare care atestă participarea personală a organizatorului, direct sau indirect, la săvârșirea faptei de discriminare, concretizându-se un tratament de creare a unei atmosfere ostile degradante și umilitoare la adresa minorității maghiare.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în dosarul instanței de recurs, intimata – reclamanta Federația Română de Fotbal a invocat, în principal, nulitatea recursului, apreciind, în esență, că, prin argumentele expuse în memoriul de recurs, pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării nu a formulat critici împotriva raționamentului logico-juridic expus de judecătorul fondului, fiind reiterate doar apărările invocate în fața primei instanțe, astfel încât recurentul nu și-a îndeplinit obligația de a formula critici în sensul art. 488 C. proc. civ.. În raport de astfel de repere, intimata – reclamantă a apreciat că se impune aplicarea sancțiunii reglementate de art. 489 C. proc. civ. În subsidiar, intimata – reclamantă a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința pronunțată de instanța de fond este temeinică și legală. Arătând, în esență, că raționamentul Curții de Apel București este întemeiat pe o premisă incontestabilă, mai precis pe faptul că, prin petiția înregistrată sub nr. x/11.09.2019 de către A., s-a solicitat expres sancționarea "Echipei Naționale de Fotbal" pentru pretinse fapte de discriminare comise la data de 08.09.2019, intimata a subliniat că unul dintre principiile fundamentale ale procesului civil este principiul disponibilității, potrivit căruia obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților. Evocând Decizia Curții Constituționale nr. 749/2015, intimata – reclamantă a argumentat în sensul că CNCD, ca organ jurisdicțional, era ținut să respecte garanțiile unui proces echitabil, între care se numără și acest principiu, fiind oprit de la a modifica temeiul învestirii sale. În opinia intimatei – reclamante, CNCD nu a acționat precum o instanță independentă și imparțială, ci drept un consilier al părții reclamante, vătămând grav caracterul echitabil al procedurii jurisdicționale și încălcând prevederile C. proc. civ. De asemenea, intimata a învederat că nu pot fi primite argumentele CNCD ce vizează o analogie cu instituția autosesizării, întrucât în discuție nu se află modalitatea de sesizare a Consiliului, ci posibilitatea schimbării de către acesta a cadrului stabilit printr-o sesizare deja depusă. Din această perspectivă, intimata a argumentat în sensul că și în ipoteza în care CNCD ar demara procedura ca urmare a autosesizării, acesta ar fi ținut de limitele legitimării procesuale pasive stabilite prin actul de învestire, investigația fiind pornită asupra unei anume persoane, care nu poate fi substituită ulterior. Printr-un alt set de apărări, intimata a combătut și criticile recurentului prin care acesta a susținut teza incidenței principiului procesului echitabil, apreciind că o atare argumentare a recurentului este lipsită de temei legal, câtă vreme instanța învestită cu o acțiune în contencios administrativ poate pronunța doar una dintre soluțiile prevăzute de art. 18 al Legii nr. 554/2004, fiind învestită cu verificarea conformității cu legea a unui act administrativ – jurisdicțional.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 28 martie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 31 mai 2023, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs asupra căii de atac formulate Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate și normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării este fondat, pentru următoarele considerente: Examinând hotărârea atacată, Înalta Curte reține că soluția primei instanțe (de admitere a cererii de chemare în judecată) s-a grefat exclusiv pe reținerea unui viciu formal de nelegalitate a hotărârii nr. 262/25.03.2020, pronunțată de Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării ("CNCD") în dosarul nr. x/2019, analiza judecătorului fondului vizând doar aspectele procedurale ale activității administrativ – jurisdicționale. În esență, prima instanță a apreciat că, în contextul în care intimata – pârâtă A. a sesizat CNCD cu o faptă săvârșită de Echipa Națională de Fotbal a României, cadrul procesual aferent soluționării unei astfel de sesizări nu putea fi extins, ex officio, de către CNCD, prin includerea, în acesta, a Federației Române de Fotbal sau prin înlocuirea persoanei inițial verificate cu o altă