ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2732/2023

Ședința publică din data de 22 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 21.04.2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2016*, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Președintele României-B. și Primul Ministru al României-C., anularea Decretului Prezidențial nr. 290 din 04.03.2016, contrasemnat de Primul-ministru, publicat în M.Of., Partea I-a nr. 168 din 04.03.2016, prin care s-a dispus retragerea Ordinului Național "Steaua României" în grad de Cavaler, care i s-a acordat prin Decretul Prezidențial nr. 1864 din 14.12.2009, publicat în M.Of., Partea I-a nr. 884 din 17.12. 2009 și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2.1. Prin sentința civilă nr. 3529/15.11.2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantul A..

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul A..

2.2. Prin decizia civilă nr. 2840/12.05.2021, Înalta Curte de Casație de Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția nulității recursului; a admis recursul declarat de reclamant; a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleași instanțe.

Cauza a fost înregistrată la data de 10.01.2022 pe rolul secției a IX-a contencios administrativ, sub nr. x/2022.

La data de 05.05.2022 pârâta Administrația Prezidențială, în calitate de reprezentantă a Președintelui României a invocat excepția inadmisibilității cererii de anulare a Decretului prezidențial nr. 290 din 04.03.2016, contrasemnat de Prim-ministru.

Prin sentința nr. 1812 din 14 octombrie 2022 a Curții de Apel București – secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția inadmisibilității acțiunii și s-a respins cererea, ca inadmisibilă; s-a admis cererea de intervenție accesorie formulată de Consiliul de Onoare pentru Ordinul Național Steaua României.

Reclamantul A. a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea integrală a hotărârii și în fond admiterea acțiunii, cu obligarea părților adverse la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Soluția de respingere a cererii de anulare a decretului de retragere al Ordinului Național Steaua României în grad de Cavaler este contrară celei date prin Decizia ICCJ, secția de contencios administrativ și fiscal nr. 3165/2012 din dosar nr. x/2010, prin care s-a dispus respingerea recursurilor declarate de Președintele României și de Administrația -Prezidențială împotriva sentinței civile nr. 3948 din 15 octombrie 2010 a Curții de Apel București, secția a VlII-a contencios administrativ și fiscal de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii în anulare ridicate și în acel dosar. S-a stabilit irefutabil de instanțele de judecată că decretul prezidențial de retragere a ordinului nu este un act administrativ al unor autorități publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul. Cu toate că soluția a fost depusă la dosar, fiind amplu invocată de reclamantul-recurent în sprijinul soluției de respingere a excepției inadmisibilității, instanța de fond de rejudecare în motivarea soluției nu a amintit niciun aspecte legat de aceasta.

Motivarea soluției de admitere a excepției inadmisibilității nu are în vedere nici Decizia Curții Constituționale nr. 478/2021, de asemenea pusă la dispoziția instanței. Curtea Constituțională a reținut că principiul securității juridice, instituit, implicit, de art. 1 alin. (5) din Constituție exprimă în esență faptul că cetățenii trebuie protejați contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurități pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă și previzibilă (Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, sau Decizia nr. 240 din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 12 iunie 2020, paragraful 105). Acest principiu se definește ca un complex de garanții de natură sau cu valențe constituționale inerente statului de drept, în considerarea cărora legiuitorul are obligația constituțională de a asigura atât o stabilitate firească dreptului, cât și valorificarea în condiții optime a drepturilor și libertăților fundamentale (Decizia nr. 454 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 836 din 1 octombrie 2018, paragraful 68).

Eliminarea dreptului de a ataca decretul prezidențial de retragere ar încălca vădit dreptul său la un proces echitabil potrivit practicii CEDO (art. 6 al Convenției europene a drepturilor omului - vezi și cauza Kovesi v. România nr. 3594/2019). Luând în considerare că propunerea de retragere a decorației admisă necenzurat de Președinte se bazează pe o declarație (prost tradusă de altfel) și nu pe o faptă nedemnă, admiterea excepției inadmisibilității și respingerea acțiunii încalcă și dreptul la liberă exprimare (în acest sens invocă tot cauza Kovesi v. România nr. 3594/2019).

Punerea semnului egalității între fapte și vorbe contravine vocabularului limbii române, iar Legea nr. 29/1990 nu conține asemenea dispoziții și nici dispoziții potrivit cărora retragerea decorației poate fi dispusă pentru exprimarea liberă a unei opinii. Pe acest considerent, a fost încălcat dreptul fundamental la libertatea de exprimare, ocrotit prin art. 30 din Constituție și prin art. 10 din Convenția europeană pentru drepturile omului. De altfel, reclamantul-recurent întotdeauna (deci și anterior decorării) a susținut în public necesitatea creării autonomiei teritoriale - deziderat înscris și în programul D.., formațiune politică cu cea mai longevivă participare guvernamentală postdecembristă.

Consiliul unional al D. și Grupul său parlamentar la 25 octombrie 1992 au adoptat la Cluj declarația privitoare despre problema națională, aducând argumente pentru utilitatea înființării autonomiei teritoriale, cooperând cu forțele democratice din țară; de la înființare și până la Congresul VII al Uniunii (februarie 2003), recurentul a deținut și funcția de Președinte de onoare. Declarațiile sale - corect traduse - au avut conținut identic atât înainte cât și după decorare. Ele reprezentau manifestarea identității sale etnice, culturale, lingvistice și religioase și deci exercițiul dreptului său la identitate, garantat de art. 6 alin. (1) al Constituției României.

