ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2836/2023

Ședința publică din data de 25 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea – secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Administrația Parcului Natural Apuseni RA și Consiliul Științific al Parcului Natural Apuseni, obligarea acestora la recunoașterea dreptului de folosință asupra suprafeței de 1000 mp de teren, înscrisă în CF x Pietroasa (u.a. 171M din UP II Aleu, Ocol Silvic Sudrigiu, Direcția Silvică Oradea), aferentă Cabanei Cetățile Ponorului aflată în proprietatea reclamantei în sensul desfășurării de activități ecoturistice, științifice și educative în cadrul acestui obiectiv; asigurarea de către pârâta Administrația Parcului Natural Apuseni R.A. a unui drept de acces cu autoturismul pe drumul forestier Scărița - Valea Seacă, ca un drept accesoriu dreptului de folosință asupra acestei suprafețe de 1000 mp de teren; obligarea pârâților Administrația Parcului Natural Apuseni R.A. și Consiliul Științific al Parcului Natural Apuseni ca, la elaborarea variantei finale a Planului de management al Parcului Natural Apuseni, să includă suprafața de 1000 mp de teren, înscrisă în CF x Pietroasa, aferentă Cabanei Cetățile Ponorului, în Zona de dezvoltare durabilă; obligarea pârâtului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor la aprobarea Planului de management pentru Parcul Natural Apuseni numai în condițiile includerii suprafeței de 1000 de mp, înscrisă în CE 1178 Pietroasa, aferentă Cabanei Cetățile Ponorului, în zona de dezvoltare durabilă.

Ulterior, reclamanta și-a modificat acțiunea în sensul că a chemat în judecată și pe pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, pentru opozabilitatea hotărârii față de acesta, completând obiectul acțiunii în sensul obligării Consiliului Științific la avizarea Planului de management al Parcului Natural Apuseni în forma în care suprafața de 1000 mp de teren, înscrisă în C. pen. 1178 Pietroasa este inclusă în zona de dezvoltare durabilă.

Curtea de Apel Oradea – secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 76 din 21 aprilie 2022, a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâților Administrația Parcului Natural Apuseni R.A. și Consiliul Științific al Parcului Natural Apuseni și excepția lipsei interesului în formularea acțiunii, invocată de pârâți.

Totodată, a respins acțiunea formulată de reclamantă ca neîntemeiată, obligând-o să plătească pârâtei Administrația Parcului Natural Apuseni R.A. suma de 314 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Prima critică are în vedere neanalizarea de către prima instanță a argumentelor recurentei-reclamante cu privire la natura juridică a dreptului de folosință asupra terenului.

Instanța de fond încadrează terenul în domeniul public al statului, deși reclamanta invocă existența unui drept de superficie în favoarea dobânditorului cabanei, drept care s-a transmis succesiv cumpărătorilor subsecvenți.

Recurenta-reclamantă susține nelegalitatea sentinței primei instanțe, din perspectiva motivelor contradictorii.

Potrivit instanței de fond, recunoașterea unui drept de folosință asupra terenului înscris în CF x Pietroasa ar fi prioritară recunoașterii dreptului de a exercita activități ecoturistice, științifice și educative, astfel că se neagă dreptul reclamantei la desfășurarea acestor activități în cadrul Cabanei Cetățile Ponorului, recunoscut prin Decizia nr. 142/CA/2022 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, în Dosarul nr. x/2020.

Acest considerent al primei instanțe intră în contradicție cu alte considerente ale sentinței, prin care se recunoaște dreptul reclamantei de a desfășura activități de ecoturism.

În acest sens, instanța de fond "constată că prin includerea terenului în litigiu în zona de protecție integrală nu se aduce atingere dreptului invocat de către reclamantă, acela de a desfășura activități ecoturistice, științifice și educative în clădirea proprietatea personală".

Or, susține recurenta-reclamantă, este evident faptul că desfășurarea activităților de ecoturism în cadrul cabanei nu poate fi limitată strict și rigid la imobilul-construcție, ci se extinde și la terenul aferent construcției.

