ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2837/2023

Ședința publică din data de 25 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenției Domeniilor Statului, anularea parțială a Hotărârii nr. 241/23.10.2008 adoptată de Consiliul de Administrație al Agenției Domeniilor Statului, prin care s-stabilit nivelul anual al redevenței pentru terenul neagricol - curți construcții, în ceea c privește stabilirea nivelului redevenței anuale pentru terenurile neagricole curți-construcții situate în comune și în municipii reședințe de județ și comunele limitrofe acestora.

Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 282 din 11 noiembrie 2021, a respins cererea de chemare în judecată ca nefondată.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta A. invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă susține că prima instanță a respins acțiunea în baza pretinsei nemotivări a unor texte legale încălcate, lăsând astfel nemotivată soluția asupra acestui raționament.

Prima instanță nu a arătat care este motivul pentru care un text constituțional nu ar putea fundamenta o acțiune în anularea unui act administrativ cu caracter normativ.

În acest sens, o condiție de valabilitate internă esențială a actului administrativ este obiectul licit, și anume condiția ca actul să respecte, la momentul emiterii acestuia, actele normative cu forță juridică superioară din același domeniu de reglementare și, cel mai important, legea fundamentală – Constituția.

În măsura în care, prin conținutul său, actul administrativ normativ este în contradicție cu legea fundamentală, acesta are un obiect ilicit, care atrage nelegalitatea actului în cauză.

Așadar, susține recurenta-reclamantă, încălcarea prin modul de stabilire a redevenței, a principiului constituțional al egalității, instituit de art. 16 din Constituție, constituie un motiv suficient pentru a se constata nelegalitatea Hotărârii nr. 241/2008.

Mai susține recurenta-reclamantă, aprecierea greșită a primei instanțe asupra respectării principiului egalității în privința diferenței de redevență stabilită în cazul comunelor și a comunelor limitrofe, orașelor și municipiilor.

Instanța de fond a reținut că aceste două tipuri de comune au caracteristici economice și sociale diferite, astfel că se justifică dreptul exclusiv al pârâtei de a realiza o diferențiere între redevențele stabilite pentru cele două tipuri de comune.

Contrar celor reținute de judecătorul fondului, recurenta-reclamantă arată că diferențierea realizată între cuantumul redevențelor aferente nu poate să se constituie într-un drept exclusiv și o marjă de apreciere fără limite de proporționalitate, neexistând criterii obiective și un mod de evaluare transparent și explicit la nivelul redevenței.

Aceeași critică de nelegalitate este aplicabilă hotărârii recurate, în privința considerentelor ce vizează unitatea de regim al redevenței între comunele limitrofe municipiilor și municipii, folosindu-se sintagma "în principiu" justificată de dezvoltarea economică a localităților urbane cu statut de municipiu, reședință de județ ce radiază către localitățile rurale limitrofe, care sunt beneficiare ale proiectelor de infrastructură rutieră sau proiecte de mobilitate urbană.

Prin folosirea acestei sintagme, reiese faptul că nici instanța de fond nu a ajuns la concluzia decisivă potrivit căreia intimata-pârâtă ar avea o putere discreționară de stabilire a cuantumului redevenței, în lipsa unor criterii obiective și proporționale de diferențiere.

Sentința de fond este întemeiată și pe motive străine de natura pretențiilor reclamantei, întrucât nu s-a invocat inexistența unor diferențe de regim între tipurile de unități administrativ-teritoriale, ci s-a criticat modalitatea discreționară și disproporționată de stabilire a cuantumului redevenței.

Cu privire la pretinsa marjă de oportunitate în care instanța de contencios administrativ nu ar putea interveni, recurenta-reclamantă susține încălcarea normelor de drept material, apreciind că stabilirea cuantumului redevenței pentru terenurile neagricole curți-construcții se încadrează în oportunitatea actului administrativ necenzurabilă de către instanța de contencios administrativ.

Contrar acestui raționament, în ipoteza în care măsurile administrative adoptate de administrație în exercitarea dreptului de apreciere apar, chiar și pentru un nespecializat în domeniu, ca fiind excesive și disproporționate și nu au la bază o documentație și o evaluare obiectivă și transparentă care să justifice astfel de măsuri, este îndeplinită ipoteza excesului de putere cenzurabil de către instanța de contencios administrativ, în acest sens fiind și prevederile art. 9 din Codul administrativ.