Ilegalitatea "sancțiunii" propuse și aplicate prin retragerea decorației întrucât a exprimat aspirațiile comunității din care face parte apare cu toată gravitatea ei față în față cu prevederile art. 9.1 al Convenției pentru protecția minorităților naționale: "Părțile se angajează să recunoască faptul că dreptul la libertate de expresie a flecarei persoane aparținând unei minorități naționale include și libertatea de opinie și dreptul de a primi informații sau idei (...)fără ingerințe ale autorității publice și independent de frontiere."

Recurentul a arătat că sunt relevante considerentele critice ale sentinței civile nr. 3948 din 15 octombrie 2010 a Curții de Apel București, potrivit căreia se impune anularea decretului de retragere, deoarece "nici raportul de proporționalitate nu a fost just menținut, meritele în virtutea cărora reclamantului i s-a conferit Ordinul Național "Steaua României" fiind unele excepționale. Conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 11/1998, ele trebuie să fie anulate de fapte considerate incompatibile cu calitatea de membru al ordinului și care ar trebui să fie extrem de grave, cu consecința prejudicierii celorlalți membrii ai ordinului."

Excepția inadmisibilității încalcă prev. art. 126 alin. (6) din C. proc. civ., care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și actelor de comandament cu caracter militar. Or, retragerea decorației se raportează la persoana decorată și nu la Parlament. În plus, nu există nicio prevedere legală care să excepteze de la controlul judecătoresc actele contrasemnate de Prim-ministru.

Este de necontestat faptul că puterea discreționară a Președintelui României, "desemnează o anumită marjă de libertate de decizie și acțiune, posibilitatea de a alege între mai multe atitudini posibile". Deci, Președintele potrivit considerentelor deciziei de trimitere a instanței supreme avea posibilitatea și obligația de a cenzura legalitatea hotărârii Consiliului de Onoare. Dacă Președintele ar fi procedat în acest mod atunci nu emitea decretul de retragere, deoarece hotărârea Consiliului de Onoare este lovită de nulitate absolută din trei motive.

În primul rând, a fost pronunțată cu încălcarea dreptului său constituțional și procedural la apărare, prevăzut de art. 24 din Constituție, de art. 13 din C. proc. civ. și art. 6 din Convenția europeană pentru drepturile omului. Potrivit doctrinei, în acord cu considerentele deciziei de trimitere, instanța de contencios administrativ urma să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii decretului prezidențial, iar în cazul nelegalitătii acestora să anuleze/cenzureze decizia autorității publice. Neîndoielnic, a fost încălcată legislația în materie atunci când nu s-a reținut nerespectarea dreptului la apărare prin "refuzul Consiliului de a accepta participarea oficială la ședință a domnului avocat E.". În mod corect s-a dispus prin hotărârea de trimitere verificarea legalității situației în care recurentul nu a putut să fie reprezentat de către avocat la primul termen și nu a putut fi asistat de avocat la cel de al doilea termen de judecată (la care s-a prezentat personal la solicitarea expresă a Consiliului de onoare). După ce la termenul din 26 septembrie 2013 nu i s-a asigurat dreptul la apărare prin reprezentare în fața Consiliului de Onoare, pentru a curma orice îndoială în privința posibilității legale de a fi reprezentat/asistat de avocat în fața acestui for, prin apărătorul său ales s-a adresat UNBR. Prin decizia Comisiei Permanente a Uniunii Naționale a Barourilor din România din 25 octombrie 2013, a fost confirmată justețea punctului său de vedere. S-a stabilit că în temeiul prev. art. 3 alin. (1) lit. e) din Legea de organizare a avocaturii nr. 51/1995, consolidată cu O.U.G. nr. 10/2011, poate să fie reprezentat/asistat în fața Consiliului de Onoare.

În al doilea rând, doamnele F. și G. au inițiat retragerea decorației, sesizând Consiliul de Onoare în acest scop, deci s-au antepronunțat în cauză. Atitudinea lor încalcă prevederile de principiu din art. 42 C. proc. civ. și astfel cum s-a reținut în considerentele deciziei de trimitere și prev. art. 20 din C. proc. civ., potrivit cărora "judecătorul are îndatorirea să asigure respectarea și să respecte el însuși principiile fundamentale ale procesului civil". Potrivit considerentelor ÎCCJ, respectarea dreptului la apărare trebuia analizată din perspectiva dispozițiilor art. 18 din O.U.G. nr. 11/1998 care fac referire în mod explicit la judecarea de către Consiliul de Onoare a faptelor incompatibile cu calitatea de membru al Ordinului Național Steaua României.

