ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1849/2023

Ședința publică din data de 31 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea la data de 01.09.2022 sub nr. de dosar x/2022, reclamantul A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâții Președintele României, prin Administrația Prezidențială și Guvernul României, anularea în parte a Decretului nr. 1068/2022, respectiv anularea numărului 11 din Anexă, obligarea pârâtului de rangul I la plata unor despăgubiri morale în cuantum de 10.000 RON, precum și suspendarea parțială a executării Decretului nr. 1068/2022, respectiv suspendarea executării numărului 11 din Anexă - Lista persoanelor cărora li se retrage titlul de Luptător pentru Victoria Revoluției din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant, până la soluționarea definitivă a acțiunii.

Prin încheierea nr. 222/CA/2022 din 12 octombrie 2022, Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a respins cererea de suspendare formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă;

- a respins ca nefondată cererea de suspendare formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Președintele României, prin Administrația Prezidențială;

- a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în totalitate a încheierii recurate, admiterea cererii de suspendare parțială a executării Decretului nr. 1068/2022 privind retragerea titlului de Luptător pentru Victoria Revoluției din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant, publicat în Monitorul oficial, Partea I, nr. 767 din 1 august 2022, emis de Președintele României, respectiv suspendarea executării numărului 11 din Anexă - Lista persoanelor cărora li se retrage titlul de Luptător pentru Victoria Revoluției din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant, în baza hotărârilor judecătorești definitive privind respingerea cererii de acordare a calității de Luptător cu Rol Determinant, până la soluționarea definitivă a cauzei, în temeiul art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În motivarea recursului declarat se arată că, prin încheierea recurată Curtea de Apel Oradea a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată de reclamant, reținând, în esență, că împrejurările cauzei conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat, constituind împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt în măsură să producă instanței o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ atacat, însă a constatat că, în ceea ce privește condiția pagubei iminente, aceasta nu este îndeplinită, deoarece reclamantul nu a făcut dovada concretă a pagubei iminente suferite prin pierderea indemnizației de gratuitudine.

Recurentul critică faptul că instanța a constatat că, deși este evident că prin punerea în executare a decretului a cărui suspendare se cere reclamantul suferă o pierdere patrimonială, condiția pagubei iminente presupune ca prin punerea în executare a actului administrativ să se producă efecte dăunătoare mai importante decât simpla punere în executare a actului administrativ, sau care sunt greu sau imposibil de reparat.

Pe cale de consecință, reținând că nu sunt îndeplinite condițiile cumulative necesare pentru admiterea cererii de suspendare, instanța a respins ca nefondată cererea de suspendare a executării actului administrativ atacat, pronunțând, astfel, o hotărâre nelegală.

Din punctul de vedere al recurentului, considerentele instanței de fond vin într-o oarecare contradicție cu cele prevăzute în Recomandarea nr. 89 adoptată de Consiliul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, aplicabilă și României, conform căreia necesitatea asigurării unei protecții jurisdicționale provizorii persoanelor ale căror drepturi pot fi lezate prin emiterea unor acte administrative este recunoscută și în plan european. Instanța, în calitate de autoritate jurisdicțională chemată să decidă măsura de protecție provizorie, trebuie să țină cont de ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente și să acorde asemenea măsuri atunci când executarea actului administrativ este de natură a avea pagube grave, dificil de reparat și când există un argument juridic aparent valabil față de nelegalitatea lui.

Recurentul apreciază că, în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Curtea de Apel Oradea a greșit, întrucât protecția provizorie realizată ca urmare a suspendării actului administrativ până la pronunțarea definitivă este absolut necesară pentru cazul de față.

Arată recurentul că paguba iminentă se analizează întotdeauna in concreto, prin raportare la circumstanțele concrete ale cauzei și nu in abstracto.

Intimatul - pârât Președintele României, prin Administrația Prezidențială a depus Note scrise, solicitând, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea încheierii atacate ca temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând criticile invocate în recurs, raportat la încheierea atacată și la actele și lucrările dosarului, precum și la dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În condițiile în care circumstanțele litigiului dedus judecății au fost detaliat expuse în cuprinsul hotărârii ce formează obiectul recursului, reluarea acestora în cadrul prezentelor considerente ar avea caracter redundant, iar, în temeiul art. 499 din C. proc. civ., Înalta Curte va analiza motivele de casare invocate prin prisma criticilor formulate de recurent în contextul factual prezentat în sentința atacată.

Pentru a ajunge la soluția de admitere a recursului, instanța de control judiciar a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este întemeiat și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o greșită interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Instanța de fond a fost sesizată cu acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Președintele României, prin Administrația Prezidențială și Guvernul României, prin care s-a solicitat anularea în parte a Decretului nr. 1068/2022, respectiv anularea numărului 11 din Anexă, obligarea pârâtului de rangul I la plata unor despăgubiri morale în cuantum de 10.000 RON, precum și suspendarea parțială a executării Decretului nr. 1068/2022, respectiv suspendarea executării numărului 11 din Anexă - Lista persoanelor cărora li se retrage titlul de Luptător pentru Victoria Revoluției din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant, până la soluționarea definitivă a acțiunii.

Instanța de fond a respins acțiunea, apreciind că nu sunt îndeplinite condițiile stipulate de legiuitor pentru suspendarea executării actului administrativ în discuție, întrucât nu este întrunită în speță condiția pagubei iminente, atât timp cât reclamantul nu a făcut dovada consecințelor păgubitoare ale pierderii indemnizației de gratitudine. În opinia instanței de fond, simpla pierdere a unui venit ca urmare a punerii în executare a unui act administrativ nu este suficientă pentru a se reține îndeplinită condiția pagubei iminente, în condițiile în care reclamantul nu a dovedit că în lipsa respectivului venit riscă să sufere consecințe păgubitoare importante.

