ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2524/2023

Ședința publică din data de 11 mai 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 11.03.2022 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamanții A. și B. au chemat în judecată pârâții ADMINISTRAȚIA PREZIDENȚIALĂ PREȘEDINTELE ROMÂNIEI, GUVERNUL ROMÂNIEI - Secretariatul de Stat pentru Recunoașterea Meritelor Luptătorilor împotriva regimului comunist instaurat în Romania în perioada 1945-1989 și Comisia Parlamentară a Revoluționarilor din decembrie 1989, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună suspendarea executării Decretului Președintelui României nr. 232 din 28.02.2022 privind retragerea titlului de Luptător pentru Victoria Revoluției din decembrie 1989 Luptător cu Rol Determinant publicat în Monitorul Oficial nr. 203 din 01.03.2022, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1432 de la data de 22.07.2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția privind inadmisibilitatea cererii invocată de către pârâtul PREȘEDINTELE ROMÂNIEI, prin ADMINISTRAȚIA PREZIDENȚIALĂ, ca nefondată.

A fost respinsă cererea formulată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâtul PREȘEDINTELE ROMÂNIEI prin ADMINISTRAȚIA PREZIDENȚIALĂ, ca neîntemeiată.

Au fost respinse cererile de intervenție accesorii formulate de C. și D., ca neîntemeiate.

1.3 Calea de atac exercitată

Împotriva sentinței civile nr. 1432 de la data de 22.07.2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, în termenul legal, au declarat recurs reclamanții A. și B., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate, iar pe fond admiterea acțiunii și suspendarea executării Decretului nr. 232 de la data de 28.02.2022. Recurs incident a formulat și pârâta Administrația Prezidențială, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului cu casarea în parte a hotărârii primei instanțe în sensul admiterii excepției de inadmisibilitate a cererii de suspendare.

Recursul principal

În esență, în motivarea cererii, reclamanții au arătat că sentința civilă de la fond este motivată necorespunzător, cu încălcarea disp. legale de la art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Prin urmare, au susținut că prima instanță a efectuat o analiză superficială a dosarului fiind demonstrate de reclamanții din prezenta cauză condițiile prevăzute la art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, au fost invocate vicii de ordin procedural și de ordin substanțial care determinau o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ contestat în prezenta cauză.

Din punct de vedere al viciilor de natură procedurală, la un examen de aparență, au susținut recurenții – reclamanți că actul administrativ ce se contestă ar fi nemotivat.

În ceea ce privește viciile de natură substanțială, aceiași reclamanți au susținut faptul că la emiterea actului a cărui suspendare se solicită au fost nesocotite disp. art. 8 alin. (6) din Legea nr. 314/2004 și ale art. 49 din Normele metodologice de aplicare ale Legii nr. 314/2004. Mai mult, a susținut că decizia nr. 1827/12.04.2019 care este menționată în cuprinsul Anexei 1 la Decretul nr. 232/2022, nu prezintă relevanță pentru problema de drept dedusă judecății.

Astfel, au susținut că prima instanță s-a limitat a relua mențiunile privind neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, respectiv inexistența unor motive de fapt și de drept care să pună la îndoială prezumția de legalitate a actului administrativ atacat, invocând un raționament insuficient argumentat prin raportare la complexitatea cauzei.

Au precizat recurenții – reclamanți că prima instanță, în mod incorect, sub o pretinsă necesitate de antamare a fondului, s-a eschivat de la analiza temeinică și legală a argumentelor prezentate în cererea de chemare în judecată.

Au mai susținut recurenții că titulatura de Luptător cu rol determinant le-a fost acordată prin decizia nr. 338/2019 și prin decretul prezidențial nr. 1053/2019, acte administrative care nu au fost nicicând anulate sau revocate.

Al doilea motiv de casare are în vedere aplicarea greșită a normelor de drept material din Legea nr. 554/2004, respectiv a textului de lege de la art. 14 din acest act normativ.

Au susținut recurenții faptul că argumentele prezentate în cuprinsul cererii de chemare în judecată erau apte și suficiente pentru ca instanța de judecată să – și formeze o convingere validă asupra existenței unei aparențe de nelegalitate a actului administrativ atacat.

Consideră că nu era necesară antamarea fondului, contrar celor reținute de prima instanță, deoarece viciile de nelegalitate indicate și probate erau suficiente pentru a determina existența unui abuz vădit al autorităților cu competențe în materie ce a fost validat formal și fără verificări riguroase de Administrația Prezidențială.