Considerentele hotărârii Consiliului de Onoare, confirmate de instanța de judecată în prima fază procesuală pe drept cuvânt au fost casate de instanța de recurs Motivările criticate de recurent sunt judecăți de valoare lipsite de temei, în sensul că promovarea autonomiei teritoriale ar constitui poziție extremistă, periculoasă, contrară conviețuirii interetnice, revizionistă, de instigare la ură etnică, de contestarea tratatului de la Trianon etc. Aceste judecăți de valoare rupte de realitate denotă necunoașterea instituției autonomiei teritoriale, care există în 11 (unsprezece) țări din Europa, printre care și autonomia găgăuzilor în Republica Moldova. Statul român însuși a ratificat Tratatul de bună vecinătate cu Ungaria care prevede aplicarea Recomandării 1201 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei, al cărui articol 12 enunță: "în regiunile în care sunt majoritare, persoanele aparținând unei minorități naționale au dreptul de a dispune de administrații locale autonome adecvate sau de un statut special, corespunzător situației istorice și teritoriale specifice și conforme cu legislația națională a statului."

Autonomia teritorială înseamnă respectarea granițelor naționale existente și că în țara noastră va putea fi înfăptuită exclusiv prin votul Parlamentului României, confirmat prin referendum. Raportat la judecățile de valoare necenzurate, măsura luată de Președinte constituie un act de discriminare sancționat de art. 14 și Protocolul 12 al Convenției europene față de recurent; retragerea decorației este și măsură luată împotriva exprimării unor aspirații legitime reflectând identitatea sa și a colectivității din care face parte.

Prin retragerea Ordinului Național au fost încălcate prevederile art. 1 alin. (3) din Constituție referitoare la respectarea idealurilor Revoluției din decembrie 1989, care a fost declanșată tocmai la Parohia reformată de la Timișoara și s-a extins în toată țara. Propunerea de retragere a decorației nu a respectat un just raport de proporționalitate între faptele care au determinat acordarea ordinului și cele (inexistente în realitate) care au stat la baza propunerii de retragere a decorației.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 din C. proc. civ.

Pârâta Administrația Prezidențială a depus întâmpinare la recursul formulat de recurentul-reclamant, prin care a invocat excepția nulității recursului; pe fond, respingerea recursului ca nefondat; în situația admiterii recursului și casării sentinței, pe fondul cauzei respingerea ca neîntemeiată a cererii de anulare a Decretului Prezidențial nr. 290 din 04.03.2016, publicat în Monitorul Oficial Partea I nr. 168 din 04.03.2016, prin care s-a dispus, în privința recurentului-reclamant, retragerea Ordinului Național "Steaua României" în grad de Cavaler.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Atribuțiile compartimentelor din cadrul Administrației Prezidențiale sunt stabilite, în temeiul dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 47/1994, prin Regulamentul de organizare și funcționare al Administrației Prezidențiale; potrivit acestuia, Secretariatul General are atribuții de reprezentare în instanță a Președintelui României și a Consiliului Suprem de Apărare a Țării (CSAT).

Cu privire la excepția nulității cererii de recurs, s-a arătat că cererea de recurs este nulă, întrucât nu respectă cerințele imperative prevăzute sub sancțiunea nulității în cuprinsul art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ.

Din analiza argumentelor prezentate în conținutul cererii de recurs, acestea nu se pot circumscrie unor veritabile critici ale sentinței prin raportare la considerentele acesteia, ci sunt reiterări ale unor susțineri pe care recurentul-reclamant și-a întemeiat cererea de chemare în judecată.

Pe fond, s-a arătat că prima instanță a admis în mod corect, excepția inadmisibilității și a respins, ca inadmisibilă, cererea. Pentru a se pronunța astfel, instanța de fond a reținut că Decretul nr. 290 din 04.03.2016 emis de Președintele României, a fost contrasemnat de prim-ministru, domnul C., în temeiul prevederilor art. 100 alin. (2), prin raportare la art. 94 lit. a) din Constituție, reprezentând astfel un act administrativ emis în raporturile de natură politică cu Parlamentul, exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ.

Decretul nr. 290 din 04.03.2016 a presupus exercitarea concurentă, de către prim-ministru a atribuției sale prevăzute la art. 100 alin. (2) din Constituție, care prevede expres că decretul astfel emis - act juridic al Președintelui României - se contrasemnează de prim-ministru. Astfel, atât Președintele României, cât și prim-ministrul au acționat în realizarea atribuțiilor lor, prevăzute de Constituție, îndeplinirea primei cerințe a definiției prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. k) neputând fi contestată.

În ceea ce privește cea de-a doua cerință, respectiv ca Decretul nr. 290 din 04.03.2016 să fi fost emis în raporturile de natură politică cu Parlamentul, prima instanță a constatat că și aceasta a fost îndeplinită, prin instituția constituțională a contrasemnării, prim-ministrul urmând a răspunde politic în fața Parlamentului, în acord cu cele statuate de instanța constituțională în jurisprudența sa recentă, prin Decizia nr. 152/2020.

In concluzie, în mod corect a admis prima instanță excepția inadmisibilității cererii de anulare a Decretului nr. 290 din 04.03.2016, constatând incidența în cauză a art. 126 alin. (6) teza I din Constituție, art. 5 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. k) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

In situația admiterii recursului și casării sentinței, pe fond a arătat că Decretul a cărui anulare se solicită a fost emis în temeiul prevederilor art. 94 lit. a) și ale art. 100 din Constituția României, republicată, ale art. 51 lit. b) și ale art. 52 din Legea nr. 29/2000 privind sistemul național de decorații al României, republicată, precum și ale art. 17 lit. b), ale art. 18 și 19 din Ordonanța de urgență a Guvernului României nr. 11/1998 pentru reinstituirea Ordinului Național Steaua României, republicată, cu modificările ulterioare, precum și în considerarea Hotărârii Consiliului de Onoare pentru Ordinul Național Steaua României din data de 20 noiembrie 2013.

