ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2375/2022

Obiectul litigiului dedus judecății Prin acțiunea înregistrată la 11 octombrie 2017 sub nr. x/2017 pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a veche contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii și Identității Naționale: 1. Anularea Ordinului nr. 2044/30.01.2017 emis de Ministrul Culturii și Identității Naționale și a actelor administrative premergătoare, care au stat la baza adoptării sale, respectiv Actului nr. 6.057 emis în data de 16.08.2016 de către Ministerul Culturii prin Ministrul Culturii, precum și a Proceselor Verbale ale Comisiei Naționale a Monumentelor istorice din data de 21.10.2016 și din data de 26.10.2016,

Anularea Hotărârii Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice din data de 26.04.2017 prin care se pretinde că a fost respinsă plângerea prealabilă,

Obligarea pârâtei la emiterea unui Ordin privind declasarea totală a casei situată în Str. x, București, din Lista Monumentelor Istorice. 2. Hotărârea atacată cu recurs Prin sentința civilă nr. 2410 din 17 octombrie 2019 pronunțată de Curtea de Apel București – Veche, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL CULTURII ȘI IDENTITĂȚII NAȚIONALE, a anulat ordinul nr. 2044/30.01.2017 de declasare parțială și actele ce au stat la baza emiterii acestuia, respectiv actul nr. 6057/16.08.2016 și procesele-verbale emise la datele de 21.10.2016 și de 26.10.2016, a anulat hotărârea emisă în data de 26.04.2017 privind respingerea plângerii prealabile, a obligat pârâtul la emiterea ordinului de declasare totală a imobilului situat în București, str. x, sector 3 din Lista monumentelor istorice și a luat act că reclamanta își rezervă dreptul de a solicita cheltuieli de judecată pe cale separată. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 2410 din 17 octombrie 2019 pronunțată de Curtea de Apel București – Veche, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Culturii și Identității Naționale, care invocând prevederile art. 488 alin,(1) pct. 4 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă. După prezentarea pe larg a istoricului speței, instituția pârâtă a menționat următoarele: - Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 4 C. proc. civ., "instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești" este fondat, întrucât conform principiului separației puterilor în stat, Ministerul Culturii emite ordine de clasare, respectiv, de declasare a monumentelor istorice, prin organismul științific de specialitate, denumit Comisia Națională a Monumentelor Istorice, care funcționează pe lângă Ministerul Culturii și Identității Naționale. Instanța nu se poate substitui în procesul de deliberare și pronunțare a unei hotărâri a unui organism științific de specialitate din structura puterii executive, a cărui organizare și funcționare este reglementată legislativ, în aplicarea Legii nr. x privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările și completările ulterioare și anume, Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice care funcționează pe lângă Ministerul Culturii, în temeiul Ordinului Ministrului Culturii nr. 2173 din 2013 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, cu modificările ulterioare, publicat în Monitorul Oficial al României. Conform art. 7 din Legea nr. x privind protejarea monumentelor istorice,"(1) Statul garantează și asigură protejarea monumentelor istorice în condițiile stabilite prin prezenta lege. (2) Ministerul este autoritatea administrației publice centrale de specialitate care elaborează strategiile și normele specifice de protejare a monumentelor istorice, urmărește și asigură aplicarea lor". Instanța a fost învestită cu o cerere având în petit, pretenții cu privire la procedura de declasare a imobilului, care în cauză este reglementată ope legis, ca o activitate desfășurată în competența exclusivă a CNMI. Prin urmare, prima instanță s-a pronunțat în locul CNMI, cu depășirea atribuțiilor sale imixtionându-se astfel în aria de competență a instituției pârâte, parte a executivului. - Hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Este necesar de subliniat faptul că deciziile privind clasarea și declasarea nu se iau în mod automat, constatând doar că, procedural, un studiu istoric elaborat de un specialist sau expert atestat de Ministerul