Analizând criticile din recurs ce vizează soluția pronunțată de Curtea de Apel, Înalta Curte constată că acestea sunt întemeiate, întrucât din probele cauzei rezultă îndeplinirea condițiilor legale pentru suspendarea actului administrativ, astfel încât instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală.

Contrar opiniei exprimate de instanța de fond, Înalta Curte apreciază că în speță sunt întrunite condițiile cumulative impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ contestat.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

În recursul său, reclamantul A. a arătat, în esență, că aceste două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt îndeplinite și că instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, ignorând argumentele aduse de reclamant în susținerea acțiunii sale.

Înalta Curte constată că din probele cauzei rezultă îndeplinirea condițiilor legale pentru suspendarea actului administrativ.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Noțiunea de caz bine justificat este definită legal în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 și reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Ca și în cazul ordonanței președințiale, reglementată în procedura civilă de drept comun, în cadrul cererii de suspendare, instanța învestită nu cercetează fondul dreptului, dar, pentru ca soluția să nu fie arbitrară, se analizează acele elemente care creează o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

În speță, instanța de fond a constatat că prima condiție cerută de lege pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv existența unei acțiuni pentru anularea în tot sau în parte a unui act administrativ unilateral, este îndeplinită, reclamantul introducând în prezentul dosar și o acțiune în anularea parțială a Decretului nr. 1068/2022.

În privința cerinței cazului bine justificat, instanța de fond a constatat că și această condiție este îndeplinită, existând în speță împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt în măsură să producă instanței o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ atacat.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, instanța a constatat că această condiție nu este îndeplinită, reclamantul nefăcând dovada concretă a pagubei iminente suferite prin pierderea indemnizației de gratitudine; în opinia instanței de fond, reclamantul nu făcut dovada, și nici măcar nu a susținut, că prin sistarea plății indemnizației de gratitudine ar risca să sufere și alte consecințe negative generate de o astfel de diminuare, iar, pe de altă parte, în cazul în care decretul a cărui suspendare se cere s-ar anula, prejudiciul cauzat prin neacordarea indemnizației de gratitudine ar fi ușor de reparat.

Prin urmare, instanța a reținut că nu este întrunită în speță condiția pagubei iminente, atât timp cât reclamantul nu a făcut dovada consecințelor păgubitoare ale pierderii indemnizației de gratitudine, simpla pierdere a unui venit ca urmare a punerii în executare a unui act administrativ nefiind suficientă pentru a se reține îndeplinită condiția pagubei iminente în condițiile în care reclamantul nu a dovedit că în lipsa respectivului venit riscă să sufere consecințe păgubitoare importante.

În cauză, instanța de control judiciar, învestită cu recursul declarat în cadrul litigiului având ca obiect cererea de suspendare a executării actului menționat, constată că prin sentința nr. 290/CA/2022 din 07.12.2022, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2022 - PI, s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Președintele României, prin Administrația Prezidențială și s-a dispus anularea în parte a Decretului nr. 1068/2022 din 1 august 2022 privind retragerea titlului de Luptător pentru Victoria Revoluției din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant, emis de pârâtul Președintele României, în ceea ce privește punctul 11 din Anexa privind Lista persoanelor cărora li se retrage titlul de Luptător pentru Victoria Revoluției din decembrie 1989- Luptător cu Rol Determinant, în baza hotărârilor judecătorești definitive privind respingerea cererii de acordare a calității de Luptător cu Rol Determinant.

Astfel, soluția pronunțată de instanța învestită cu acțiunea în anularea actului administrativ conferă consistență concluziei că în cauză este îndeplinită condiția cazului bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, a măsurii provizorii a suspendării executării actului a cărui nelegalitate a fost constatată pe calea acțiunii în anulare.

În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa nelegalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel răsturnată prezumția de legalitate atașată actelor administrative.

Înalta Curte precizează că, potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării dispusă în condițiile art. 14 se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Ca urmare, legalitatea actului administrativ este infirmată prin soluția instanței de fond și consecința admiterii acțiunii este suspendarea, prin efectul art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, a acestui act administrativ, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Totodată, în ceea ce privește condiția referitoare la iminența pagubei, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a probat iminența producerii pagubei invocate.

"Paguba iminentă", cea de-a doua condiție cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Cât privește criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, iar în cauză s-au administrat probe de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

Instanța de fond a apreciat în mod greșit că cea de-a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu este îndeplinită în cauză.

În acest sens, Înalta Curte, în raport de materialul probator administrat în cauză, constată că punerea în executare a actului administrativ contestat, în condițiile în care nelegalitatea acestuia este vădită și ușor de constatat, s-ar constitui într-un prejudiciu care nu ar mai putea fi recuperat.

Drept urmare, Înalta Curte reține că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actului administrativ, astfel că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală.

Pentru considerentele expuse și în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., republicat, coroborate cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul și, pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, va casa încheierea recurată și, rejudecând, va admite cererea formulată de recurentul-reclamant A. și va dispune suspendarea parțială a executării Decretului nr. 1068/2022, respectiv suspendarea executării numărului 11 din Anexă - Lista persoanelor cărora li se retrage titlul de Luptător pentru Victoria Revoluției din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant, până la soluționarea definitivă a cauzei având ca obiect acțiunea în anulare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva încheierii nr. 222/CA/2022 din 12 octombrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează încheierea recurată și, în rejudecare:

Admite cererea formulată de recurentul-reclamant A. și dispune suspendarea parțială a executării Decretului nr. 1068/2022, respectiv suspendarea executării numărului 11 din Anexă - Lista persoanelor cărora li se retrage titlul de Luptător pentru Victoria Revoluției din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant, până la soluționarea definitivă a acțiunii.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților, prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 31 martie 2023.