In esență, recurentul-reclamant a solicitat anularea decretului, apreciind că acesta este nelegal, întrucât la baza retragerii ordinului se află Hotărârea Consiliului de Onoare pentru Ordinul Național din data de 20 noiembrie 2013, act în privința căruia a fost invocată excepția nulității absolute, arătând că i-ar fi fost încălcat dreptul constituțional și procedural la apărare, iar unele dintre persoanele care au participat la deliberare s-ar fi antepronunțat în cauză. Totodată, se arată că măsura propusă prin Hotărârea Consiliului de Onoare pentru Ordinul Național Steaua României din data de 20 noiembrie 2013 și însușită de emitentul actului administrativ contestat este nelegală întrucât ignoră, pe de-o parte, dreptul la liberă exprimare, iar pe de altă parte, principiul constituțional al nediscriminării.

Potrivit înscrisurilor existente la dosarul cauzei, recurentul-reclamant a formulat și a introdus cererea de chemare în judecată prin care, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul de Onoare al Ordinului Național "Steaua României", a solicitat anularea Hotărârii din data de 20.11.2013 emisă de acest consiliu, prin care s-a propus Președintelui României să-i retragă reclamantului Ordinul Național "Steaua României" în grad de Cavaler. Ca urmare înregistrării cererii de chemare în judecată, s-a format Dosarul nr. x/2014.

Prin sentința nr. 1973 din 20 iunie 2014, Curtea de Apel București a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins acțiunea formulată de reclamant, ca inadmisibilă. Înalta Curte de Casație și Justiție a respins recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 1973 din 20 iunie 2014 a Curții de Apel București, secția a VUI-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Pentru a se pronunța astfel, instanța a constatat că hotărârea din data de 20 noiembrie 2013 nu are natura juridică a unui act administrativ jurisdicțional și nici pe aceea a unui act administrativ tipic, ci constituie o operațiune administrativă în sensul Legii nr. 554/2004, care urma să stea la baza emiterii decretului prezidențial, singurul act juridic care ar fi produs efecte juridice vătămătoare. Oricum, potrivit prevederilor art. 94 lit. a) din Constituție, Președintele României are prerogativa exclusivă de a conferi decorații și titluri de onoare, ce o realizează potrivit prevederilor art. 4 din Legea nr. 29/2000 prin exercitarea unui drept discreționar de apreciere, pe care îl păstrează și în ceea ce privește situațiile când calitatea de membru al unui ordin se poate pierde, potrivit art. 51 din aceeași lege. Pe de altă parte, Consiliul de onoare nu constituie un organ administrativ-jurisdicțional care să aibă competențe de adoptare a unor acte administrativ-jurisdicționale, fiind un organism ad-hoc, constituind în baza Legii nr. 29/2000 și Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 1511/2005, în scopul verificării și soluționării sesizărilor privind "fapte dezonorante care aduc prejudicii morale membrilor ordinului".

In consecință, nu se poate pune sub semnul îndoielii legalitatea Hotărârii Consiliului de Onoare pentru Ordinul Național Steaua României din data de 20 noiembrie 2013.

Cu privire la emiterea Decretului 290/04.03.2016, prin care reclamantului i-a fost retras Ordinul Național "Steaua României" în grad de Cavaler, s-a arătat că prerogativa Președintelui României de a conferi și retrage decorații și titluri de onoare este una de rang constituțional și derivă din rolul constituțional al acestuia de reprezentant al statului român.

Atribuțiile Președintelui României prevăzute de art. 94 din Constituție sunt în strânsă legătură cu rolul său constituțional de reprezentant al statului român, potrivit art. 80 alin. (1) din Constituție. Prima dintre cele patru atribuții enumerate este reprezentată de conferirea de decorații și de titluri de onoare. Decorațiile sunt conferite de Președintele României, prin decret, în baza propunerilor de decorare individuale sau din proprie inițiativă. Titlurile și decorațiile se acordă unor persoane cu merite importante pentru țară, iar statul este cel care răsplătește astfel de persoane, în numele poporului, pentru acțiunile sau activitățile lor deosebite în folosul țării.

Legea nr. 29/2000 privind sistemul național de decorații detaliază, la nivel infraconstituțional, sistemul de decorații, ierarhia acestora, modalitatea de conferire, modalitatea de purtare, respectiv organizarea și funcționarea Cancelariei Ordinelor. Potrivit ierarhiei, Ordinul Steaua României este cel mai important Ordin Național, reinstituit prin Ordonanța de Urgență nr. 11/1998. Potrivit art. 1 al acestui act normativ, "Se reinstituie Ordinul național Steaua României, cel mai înalt ordin românesc, pentru a recompensa serviciile excepționale, civile și militare, aduse statului și poporului român".