Culturii a respectat toate dispozițiile legale și normele tehnice aplicabile în materie. Deși se urmăresc dispozițiile legale și normele tehnice aplicabile în materie, pot rezulta evaluări diferite/eronate ale valorii culturale ale unui imobil. De aceea, potrivit Legii nr. 422/2001, este necesară evaluarea unui "organism științific de specialitate în domeniul protejării patrimoniului cultural imobil"- art. 30 alin. (1) și art. 34 alin. (1). Potrivit aceleiași legi, Comisia Națională a Monumentelor Istorice (CNMI) este alcătuită din "personalități, specialiști și experți atestați în domeniul protejării monumentelor istorice" - art. 30 alin. (3). Prevederea legală pune baza luării unei decizii care ține cont de multiplele fațete cultural-istorice semnificative care caracterizează unui monument istoric - art. 3 din Legea nr. x și de experiența mai multor persoane într-un domeniu în care există diferențe majore în felul în care valoarea culturală se exprimă de la monument istoric la monument istoric. Evaluarea din punct de vedere cultural a unui imobil, deși se face în baza unor norme, nu se raportează la un standard imuabil, ci se realizează în baza unor aprecieri profesionale ale unor specialiști, experți și personalități în domeniu, potrivit procedurii. Solicitarea de reanalizare s-a făcut cu respectarea prevederilor legale, respectiv art. 33 alin. (1 A 3) din Legea nr. x și art. 32 din Regulamentul de Organizare și Funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice aprobat prin OMC nr. 2.17312013 cu modificările și completările ulterioare. Instanța de fond nu identifică probleme procedurale, ci își bazează hotărârea pe aspecte care țin de argumentarea lipsei de valoare culturală a imobilului, pe fond, atribuție care îi revine CNMI. Linia greșită de argumentare a instanței de fond a fost studiul istoric al reclamantei care propune declasarea totală și a expertizei realizată de instanță care propune declasarea totală, ambele motivate în detaliu, cu justificarea că solicitarea ministrului de reexaminare și votul comisiilor au fost insuficient argumentate. Instanța de fond ignoră că Ministrul nu este obligat de nicio prevedere legală să realizeze un contra-studiu istoric. Punctul de vedere al ministrului culturii, consemnat în nota nr. x/16.08.2016 putea fi invalidat în tot sau în parte de analiza în comisii. De altfel, din partea de fond construit pentru care ministrul culturii a solicitat în special, reexaminarea, Secțiunea de Evidență și plenul CNMI a propus păstrarea unei zone mult mai mici. Fișa de vot a comisiilor este una cu un spațiu limitat destinat observațiilor, pot fi formulate observații separat fișei, însă nu există o prevedere legală care să impună comisiilor realizarea unui contra-studiu istoric. Potrivit procedurii declanșate de intimată, prin studiul istoric depus de acesta, trebuie să dovedească, fără putință de tăgadă, faptul că imobilul nu deține o valoare culturală menită să fie protejată prin instituirea regimului de monument istoric. În urma analizei documentației și a votului în comisiile de specialitate impuse de procedură, ministrul a constatat un număr mai mare de membri care au votat în favoarea menținerii regimului juridic de monument istoric pentru o parte din imobil (care au votat pentru o declasare parțială). În urma reanalizării, comisiile au conchis, din-punct de vedere științific, faptul că studiul istoric nu argumenta corespunzător declasarea din Lista Monumentelor Istorice a întregului imobil. De altfel, în ședința plenului CNMI din 26.04.2017 se nota despre zona din intersecție a fondului construit de pe parcelă: "corpul are valoare arhitecturală, artistică și urbanistică medie (există imobile similare în zonă, deci corpul delimitat contribuie la expresia specifică perimetrului urban); are valoare de frecvență raritate și unicitate medie (program arhitectural specific zonei "industrial-manufacturiere, cu o îmbinare a funcției rezidențiale cu cea manufacturieră). În considerarea celor de mai sus, apreciază că judecătorul fondului s-a pronunțat cu încălcarea legii speciale mai sus-citate și a dispus anularea actului administrativ fără să își motiveze soluția sub aspectul constatării nelegalității ordinului pentru încălcarea procedurii emiterii, ci în baza unor considerente care sunt de competența CNMI și nu a instantelor de judecată.

