ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5525/2020

Ședința publică din data de 28 octombrie 2020

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 21.02.2018, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii și Identității Naționale și Ministrul Culturii și Identității Naționale, a solicitat, ca prin sentința ce se va pronunța, să se dispună: obligarea pârâților la emiterea ordinului privind declasarea parțială a imobilului situat în București, strada x nr. 93, sector 2; obligarea pârâtului Ministrul Culturii și Identității Naționale la semnarea ordinului de declasare referitor la același imobil și la transmiterea la Monitorul Oficial în vederea publicării, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința nr. 2500 din 30 mai 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal:

- a respins cererea, în contradictoriu cu pârâtul Ministrul Culturii și Identității Naționale, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă;

- a respins, ca inadmisibilă, cererea de obligare a pârâtului Ministerul Culturii și Identității Naționale la adoptarea hotărârii de declasare, emiterea ordinului, semnarea ordinului și transmiterea spre publicare a ordinului de declasare;

- a admis în parte cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii și Identității Naționale și în consecință a obligat pârâtul la soluționarea cererii de declasare parțială a imobilului din strada x nr. 93, având cod LMI B-II-m-B-18693, în termen de 30 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, sub sancțiunea unor penalități de 300 RON, pentru fiecare zi de întârziere, precum și la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 2.550 RON.

Împotriva sentinței nr. 2500 din 30 mai 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Culturii și Identității Naționale (în prezent Ministerul Culturii), reclamanta S.C. A. S.R.L. declarând, la rândul său, recurs incident.

3.1. Recursul principal

Pârâtul Ministerul Culturii a declarat recurs împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond, criticând-o, în parte, pentru nelegalitate și netemeinicie, astfel că, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate și, urmare a rejudecării litigiului în fond, respingerea în totalitate a acțiunii, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, s-a arătat, în esență, că hotărârea instanței de fond cuprinde o motivare contradictorie, în sensul că, deși a reținut expres că procedura de clasare/declasare este complexă și nu poate fi efectuată în termenul general de 30 de zile, judecătorul cauzei a concluzionat că Ministerul Culturii ar fi trebuit să respecte acest termen, de la momentul înregistrării referatului de aprobare la Cabinetul Ministrului, fapt care atrage incidența motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a menționat că instanța de fond a încălcat prevederile Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, în ceea ce privește procedura de declasare, precum și ale art. 30 și 32 din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul ministrului culturii nr. 2173/2013, potrivit cărora declasare se decide de Ministerul Culturii și Identității Naționale în urma colaborării dintre acesta și Comisia Națională a Monumentelor Istorice, astfel că această operațiune constituie întotdeauna atributul exclusiv al ministerului și nu "de regulă", cum arată eronat instanța de fond.

Comisia este formată din 21 de membri numiți pentru un mandat de 2 ani și reprezintă un organism științific, de specialitate, fără personalitate juridică, ce funcționează pe lângă Ministerul Culturii și Identității Naționale, fără a face parte din acesta, astfel că nu i se pot impune termene în care să se pronunțe asupra unei documentații, a precizat recurentul.

Totodată, s-a mai învederat că, în cauză, a fost respectată și este în curs de desfășurare procedura legală privind declasarea unui monument istoric și, în niciun caz, nu se poate vorbi de un refuz nejustificat de soluționare a cererii, în termenii art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, cum greșit consideră instanța de fond, ci numai de faptul că nu a fost încheiată procedura de analiză a acestei cereri.

Recurentul a formulat critici și cu privire la interpretarea dată de instanța de fond, respectiv aceea că de la înregistrarea referatului de aprobare la Cabinetul Ministrului ar curge un termen de 30 de zile, menționând că nu există nicio prevedere legală în acest sens, precum și cu privire la soluția de aplicare a penalităților de 300 RON, pentru fiecare zi de întârziere, având în vedere că în mod obiectiv termenul nu ar putea fi respectat de Ministerul Culturii și Identității Naționale în anumite situații, cum ar fi transmiterea documentației pentru a fi reanalizată de secțiunea de specialitate, ori de plenul Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice sau de Biroul Comisiei, după caz.

În fine, au fost formulate critici și cu privire la obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată, acesta considerând excesiv cuantumul sumei de 2550 de RON.