Potrivit art. 4 din O.U.G. nr. 11/1998, "Președintele României este capul Ordinului național Steaua României. în această calitate, Președintelui României i se atribuie, pe perioada mandatului, Colanul Ordinului Național Steaua României, comandă specială, pe care îl poartă la ocazii festive, precum și la ceremoniile de înmânare a ordinului". Art. 9 din actul normativ prevede că "Brevetul reprezintă documentul oficial prin care se atestă conferirea Ordinului național Steaua României", acesta fiind validat sub semnătura autografă a Președintelui României, precum și prin sigiliu, fiind contrasemnate de cancelarul ordinelor. Potrivit art. 11 alin. (3) din O.U.G. nr. 11/1998, "Pentru Colanul Ordinului național Steaua României, care i se atribuie Președintelui României în calitate de cap al acestui ordin, nu se eliberează brevet."

Se observă, astfel, că întreaga reglementare a celui mai înalt ordin românesc este construită în considerarea acordării acestei recunoașteri, de a recompensa serviciile excepționale, civile și militare, aduse statului și poporului român chiar de către reprezentantul statului român, Președintele României, în virtutea rolului său constituțional.

La fel ca celelalte atribuții prevăzute de art. 94, atribuția conferirii de decorații și de titluri de onoare reflectă poziția pe care Președintele României o are în sistemul puterilor statului și rolul său în cadrul sistemului constituțional al țării. In calitatea sa de reprezentant al statului român, în plan intern, Președintele conferă titluri de onoare și decorații, acordă cele mai înalte grade militare și numește în cele mai înalte funcții publice sau prezidează anumite organisme atunci când participă la întrunirile acestora.

Potrivit art. 17 lit. a) și b) din O.U.G. nr. 11/1998, "Calitatea de membru al Ordinului național Steaua României se poate pierde în următoarele situații: a) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; b) pentru fapte incompatibile cu calitatea de membru al ordinului, altele decât cele prevăzute la lit. a), care aduc prejudicii morale membrilor ordinului", iar potrivit art. 51 lit. a) și b) din Legea nr. 29/2000, "Calitatea de membru al unui ordin se poate pierde in următoarele situații: a) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la pedeapsa privativă de libertate; b) pentru fapte dezonorante, altele decât cele prevăzute la Ut. a), care aduc prejudicii morale membrilor ordinului".

Potrivit art. 18 din O.U.G. nr. 11/1998 și art. 52 - 54, "Pentru judecarea faptelor dezonorante care aduc prejudicii morale membrilor ordinului, altele decât cele prevăzute la art. 51 lit. a), se constituie un consiliu de onoare pentru fiecare ordin". Așadar, consiliul de onoare este constituit pentru fiecare ordin doar pentru analiza faptelor dezonorante care aduc prejudicii morale membrilor ordinului

Legea nr. 29/2000 prevede în mod clar o competență a Președintelui României de a aprecia, așa cum este statuat și în jurisprudența Curții Constituționale "în considerarea stabilirii unui just raport de proporfionalitate între faptele care au determinat acordarea unui ordin și cele care au stat la baza propunerii de retragere a decorației" dacă se impune retragerea Ordinului.

Această posibilitate de evaluare pe care o are Președintele României în exercitarea unei competențe constituționale reprezintă chiar expresia marjei de apreciere de care Președintele României se bucură în virtutea rolului său constituțional prevăzut de art. 80 alin. (1) din Constituție. Punând în balanță faptele dezonorante și serviciile excepționale, civile ori militare, aduse la un moment dat de către persoana la care se referă Hotărârea Consiliului de Onoare, Președintele României acționează în calitate de reprezentant al statului român.

În cazul de față, normele legale stabilesc cu suficientă claritate posibilitatea Președintelui României de retrage o decorație în cazul prevăzut de art. 17 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 11/1998, respectiv a existenței unor fapte incompatibile cu calitatea de membru al ordinului, care aduc prejudicii morale membrilor ordinului.

Posibilitatea retragerii unei decorații, în funcție de circumstanțele fiecărei situații în parte și marja de apreciere conferită Președintelui României reflectă scopul legitim al protejării prestigiului celui mai înalt ordin românesc, "Steaua României". În absența unui astfel de mecanism, primirea unei decorații ar putea fi considerată un drept care odată câștigat nu mai poate fi pierdut, iar nu o vocație, aspect contrazis chiar de jurisprudența Curții Constituționale.

Potrivit legislației incidente, titlul poate fi retras atunci când sunt întrunite o serie de condiții și când sunt întrunite elementele unui just raport de proporționalitate, în condițiile legii. Evaluarea cu privire la retragerea unei decorații se realizează prin raportare la multiple elemente, astfel încât șeful statului poate stabili un just raport de proporționalitate între actele și faptele care aduc atingere onoarei respectivei persoane și măsura în care acestea aduc prejudicii morale chiar ordinului respectiv și membrilor săi.

Așadar, aprecierea între meritele care au determinat acordarea unei decorații și faptele reținute pentru retragerea acesteia presupune un act de mare responsabilitate, de dreaptă judecată din partea celor învestiți să se pronunțe asupra celui din urmă caz și, în final, din partea Președintelui României.