Apărări formulate în cauză Intimata-reclamant a depus întâmpinare, și fără a invoca excepții a solicitat, respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 17 iulie 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 14 aprilie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată, în raport motivele de casare invocate, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect, anularea Ordinului nr. 2044/30.01.2017 emis de Ministrul Culturii și Identității Naționale și a actelor administrative premergătoare, care au stat la baza adoptării sale, respectiv Actului nr. 6.057 emis în data de 16.08.2016 de către Ministerul Culturii prin Ministrul Culturii, precum și a Proceselor Verbale ale Comisiei Naționale a Monumentelor istorice din data de 21.10.2016 și din data de 26.10.2016, a Hotărârii Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice din data de 26.04.2017 și obligarea pârâtei la emiterea unui Ordin privind declasarea totală a casei situată în Str. x, București, din Lista Monumentelor Istorice. Înalta Curte reține că instanța de fond a procedat la o analiză detaliată a stării de fapt și a temeiurilor juridice în legătură cu modalitatea de declasificare a clădirilor încadrate în categoria monumentelor istorice. Recurentul-pârât prin critica sentinței recurate are în vedere, în esență, faptul că instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești (conform principiului separației puterilor în stat, Ministerul Culturii emite ordine de clasare, respectiv, de declasare a monumentelor istorice, prin organismul științific de specialitate, denumit Comisia Națională a Monumentelor Istorice, care funcționează pe lângă Ministerul Culturii și Identității Naționale) și a încălcat Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice. În acord cu argumentele prezentate de instanța de fond în considerentele sentinței recurate, Înalta Curte apreciază că soluția adoptată de această instanță este legală. Motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. se referă la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești. Depășirea atribuțiilor puterii judecătorești se concretizează într-o imixtiune a instanței de judecată în sfera activității executive sau legislative, așa cum a fost consacrată de Constituție sau de o lege organică, ea săvârșind acte care aparțin altei autorități constituite în stat, decât cea judecătorească. Din analiza dosarului, a sentinței recurate nu rezultă realizarea vreunui act care aparține de activitatea organelor executive sau legislative, aplicarea unor texte abrogate, refuzul de a recunoaște valoare juridică unor dispoziții normative în vigoare, aplicarea unei legi înainte de intrarea ei în vigoare, împrejurări ce s-ar fi putut încadra în motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. Instanța de fond nu a depășit atribuțiile puterii judecătorești, pronunțându-se în cadrul procesual definit în art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 pentru contenciosul administrativ, ca activitate de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Procedând în acest mod, instanța de fond nu s-a substituit în atribuțiile legislative sau executive, nu a exercitat drepturi procedurale care nu i-au fost recunoscute de lege și nu a încălcat principiile generale de drept sau normele juridice referitoare la competența Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice din cadrul Ministerului Culturii în procedura de clasare și de inventariere a monumentelor istorice. Existența unei proceduri administrative de contestare la Ministerul Culturii a ordinului de clasare sau a avizului negativ nu exclude dreptul persoanei care se consideră vătămată prin actul respectiv de a se adresa instanței, ceea ce ar fi de natură să aducă atingere principiului constituțional privind accesul liber la justiție. De altfel, atât posibilitatea formulării unei acțiuni împotriva ordinului de clasare sau a comunicării răspunsului privind neclasarea, cât și competența instanței de contencios administrativ de a se pronunța asupra unei asemenea acțiuni, au fost prevăzute expres în dispozițiile art. 15 alin. (3) din Legea nr. 422/2001, republicată și art. 17 alin. (5) din Normele metodologice de clasare și inventariere a monumentelor istorice, aprobate prin Ordinul nr. 2.260/18.04.2008 emis de Ministrul Culturii și Cultelor. Înalta Curte constată că în cauză instanța nu a depășit atribuțiile puterii judecătorești, ci a verificat legalitatea actelor administrative emise de autoritățile pârâte. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de recurs reține că au fost aduse critici în ceea ce privește încălcarea Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, precum și în ceea ce privește fondul cauzei. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit acestuia, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, în raport cu criticile formulate de recutent. Instanța de recurs constată că, în mod legal și corect judecătorul fondului a precizat că în cauză "nu se pune în discuție independența opiniilor științifice și tehnice ale membrilor Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, garantată de prevederile art. 3 din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice aprobat prin Ordinul nr. 2173 din 28 martie 2013 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, ci verifică legalitatea actului administrativ contestat, iar în acest sens argumentele care au justificat declasarea parțială a imobilului, raportat la documentația administrativă și la prevederile legale incidente materiei". Totodată, Înalta Curte constată că, prin cerere de recurs nu au fost indicate dispozițiile legale, care să stipuleze că instanța de contencios administrativ ar avea exclusiv posibilitatea de verificare a legalității procedurii, dar nu și a fondului raportului juridic dedus judecății și nici prevederile legale care să stipuleze un drept de apreciere suveran al Ministerului Culturii în materia clasării/declasării monumentelor istorice. Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului, ca nefondat.