persoană. Instanța de control judiciar nu împărtășește, însă, opinia primei instanțe, apreciind că o atare dezlegare reprezintă o interpretare extrem de formalistă a prevederilor art. 20 alin. (2), coroborat cu art. 25 alin. (5) din O.G. nr. 137/2000, ce îndepărtează normele în discuție de la scopul procedurii administrativ – jurisdicționale reglementate de O.G. nr. 137/2000, astfel încât sunt fondate criticile subsumate de recurent prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce privesc o astfel de chestiune. Înalta Curte reține că potrivit prevederilor art. 25 alin. (5) din O.G. nr. 137/2000: În soluționarea cazurilor de discriminare, membrii Colegiului director au calitatea de agent constatator care aplică sancțiunile pentru contravențiile stabilite prin prezenta ordonanță. Aceștia își pot delega calitatea de agent constatator persoanelor din aparatul de lucru al Consiliului. Conform prevederilor art. 20 alin. (2) din același act normativ: Consiliul soluționează sesizarea prin hotărâre a Colegiului director prevăzut la art. 23 alin. (1). De asemenea, potrivit art. 23 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000: Colegiul director al Consiliului este organ colegial, deliberativ și decizional, responsabil pentru îndeplinirea atribuțiilor prevăzute de lege, iar potrivit prevederilor art. 19 alin. (1) lit. c) din antereferitul act normativ: (1) În vederea combaterii faptelor de discriminare, Consiliul își exercită atribuțiile în următoarele domenii: c) investigarea, constatarea și sancționarea faptelor de discriminare, consiliul putând, conform art. 21 din O.G. nr. 137/2000 să investigheze, din oficiu, fapte sau acte de discriminare. Chestiunea de drept dedusă analizei instanței de recurs în prezenta cauză (în raport de aspectele analizate de prima instanță prin sentința recurată) este, în fapt, cea de a verifica dacă există un raport de subordonare a limitelor subiective ale procedurii administrativ – jurisdicționale reglementate de O.G. nr. 137/2000 față de principiul disponibilității reglementat de art. 9 alin. (2) din C. proc. civ. Contrar celor reținute de prima instanță și invocate și de intimata – reclamantă (prin apărările formulate în întâmpinare), Înalta Curte observă că prin punctul 27 al Deciziei nr. 749/2015, Curtea Constituțională a evocat doar caracterul asemănător al procedurii desfășurate în fața organului administrativ – jurisdicțional cu procedura specifică instanțelor judecătorești, iar nu caracterul identic al celor două proceduri. De asemenea, Înalta Curte apreciază că astfel de statuări ale Curții Constituționale nu pot fi extrase, în mod izolat, din contextul general al dezlegărilor date prin Decizia nr. 749/2015 de instanța de contencios constituționale, interpretarea acestora impunându-se a fi realizată și prin coroborarea lor cu aspectele statuate în pct. 18-21 din aceeași decizie, ce au următorul conținut: 18 … a statuat în privința Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării că acesta nu este o instanță extraordinară, ci o autoritate publică care își exercită atribuțiile independent, liber de orice influență din partea oricărei instituții ori autorități publice, cu respectarea prevederilor art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală, care consacră principiul separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale. 19. Curtea a observat că, potrivit dispozițiilor art. 16 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000, Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării îndeplinește rolul de garant al respectării și aplicării principiului nediscriminării, iar potrivit dispozițiilor art. 18 din același act normativ, Consiliul este responsabil cu aplicarea și controlul respectării prevederilor prezentei legi în domeniul său de activitate, precum și în ceea ce privește armonizarea dispozițiilor din cuprinsul actelor normative sau administrative care contravin principiului nediscriminării. Mai departe, art. 19 alin. (1) lit. c), precum și art. 20, în ansamblu, reglementează rolul jurisdicțional al Consiliului, care are ca finalitate înlăturarea faptelor discriminatorii și restabilirea situației anterioare discriminării. 