Actele normative incidente instituie, iar Curtea Constituțională a României prin jurisprudența sa constantă a recunoscut, așadar, competența Președintelui României de a evalua dacă se impune sau nu retragerea unei decorații, competență valabilă pentru toate persoanele care au primit o decorație și cu privire la care Consiliul, potrivit art. 51 lit. a) din Legea nr. 29/2000 și art. 17 lit. a) din O.U.G. nr. 11/1998 a constatat că au comis fapte dezonorante. Așadar, legea instituie același tratament pentru persoanele aflate în aceeași situație juridică, astfel încât susținerile reclamantului în sensul existenței unui tratament discriminatoriu în privința sa sunt nefondate.

In drept, au fost invocate dispozițiile art. 205 și 486 și urm. din C. proc. civ.

Recurentul A. a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepției nulității, deoarece recursul formulat este amplu motivat și în drept, fiind indicate o serie de motive de nelegalitate.

Cu privire la excepția inadmisibilității, admisă de instanța de fond, s-a arătat că excepția inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ a fost admisă cu înlăturarea considerentelor deciziei de trimitere a cauzei spre rejudecare nr. 2840 din 12 mai 2021 din dosar nr. x/2016 ÎCCJ a dispus soluționarea fondului, elucidarea tuturor aspectelor esențiale ale raportului juridic. În raport cu considerentele deciziei de casare, care obliga Curtea de Apel la soluționarea cauzei în fond, admiterea excepției inadmisibilității este vădit nelegală.

Neîndoielnic, admiterea excepției inadmisibilității este nelegală, și datorită faptului că încalcă prev. art. 126 alin. (6) din C. proc. civ., care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și actelor de comandament cu caracter militar. Or. retragerea decorației se raportează la persoana decorată și nu ia Parlament. În plus, nu există nicio prevedere legala care să excepteze de la controlul judecătoresc actele contrasemnate de Prim-ministru.

Prin întâmpinare, se susține că, potrivit legislației incidente, titlul poate fi retras atunci când sunt întrunite o serie de condiții și când sunt întrunite elementele unui just raport de proporționalitate între meritele care au determinat acordarea unei decorații și faptele reținute pentru retragerea acesteia, retragere ce presupune un act de mare responsabilitate. Or, condiția marii responsabilități nu a fost îndeplinita la retragerea Ordinului National.

În balanță, nu se poate pune nicio faptă nedemnă, săvârșită de recurent. Propunerea de retragere formulată în condiții absolut nelegale de Consiliul de Onoare pentru Ordinul National Steaua României s-a emis pe baza unei declarații prost traduse, declarație care a fost similară cu o serie de alte declarații date de recurent anterior decorării.

7.1. Recurentul A. a depus precizări, prin care a arătat că solicită, ca urmare a admiterii recursului, casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleași instanțe de fond sau la o altă instanță egală în grad.

Recurentul a arătat că a procedat la prezenta precizare în aplicarea Deciziei nr. 79 din 5 decembrie 2022 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Se impune retrimiterea cauzei deoarece prima instanță nici în cea de a doua fază de judecată nu a cercetat fondul cauzei, încălcând dispozițiile deciziei de casare nr. 2840 din 12 mai 2021, privitoare la soluționarea fondului, noțiune care potrivit considerentelor hotărârii de trimitere "presupune elucidarea tuturor aspectelor esențiale ale raportului juridic dedus judecății".

7.2. Prin încheierea de ședință de la data de 9 mai 2023, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului ca nefondată, pentru considerentele reținute în cuprinsul acelei încheieri.

8.1. Argumente de fapt și de drept relevante

Reclamantului i-a fost conferită decorația națională Ordinul National Steaua României în grad de Cavaler prin Decretul nr. 1864/14.12.2009, cu prilejul împlinirii a 20 de ani de la Revoluția din decembrie 1989, în semn de înaltă apreciere a curajului și demnității de care a dat dovadă, declanșând, prin exemplul personal, revolta istorică a poporului român împotriva dictaturii comuniste.

Ulterior, prin Decretul nr. 290/04.03.2016 emis de Președintele României, s-a dispus retragerea Ordinului National Steaua României în grad de Cavaler, acordat prin Decretul nr. 1864/14.12.2009, publicat in Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 884/17.12.2009, domnului A..

Din preambulul actului administrativ contestat, rezultă ca acesta a fost emis în temeiul disp. art. 94 lit. a) si art. 100 din Constituția României republicată, ale art. 51 lit. b) si ale art. 52 din Legea nr. 29/2000 privind sistemul național de decorații al României, republicată, precum si ale art. 17 lit. b), ale) art. 18 si 19 din O.U.G. nr. 11/1998 pentru reinstituirea Ordinului National Steaua României republicata, precum și ale Legii nr. 29/2000 privind sistemul național de decorații al României, republicată, având în vedere Hotărârea Consiliului de Onoare al Ordinului Național Steaua României din 20 noiembrie 2013.

Pe calea prezentului demers judiciar, reclamantul solicită anularea Decretului nr. 290/04.03.2016 contrasemnat de Primul-ministru, publicat în M. Of., Partea I-a nr. 168 din 04.03.2016.

8.2. Analiza motivelor de casare invocate de recurentul-reclamant și a apărărilor intimatei-pârâte

Prezentul recurs necesită dezlegarea problemei de drept a admisibilității acțiunii în contencios administrativ de anulare a decretului emis de Președintele României de retragere a Ordinului National Steaua României.