În cadrul motivelor de casare întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu privire la soluția asupra petitului referitor la includerea terenului în zona de dezvoltare durabilă, prima instanță a arătat că refuzul organelor administrative competențe de a încadra terenul pe care este edificată Cabana Cetățile Ponorului în zona de dezvoltare durabilă, nu este nejustificat, întrucât zona de protecție integrală în care este inclus la momentul actual terenul corespunde zonei de conservare specială stabilită prin Ordinul nr. 552/2003.

Contrar acestor considerente, recurenta-reclamantă arată că solicitarea de includere a terenului înscris în CF x Pietroasa în zona de dezvoltare durabilă a fost justificată de necesitatea de a avea o posibilitate efectivă de desfășurare a activităților ecoturistice, și nu una teoretică și iluzorie.

Din moment ce terenul este inclus în zona de conservare specială/protecție integrală, organele administrative competente au refuzat recunoașterea dreptului de a desfășura activități de ecoturism și chiar fiind recunoscut acest drept prin hotărârea judecătorească sus-menționată, există riscul ca acesta să fie negat prin viitoarele reguli instituite prin adoptarea Planului de Management.

Considerentele primei instanțe ce vizează pretinsul element de oportunitate al deciziei autorității, în ceea ce privește includerea zonei Glăvoi în zona de dezvoltare durabilă și a terenului aferent Cabanei, în zona de protecție integrală, sunt neîntemeiate.

Dreptul de apreciere pe care autoritatea îl deține, trebuie exercitat în mod legal, adecvat, necesar și proporțional, așa cum rezultă din dispozițiile art. 9 și 10 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Prima instanță nu a aplicat aceste criterii în analiza oportunității măsurii de trecere a zonei Glăvoi în zona de dezvoltare durabilă, întrucât este folosită de turiști de mult timp, pentru amplasarea costurilor.

Însă alegerea unei astfel de măsuri pentru o suprafață de 10-15 ha, fără a include și o altă suprafață de 1000 m.p. de teren în aceeași zonă, constituie o modalitate disproporționată de exercitare a dreptului de apreciere al autorității.

Cu privire la scoaterea terenului din fondul forestier național, dispozițiile art. 27 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2007 permit scoaterea definitivă ori temporară din circuitul agricol ori silvic și a terenurilor de pe raza ariei naturale protejate de interes comunitar, cu respectarea disp. art. 28, prin realizarea, în funcție de cerințele impuse, a evaluării de mediu, evaluării impactului asupra mediului și/sau evaluării adecvate a efectelor potențiale de interes comunitar.

Recurenta-reclamantă și-a exprimat voința de a da în compensare o altă suprafață de teren, mai ales că există în interiorul altor parcuri naționale/naturale enclave de zone de dezvoltare durabilă, cu imobile cu destinație turistică, astfel cum s-a reținut cu putere de lucru judecat, prin Decizia nr. 142/CA/2022 a Curții de Apel Oradea.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Cu privire la neanalizarea argumentelor aduse de recurenta-reclamantă în favoarea existenței unui drept de superficie asupra terenului de 1000 m.p. aferent cabanei, Înalta Curte reține că prima instanță a arătat în mod clar și neechivoc că bunul se află în domeniul public al statului, fiind înscris dreptul de proprietate sub B1 din CF nr. x Pietroasa.

Per a contrario, orice drept de folosință asupra acestui teren, susține prima instanță indiferent de scopul urmărit, fie el și desfășurarea de activități de ecoturism, nu poate fi recunoscut decât cu respectarea condițiilor legale de exercitare a dreptului de proprietate publică și nu ca urmare a folosinței faptice a acestui teren.

Prin urmare, prima instanță a înlăturat argumentele aduse de reclamantă cu privire la existența unui drept de superficie asupra terenului, față de apartenența acestuia la domeniul public al statului și a inexistenței unor înscrisuri care să confirme dobândirea dreptului de superficie a antecesorilor reclamantei, în baza înțelegerii părților, prescripției achizitive, legatului sau legii, astfel că raportarea s-a făcut în mod corect la actele normative în vigoare.