20. Așadar, prin reglementările amintite, Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a fost conceput ca un organ al administrației publice centrale cu atribuții în prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, prin supravegherea și combaterea actelor sau faptelor de natură a încălca principiul constituțional fundamental al egalității în drepturi. Împrejurarea că, în soluționarea cazurilor de discriminare, membrii Colegiului director au calitatea de agenți constatatori care aplică sancțiunile pentru contravențiile stabilite prin ordonanță, iar, în vederea aflării adevărului, aceștia desfășoară și o activitate de investigare, nu este de natură a impieta asupra caracterului independent al activității Colegiului director față de părțile implicate. 21. Astfel, Curtea a stabilit că, potrivit dispozițiilor supuse controlului de constituționalitate, Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării este un organ administrativ cu atribuții jurisdicționale, care se bucură de independența necesară îndeplinirii actului administrativ-jurisdicțional și respectă prevederile constituționale cuprinse în art. 126 alin. (5) care interzice înființarea de instanțe extraordinare. De asemenea, relevantă este și prima teză a pct. 29 din aceeași decizie a Curții Constituționale, în care se subliniază expres faptul că: ... potrivit dispozițiilor art. 19 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000, Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării își exercită competențele la sesizarea unei persoane fizice sau juridice ori din oficiu. Pe cale de consecință, în analiza cadrului procedural subiectiv al unei proceduri de investigare, constatare și sancționare a unei fapte de discriminare derulate de CNCD, prioritare sunt prevederile normei speciale reglementate de O.G. nr. 137/2000, ce trasează caractere specifice ale unei astfel de proceduri administrativ – jurisdicționale. Or, în virtutea unor astfel de prevederi, câtă vreme legiuitorul a reglementat rolul activ al organului cu atribuții administrativ – jurisdicționale în materializarea dezideratului prevenirii și combaterii formelor de discriminare reglementate de antereferitul act normativ, Înalta Curte apreciază că inclusiv în cadrul unei proceduri declanșate în mod mijlocit (urmare sesizării CNCD de către terți) membrii Colegiului director (învestiți, de altfel, cu soluționarea sesizării) au atribuții de agenți constatatori, putându-se sesiza, ex officio, cu săvârșirea faptei de discriminare și de către un subiect de drept ce nu a fost vizat de sesizarea inițială, cu consecința extinderii sau modificării cadrului subiectiv al procedurii administrativ – jurisdicționale. Pe cale de consecință, dispozițiile art. 9 din C. proc. civ. (ce pot fi calificate, cel mult, drept normă generală, de la care prevederile O.G. nr. 137/2000 derogă) nu pot îndepărta de la aplicare, într-o procedură precum cea în discuție, prevederile art. 25 alin. (5), coroborate cu art. 21 din O.G. nr. 137/2000, neputând fi restrânsă, astfel, posibilitatea exercitării de către membrii Colegiului director a atributelor lor de agenți constatatori. Cât privește Decizia nr. 50/2016 a Curții Constituționale, evocată de intimata – reclamantă cu ocazia dezbaterilor de la termenul de judecată la care instanța de recurs a reținut cauza spre soluționare, Înalta Curte reține că aceasta a dezlegat chestiuni de drept ce nu au legătură cu cauza pendinte. În concluzie, Înalta Curte reține incidența cazului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și apreciază că, întrucât prima instanță a analizat doar viciile procedurale evocate prin cererea de chemare în judecată, iar nu și criticile de fond invocate de reclamanta Federația Română de Fotbal, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, soluție de natură a nu priva părțile de un grad de jurisdicție. Justificarea acestei soluții rezidă și în împrejurarea că nedezlegarea, de către prima instanță, a restului criticilor aduse de reclamantă hotărârii nr. 262/25.03.2020, pronunțată de Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării în dosarul nr. x/2019, împiedică instanța de recurs să verifice caracterul fondat al celorlalte argumente invocate de recurent prin calea de atac promovată. Pentru considerentele expuse mai sus, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, va casa sentința civilă nr. 1322 din data de 11 decembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond urmează să analizeze acțiunea reclamantei în raport de aspectele de fapt și temeiurile legale invocate, să valorifice toate apărările și susținerile părților și toate înscrisurile depuse la dosar, în vederea asigurării accesului la dublul grad de jurisdicție.