Prima instanță a reținut că, raportat la prevederile art. 126 alin. (6) teza I din Constituție și ale art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 554/2004 (definiția actelor care privesc raporturile cu Parlamentul), decretele Președintelui României sunt acte administrative care, ca regulă generală, pot fi supuse controlului de legalitate al instanțelor de contencios administrativ, atât timp cât nu sunt exceptate acestui control prin lege. Decretul 290/04.03.2016 intră în categoria actelor care privesc raporturile cu Parlamentul, care constituie obiectul excepției prevăzute la art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea. nr. 554/2004. Decretul nr. 290/04.03.2016 emis de Președintele României și contrasemnat de prim-ministru, prin care s-a dispus retragerea Ordinului National Steaua României în grad de Cavaler este un act juridic de drept public prin care se manifestă două voințe care produc același efect, și, independent de faptul că este un act administrativ complex, acest act nu poate fi asimilat unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de natură constituțională, pe de o parte, între cei doi șefi ai executivului, pe de altă parte, cu Parlamentul. Rațiunea obligației de se contrasemna acest decret de primul-ministru constă tocmai în exercitarea unui control parlamentar indirect ce ține de principiul democrației constituționale instituit prin art. 1 alin. (4) din Constituția României; prin instituția contrasemnării, Parlamentul exercită un control indirect prin mijlocirea prim-ministrului, care răspunde în fața legislativului.

A mai reținut prima instanță că nu pot fi reținute susținerile reclamantului, în sensul că prin decizia de casare nr. 2840/12.05.2021, Înalta Curte de Casație și Justiție a trimis cauza spre rejudecare, obligând instanța la soluționarea fondului, deoarece limitele rejudecării fondului se determină după cum casarea este totală sau parțială. În cazul casării totale, astfel cum este situația din prezenta cauză, pricina se rejudecă în întregime, iar judecarea fondului după casare se face după aceleași norme de procedură care se aplică la judecată înaintea instanței de fond, respectiv după regulile de judecată în primă instanță. Or, excepția inadmisibilității decurgând din natura actului contestat fiind o excepție absolută, poate fi invocată în orice stare a procesului. Prin urmare, pârâta poate invoca excepția inadmisibilității acțiunii în situația casării sentinței și trimiterii cauzei spre rejudecare.

Ca o primă precizare, Înalta Curte constată că, într-adevăr, nu se poate reține o nelegalitate procedurală a sentinței prin încălcarea puterii de lucru judecat și a prev. art. 501 alin. (3) din C. proc. civ. raportat la considerentele deciziei de casare cu trimitere spre rejudecare din primul ciclu procesual (Decizia nr. 2840 din 12 mai 2021 din dosar nr. x/2016).

Este adevărat că în considerentele acestei decizii s-a reținut că prima instanță nu a soluționat fondul cauzei, deoarece nu au fost lămurite împrejurări esențiale ale speței; s-a mai reținut că, în raport cu principiile fundamentale ale procesului civil, soluționarea fondului presupune elucidarea tuturor aspectelor esențiale ale raportului juridic dedus judecății, astfel cum acestea au fost relevate prin actul de sesizare a instanței, iar principiului dublului grad de jurisdicție împiedică instanța de control judiciar să analizeze direct în recurs argumentele și împrejurările ce nu au făcut obiectul analizei instanței de fond.

Cu toate acestea, invocarea excepției inadmisibilității (excepție de ordine publică) nu putea fi împiedicată de considerentele de mai sus și nu pot fi opuse în mod eficient dispozițiile art. 501 alin. (3) din C. proc. civ. pentru a se refuza soluționarea acestui incident procedural.

Cât privește analiza excepției inadmisibilității acțiunii ca atare, prima instanță a considerat că demersul reclamantului intră în sfera finelui de neprimire, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României și art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, care sustrag controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ "actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul".

În accepțiunea Legii nr. 554/2004, așa cum rezultă din definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. k),"acte care privesc raporturile cu Parlamentul" sunt actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuțiilor sale, prevăzute de Constituție sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul.

Or, complexitatea atribuțiilor prevăzute pentru Președintele României în Titlul III, Capitolul II din Constituția României, domeniile diferite în care sunt reglementate acestea nu permit încadrarea tuturor decretelor Președintelui României în categoria finelor de neprimire exclusiv din perspectiva contrasemnării, ca mod de asumare a răspunderii politice a Primului Ministru, fără o evaluare concretă a naturii lor juridice prin prisma obiectului, a efectelor pe care le produc și a existenței reale a unei interferențe cu sfera politicului.

Dacă, prin ipoteză, s-ar pune problema legalității unui decret în fața instanței de contencios administrativ, aceasta ar trebui să-și verifice competența materială, în raport cu excepțiile prevăzute de art. 5 al Legii nr. 554/2004. În lipsa uneia dintre excepțiile prevăzute de lege, decretele prezidențiale sunt susceptibile de control în condițiile contenciosului administrativ. Ori de câte ori un act juridic al Președintelui nu se încadrează într-una din aceste excepții rămase încă în vigoare fie în forma inițială, fie într-o formă modificată, el va putea fi cenzurat din punct de vedere al legalității lui de instanțele judecătorești competente.