Cu referire la paguba iminentă, au susținut reclamanții că această condiție a fost dovedită în cauză prin deciziile emise de casele teritoriale de pensii prin care li se impută anumite sume pretins a fi încasate necuvenit. În acest sens, au arătat reclamanții că împotriva lui B. au și fost demarate procedurile de executare silită.

Mai mult, au precizat recurenții că sistarea plății sumelor de bani le generează un prejudiciu, venitul suplimentar obținut fiind necesar pentru asigurarea unui trai decent.

Pentru toate aceste motive, au arătat că se impune admiterea cererii de recurs, cu casarea sentinței civile atacate și, pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată.

Recursul incident

În esență, în motivarea recursului incident, Administrația Prezidențială a susținut că, în mod eronat, a fost respinsă excepția inadmisibilității cererii de suspendare deoarece, în temeiul art. 94 lit. a) din Constituție, Decretul președintelui nr. 1068/2022 ar fi unul din actele exceptate de la verificarea legalității prin prisma Legii Contenciosului Administrativ.

A mai arătat, că se impune respingerea cererii de recurs formulate de părțile procesuale adverse, cu menținerea ca legală și temeinică a sentinței civile atacate.

De asemenea, având în vedere disp. art. 499 și soluția ce se preconizează a fi dată recursului incident, Înalta Curte nu va proceda la redarea criticilor de nelegalitate expuse de recurenta – pârâtă Administrația Prezidențială cu privire la fondul căii de atac declarate.

1.4. Apărările formulate în cauză

Recurenții –reclamanți au depus întâmpinare la recursul incident promovat de recurenta – pârâtă Administrația Prezidențială, prin care au solicitat respingerea cererii de recurs, ca neîntemeiată. Totodată, au solicitat înlăturarea apărărilor formulate.

Recurenta – pârâtă Administrația prezidențială a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului reclamanților, ca nefiind fondat.

2.1. Procedura de soluționare a recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenta – pârâtă Administrația Prezidențială este tardiv iar cel al recurenților-reclamanți A. și B. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, asupra excepției de tardivitate a recursului incident formulat de Administrația Prezidențială, reține Înalta Curte că incidente cauzei sunt dispozițiile de la art. 474 alin. (1) C. proc. civ. raportate la cele ale art. 491 C. proc. civ.

Din interpretarea coroborată a acestor texte de lege, reiese că cererea de recurs incident se depune de partea declarantă împreună cu întâmpinarea la recursul principal, mai precis în termen de 30 de zile de la primirea comunicării efectuate de instanță odată cu adresa/citația pentru primul termen de judecată. Înalta Curte constată că obiectul prezentei cereri de chemare în judecată are caracter urgent, impunându-se a fi judecată cu prioritate, astfel că procedura de regularizare a recursului a fost eludată, fiind acordat în mod direct prim termen de judecată.

În acest context, al celerității cu care trebuie soluționată cauza de față, alăturat citației pentru primul termen de judecată ce a fost transmisă Administrației Prezidențiale cererea de recurs a recurenților – reclamanți.

Analizând înscrisurile de la dosarul cauzei, respectiv dovezile de comunicare ale citației pentru primul termen de judecată – dosar recurs, reiese că Administrația Prezidențială a primit copie a recursului principal la data de 25.10.2022. Aceeași parte a depus întâmpinare în cauză dar și cerere de recurs incident la data de 13 aprilie 2023, cu depășirea termenului prevăzut art. 490 C. proc. civ. pentru depunerea întâmpinării la recursul principal.

Astfel, față de data comunicării cererii de recurs principal efectuate de instanță către Administrația Prezidențială și prin raportare la data depunerii cererii de recurs incident, Înalta Curte constată că excepția de tardivitate a acestuia invocată, din oficiu, este întemeiată și se impune a fi admisă.

Totodată, în considerarea dispozițiilor legale de la art. 499 C. proc. civ., având în vedere soluția de respingere, ca tardivă, a cererii de recurs incident, Înalta Curte nu va mai proceda la analiza motivelor de nelegalitate invocate de recurenta – pârâtă Administrația Prezidențială.

În continuare, Înalta Curte va proceda la analiza motivelor de casare formulate de recurenții – reclamanți A. și B., din perspectiva punctelor 6 și respectiv 8 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Analizând recursul de față întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), Înalta Curte îl apreciază a fi nefondat.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată și că, în acord cu dispozițiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția din sentința recurată, iar Înalta Curte apreciază că sentința recurată respectă dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță la emiterea hotărârii.