Din cuprinsul Notei de informare care a stat la baza Hotărârii nr. 241/23.10.2008, se poate observa lipsa oricăror criterii obiective și echilibrate de stabilire a cuantumului redevenței, nu este indicată nicio modalitate de calcul, fiind precizat doar că nivelul redevenței pentru terenul neagricol – curți-construcții va fi echivalentul în RON a sumei adoptate la cursul calculat la data întocmirii caietului de sarcini, nivelul redevenței urmând a se revizui la fiecare doi ani, în funcție de nivelul inflației comunicat de către Institutul Național de Statistică, de unde rezultă excesul de putere al autorității.

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenția Domeniilor Statului a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele înaltei Curți asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Cu privire la criticile de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă invocă nemotivarea soluției de respingere a acțiunii întemeiate pe nerespectarea principiului constituțional al egalității instituit de art. 16, dar și motive străine de natura pretențiilor reclamantei, întrucât nu s-a invocat inexistența unor diferențe de regim între tipurile de unități administrativ-teritoriale, ci s-a criticat modalitatea discreționară și disproporționată a cuantumului redevenței.

Înalta Curte, examinând cuprinsul considerentelor sentinței atacate, reține că instanța de fond, la pagina 7, observă că acțiunea introductivă nu evocă, în concret, încălcarea unor dispoziții legale ce au stat la baza emiterii actului în litigiu, ci încălcarea principiului constituțional al egalității consacrat prin art. 16 din Constituția României.

În continuare, prima instanță structurează criticile, întemeiate pe încălcarea art. 16 din Constituție și analizează această critică, la paragrafele 5-9 de la pag. 7 a considerentelor, prin urmare, sub acest aspect sentința este motivată.

Referitor la existența unor motive străine de natura pretențiilor reclamantei, în sensul că nu s-a invocat inexistența unor diferențe de regim între tipurile de unități administrativ-teritoriale, ci modalitatea discreționară și disproporționată de stabilire a cuantumului redevenței, Înalta Curte reține că prin acțiunea formulată, la pagina 2, se pretinde existența unei distincții nejustificate între regimul comunelor care nu sunt limitrofe și cel al comunelor limitrofe orașelor și municipiilor, din perspectiva nivelului redevenței.

Acest motiv de nelegalitate a actului administrativ atacat a fost analizat de către prima instanță, cu referire la nivelul redevenței, astfel încât nu se identifică în cuprinsul hotărârii motive străine de natura pricinii.

În ceea ce privește criticile întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține aprecierea greșită a primei instanțe asupra respectării principiului egalității, încălcarea normelor de drept material reprezentate de art. 9 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, depășirea marjei de oportunitate și existența excesului de putere la emiterea Hotărârii nr. 241/24.10.2008.

Potrivit disp. art. 16 alin. (1) din Constituția României, cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări.

În mod concret a arătat prima instanță că egalitatea în drepturi între cetățeni vizează recunoașterea în favoarea acestora a unor drepturi și libertăți fundamentale, dar nu și identitatea de tratament juridic asupra aplicării unor măsuri, indiferent de natura lor.

Or, în speță, însăși recurenta-reclamantă invocă existența unei situații juridice diferite, prin existența unor deosebiri între comunele limitrofe orașelor și municipiilor.

Avându-se în vedere că stabilirea redevenței la contractele de concesiune ce privesc bunuri din domeniul statului este dată în competența exclusivă a intimatei-pârâte Agenția Domeniilor Statului, iar acest tip de contract este de adeziune, Înalta Curte reține că nivelul redevenței se regăsește în marja de apreciere a acestei autorități, prin exercitarea dreptului de apreciere.

În calitatea sa de proprietar mandatat asupra patrimoniului de stat, intimata-pârâta a stabilit o redevență de 0,06 euro/mp/lună pentru categoria terenurilor în speță.

Recurenta-reclamantă nu invocă însă nicio dispoziție legală încălcată prin adoptarea actului administrativ de către organul de conducere al intimatei-pârâte, hotărârea fiind emisă în baza competențelor prevăzute de lege, nefiind demonstrat contrariul.

La adoptarea hotărârii nu s-a demonstrat încălcarea drepturilor și libertăților reclamantei, actul vizând punerea în valoare și exploatarea eficientă a terenurilor aparținând domeniului privat al statului.

Referitor la încălcarea disp. art. 9 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, în acord cu prima instanță, Înalta Curte constată că acest act normativ nu era în vigoare la data adoptării hotărârii contestate, astfel că dispoziția legală nu putea să fie avută în vedere de către intimata-pârâtă.

Față de acestea, nefiind întrunite motivele de nelegalitate invocate, în temeiul prevederilor art. 496 C. proc. civ., coroborate cu prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 282 din 11 noiembrie 2021 a Curții de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.