Înalta Curte reține, astfel, concluzia că, indiferent dacă decretele Președintelui sunt sau nu contrasemnate de prim-ministru, ca regulă, ele pot fi atacate în contencios administrativ atât timp cât nu se înscriu în sfera actelor exceptate, prevăzute în art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Pentru judecătorul contenciosului administrativ, verificarea efectivă și concretă în funcție de obiectul propriu-zis al actului și de existența unui remediu procesual se impune și în considerarea faptului că, prin art. 52 din Constituția României, dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a se adresa unei instanțe specializate este consacrat ca un drept fundamental al cetățeanului (drept – garanție), condițiile și limitele exercitării acestui drept fiind cele stabilite expres prin legea organică.

Înalta Curte constată că numai soluția de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii este justificată pe aplicarea adecvată a tuturor acestor norme și principii deduse din prevederile constituționale.

Președintele României poate emite decretul privind retragerea ordinului sau medaliei numai la propunerea Consiliului de Onoare, care adoptă hotărârea după parcurgerea unei proceduri administrative expres reglementate prin Regulamentul pentru organizarea și funcționarea consiliilor de onoare ale ordinelor naționale Steaua României, Serviciul credincios și pentru Merit, aprobat prin H.G. nr. 1511/2005, în aplicarea art. III din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 13/2005 pentru modificarea și completarea Legii nr. 29/2000 privind sistemul național de decorații al României, aprobată prin Legea nr. 153/2005.

Având în vedere această reglementare, instanța de control judiciar nu împărtășește concluzia la care a ajuns judecătorul fondului, după o analiză în concret a naturii decretului și a conținutului raportului juridic, în urma căreia a reținut că retragerea decorației unei persoane identificate, fără a avea legătură cu atribuții privind raporturile de natură politică cu Parlamentul, este sustrasă controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituția României și ale art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Ca urmare, Înalta Curte constată că recursul este fondat din această perspectivă și se impune admiterea acestuia.

În ceea ce privește soluția subsecventă adecvată în cauză, analizând considerentele și dispozitivul Deciziei nr. 79/2022 privind examinarea sesizării pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, care a statuat că, "în interpretarea dispozițiilor art. 497 din C. proc. civ., în forma modificată prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, în corelație cu prevederile art. 492 alin. (1), art. 498 și ale art. 501 alin. (3) și (4) din C. proc. civ., în cazul în care în al doilea ciclu procesual se admite recursul, casându-se decizia atacată, Înalta Curte de Casație și Justiție va reține cauza spre judecare în fond numai atunci când nu ar fi pusă în situația de a proceda la analizarea stării de fapt prin recalificarea faptelor sau prin completarea sau readministrarea probatoriului, în caz contrar cauza urmând a fi trimisă spre rejudecare la instanța de apel sau, după caz, la prima instanță", Înalta Curte trebuie să cerceteze chestiunea dacă în prezenta cauză este pusă în situația de a proceda la analizarea stării de fapt prin recalificarea faptelor sau prin completarea sau readministrarea probatoriului.

Față de precizarea recurentului-reclamant din cadrul dezbaterilor orale, în sensul că nu a solicitat alte probe față de cele deja administrate, Înalta Curte constată că instrucțiunile date prin decizia de casare din ciclul procesual anterior (elucidarea tuturor aspectelor esențiale ale raportului juridic dedus judecății, astfel cum acestea au fost relevate prin actul de sesizare a instanței) nu se încadrează în analiza stării de fapt prin recalificarea faptelor sau prin completarea sau readministrarea probatoriului, ci reprezintă aspecte de aplicare a legii la situația de fapt astfel cum a fost dovedită și reținută în cauză.

Ca urmare, nu se impune trimiterea cauzei spre rejudecare, ci în temeiul art. 497 din C. proc. civ., se va reține cauza în vederea rejudecării fondului.

Toate celelalte susțineri din recurs, respectiv apărările corelative din întâmpinare, vor fi cercetate cu ocazia rejudecării cauzei pe fond.

În temeiul art. 451 alin. (1) din C. proc. civ., față de culpa procesuală prin căderea în pretenții a intimatei - pârâte Administrația Prezidențială, în calitate de reprezentantă a Președintelui României, partea care a invocat excepția inadmisibilității, va fi obligată aceasta la plata către recurentul-reclamant a sumei de 4.725 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând onorariu de avocat în cuantum de 3500 RON conform chitanței nr. 639 din 03.04.2023 emise de cabinet de avocat E., 1175 RON cheltuieli de transport conform facturii fiscale nr. x din 25.04.2023 și 100 RON taxă judiciară de timbru aferentă recursului.

8.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-reclamant, va casa sentința atacată și va reține cauza în vederea rejudecării fondului; va obliga intimata - pârâtă Administrația Prezidențială, în calitate de reprezentantă a Președintelui României, la plata sumei de 4.725 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată în recurs, în favoarea recurentului – reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 1812 din 14 octombrie 2022 a Curții de Apel București – secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și reține cauza în vederea rejudecării fondului.

Obligă intimata - pârâtă Administrația Prezidențială, în calitate de reprezentantă a Președintelui României, la plata sumei de 4.725 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată în recurs, în favoarea recurentului – reclamant.

Acordă termen la data de 10 octombrie 2023, cu citarea părților.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 mai 2023.