Astfel, așa cum în mod evident rezultă din examinarea sentinței civile atacate, raționamentul juridic al primei instanțe precum și considerentele dezvoltate în motivare nu contrazic ci, dimpotrivă, conduc la concluzia cuprinsă în dispozitivul hotărârii primei instanțe, prin care a fost respinsă cererea de chemare în judecată.

Analizând cererea de recurs întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recurenții – reclamanți, au invocat, în esență, interpretarea și aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul primei instanțe, reclamanții au solicitat suspendarea executării Decretului Președintelui României nr. 232 din 28.02.2022 privind retragerea titlului de Luptător pentru Victoria Revoluției din decembrie 1989 Luptător cu Rol Determinant publicat în Monitorul Oficial nr. 203 din 01.03.2022.

Instanța de fond, la pronunțarea soluției, respingând acțiunea, a reținut că nu sunt întrunite cerințele art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării Decretului Președintelui României nr. 232/28.02.2022, privind retragerea titlului de Luptător pentru Victoria Revoluției din decembrie 1989 Luptător cu Rol Determinant publicat în Monitorul Oficial nr. 203 din 01.03.2022, ca neîntemeiată.

Înalta Curte amintește că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede faptul că în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei.

Rezultă că, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudența sa constantă, secția De contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Așa cum s-a precizat anterior, prin memoriul de recurs, recurenții– reclamanți au invocat în esență drept motive ce ar reprezenta în înțelesul lor un caz bine justificat, aceleași argumente invocate și în fața instanței de fond, care nu sunt de natură a reforma sentința recurată. Argumentele susținute de recurenți nu reprezintă indicii suficiente pentru a răsturna prezumția de legalitate a actului administrativ contestat, ci se constituie în critici ce pot reprezenta chiar temeiul contestației administrative, iar acest aspect ar însemna o prejudecare a cererii în anulare într-un litigiu care are ca obiect suspendarea respectivului act.

Instanța de recurs reține că argumentele invocate de recurenții-reclamanți referitoare la nelegalitatea actului atacat, la nivel de aparență, nu se confirmă câtă vreme, așa cum și prima instanță a statuat, nu există împrejurări legate de starea de fapt sau de drept care să fie în măsură să producă instanței o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ atacat. Astfel, examinând aparența de legalitate a actului administrativ atacat, în limitele impuse de art. 14 și fără a antama fondul pricinii, având în vedere înscrisurile de la dosar, prima instanța a reținut în mod corect că nu există indicii temeinice de natură să pună sub semnul întrebării prezumția de legalitate a acestuia.

Mai mult decât atât, criticile privind nemotivarea actului administrativ contestat nu se confirmă câtă vreme, la o verificare sumară a aspectelor reclamante ce este permisă în cadrul unei cereri de suspendare, decretul contestat conține motivarea sa în fapt și în drept, fiind enunțat că emiterea actului s-a realizat în baza hotărârilor judecătorești definitive privind respingerea cererii de acordare a calității de Luptător cu Rol Determinant.

Prin urmare, nu se poate valida raționamentul recurenților – reclamanți care au susținut că dosarul nr. x/2018 al Curții de Apel București, soluționat prin decizia civilă nr. 1827/2019, ce a avut ca obiect constatarea refuzului nejustificat de finalizare a unei proceduri administrative nu are relevanță în cauză. În realitate, obiectul dosarului amintit îl reprezintă respingerea cererii de acordare a calității de Luptător cu Rol Determinant iar acest aspect tranșat cu putere de lucru judecat anterior emiterii Decretului nr. 232/2022 a fost temeiul care a stat la baza retragerii titulaturii de luptător cu rol determinant.

Pentru argumentele anterior expuse, instanța de control judiciar apreciază că, în cauză, nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat pentru suspendarea actului atacat, recurenții - reclamanți nereușind să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ, care determină principiul executării sale din oficiu.

Înalta Curte are în vedere și că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente nu se mai impune a fi analizată, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și respectiv pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul principal declarat de recurenții-reclamanți A. și B., ca nefondat.

Admițând excepția de tardivitate, în temeiul art. 490 C. proc. civ., va respinge recursul incident formulat de recurenta – pârâtă Administrația Prezidențială, ca tardiv.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepția tardivității recursului incident, invocată din oficiu.

Respinge recursul incident formulat de recurenta – pârâtă Administrația Prezidențială împotriva sentinței civile nr. 1432 din 22 iulie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.

Respinge recursul principal declarat de recurenții-reclamanți A. și B. împotriva sentinței civile nr. 1432 din 22 iulie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 mai 2023.