Referitor la existența unor motive contradictorii care, în opinia recurentei-reclamante constau în recunoașterea dreptului de a desfășura activități ecoturistice, științifice și educative, în clădirea proprietate personală, dar în negarea recunoașterii unui drept de folosință asupra terenului, Înalta Curte observă că motivarea sentinței este logică și cursivă, având în vedere că dispozițiile art. 22 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2007, care permit utilizarea construcțiilor preexistente, cum este Cabana Cetățile Ponorului, în sensul desfășurării activității de ecoturism, fără a se face vorbire de existența unui drept de folosință asupra terenului aferent.

Cu privire la refuzul organelor administrative competente de a include terenul în zona de dezvoltare durabilă, în prezent acesta fiind inclus în zona de conservare specială stabilită prin Ordinul MAPAP nr. 552/2003 privind aprobarea zonării interioare a parcurilor naționale și a parcurilor naturale, din punct de vedere al necesității de conservare a diversității biologice, recurenta-reclamantă susține existența excesului de putere, prin nerespectarea disp. art. 9 și art. 10 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

De asemenea, se susține și aplicarea greșită a prevederilor art. 22 alin. (10) din O.U.G. nr. 57/2007, măsura fiind disproporționată.

Recurenta-reclamantă susține că alegerea măsurii de includere a porțiunii de 1000 m.p. de teren în zona de dezvoltare durabilă constituie o modalitate disproporționată de exercitare a dreptului de apreciere al autorității administrative.

Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă nu contestă includerea zonei Glăvoi în zona de dezvoltare durabilă, ci doar a suprafeței de 1000 m.p. de teren, pe care este edificată Cabana Cetățile Ponorului, proprietatea sa, în zona de protecție integrală.

Potrivit disp. art. 10 din Codul administrativ, autoritățile și instituțiile administrației publice, precum și personalul din cadrul acestora au obligația de a urmări satisfacerea interesului public, înaintea celui individual sau de grup.

Conform disp. art. 9 din Codul administrativ, formele de activitate ale autoritățile administrației publice trebuie să fie corespunzătoare satisfacerii unui interes public, precum și echilibrate din punctul de vedere al efectelor asupra persoanelor.

Potrivit disp. art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, excesul de putere reprezintă exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Înalta Curte constată că situația celor două zone – Glăvoi și terenul de 1000 m.p., aferent Cabanei Cetățile Ponorului, sunt total diferite, deoarece terenul din Poiana Glăvoi este în proprietatea UAT Pietroasa și folosit de foarte mult timp pentru campare, prin urmare a fost inclus în zona de dezvoltare durabilă numai în acest scop.

Terenul aferent cabanei este în proprietatea publică a statului român și inclus în fondul forestier, astfel că s-a respectat principiul satisfacerii interesului public.

În sens contrar, dacă s-ar accepta propunerea ca terenul de 1000 m.p. să fie inclus în zona de dezvoltare durabilă, acesta ar rămâne o enclavă în zona de protecție integrală în mijlociul pădurii și ar fi permise ridicarea construcțiilor.

În plus, disp. art. 27 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2007 permit scoaterea definitivă ori temporară din circuitul agricol/silvic al unor terenuri de pe raza ariei naturale protejate de interes comunitar, care nu se suprapune cu alte categorii de arii naturale protejate, or, peste terenul în cauză se suprapun mai multe categorii de arii naturale protejate.

Din acest motiv, nu este posibilă compensarea cu o altă suprafață de teren, măsura este proporțională, iar dreptul de apreciere al autorității s-a exercitat în limitele prevăzute de lege.

Referitor la existența unor similitudini cu alte zone, reținută prin Decizia nr. 142/CA/2022, pronunțată de Curtea de Apel Oradea și la nerespectarea puterii de lucru judecat, Înalta Curte constată că prin decizia invocată s-au făcut aprecieri în legătură cu activitatea reclamantei ce se circumscrie codului CAEN 5510 "Hoteluri și alte facilități de cazare similare", cu alte cuvinte, se referă la cabana propriu-zisă și nu la terenul pe care este construită cabana.

Față de acestea, nefiind întrunite motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul disp. art. 496 Co, coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 76 din 21 aprilie 2022 a Curții de Apel Oradea – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.