3.2. Recursul incident

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs incident împotriva sentinței nr. 2500/30.05.2018 pronunțată de Curtea de Apel București, criticând-o pentru nelegalitate, atât din perspectiva admiterii excepțiilor, cât și din perspectiva fondului cererii principale, astfel că, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului incident casarea hotărârii atacate și, urmare a rejudecării, admiterea în tot a cererii principale astfel cum a fost formulată prin cerere adițională din 11.05.2018, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată integrale din fond și recurs.

Recurenta reclamantă critică soluția de admitere a excepției lipsei calității procesuală pasive a pârâtului Ministrului Culturii și Identității Naționale, menționând că, potrivit dispozițiilor art. 16 din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul nr. 2260/2008, coroborate cu dispozițiile art. 13 din Legea nr. 422/2001, Ministrul Culturii și Identității Naționale are calitate procesuală pasivă, dat fiind faptul că doar acesta poate îndeplini operațiunea administrativă de aprobare, emitere și semnare a ordinului de clasare sau de declasare

În acest context, se arată în recursul incident, chiar dacă s-ar reține că obligarea la emiterea actului administrativ ar reveni autorității publice, Ministerul Culturii și Identității Naționale, din perspectiva semnării actului această operațiune administrativă nu poate fi impusă decât celui care are această prerogativă, în speța de față Ministrul Culturii și Identității, iar calitatea sa procesuală nu se rezumă doar la aceea de reprezentant al autorității publice, al cărei conducător este, ci devine el însuși autoritate publică cu putere decizională finală, emițând acte administrative care pot fi supuse controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ.

Recurenta-reclamantă a criticat și soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii, menționând că instanța a încălcat normele de drept material care reglementează procedura de declasare apreciind ca declasarea reprezintă atributul exclusiv al Ministerului Culturii și Identității Naționale, de regulă, prin experți autorizați sau specialiști atestați, înscriși în registrele ministerului, în contextul în care trebuia emis ordinul de clasare de către ministru, etapa avizării de către Comisia Monumentelor Istorice fiind deja depășită.

Trimiterile la prevederile art. 12 din Ordinul 2173/2013 și art. 17 alin. (3) din Ordinul 2260/2008 exced cadrului procesual, apreciază recurenta, întrucât prin acțiunea principală s-a solicitat constatarea refuzului nejustificat de soluționare a cererii prin prisma lipsei motivării de emitere a ordinului și nicidecum prin greșita soluționare ca urmare a analizei dosarului de declasare.

Ceea ce s-a cerut a fi supus controlului judecătoresc a fost starea de pasivitate a Ministrului, care a refuzat finalizarea întregii proceduri de declasare prin refuzul de a semna proiectul Ordinului de declasare, fără indicarea vreunui motiv fie el temeinic sau nu.

În speța, învederează recurenta, nesemnarea ordinului nu are la bază niciun motiv justificativ care să legitimeze atitudinea pasivă a autorității care, din iunie 2017 și până în prezent, refuză să finalizeze procedura de declasare.

Reiterând apărările și argumentele formulate în fața instanței de fond și în dezvoltarea propriilor motive de recurs, atât intimata-reclamantă, cât și intimatul-pârât Ministerul Culturii, au solicitat, prin intermediul întâmpinărilor depuse, respingerea recursurilor declarate de fiecare dintre acestea.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Analizând sentința pronunțată de instanța de fond, prin prisma cadrului legal incident speței dedusă judecății, raportat la starea de fapt rezultată din piesele dosarului, precum și a criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză sunt nefondate, potrivit celor ce succed:

Preliminar, Înalta Curte reține că recurentul-pârât Ministerul Culturii a depus la dosarul cauzei, la data de 30.01.2019, Ordinul nr. 4001/18.12.2018, prin care a fost declasat parțial din Lista monumentelor istorice imobilul deținut de reclamantă, situat în București, str. x, respectiv corpul secundar al acestuia, invocându-se rămânerea fără obiect a cererii principale.

Instanța de recurs precizează însă că o asemenea împrejurare, respectiv executarea de către pârât a obligației stabilite în sarcina s-a prin hotărârea pronunțată de instanța de fond nu este de natură să conducă la rămânerea fără obiect a cererii de chemare în judecată, în contextul în care pârâtul a înțeles să atace această hotărâre cu recurs, formulând așadar critici de nelegalitate și de netemeinicie împotriva acesteia, coroborat cu faptul că acest comportament nu echivalează cu o achiesare la hotărârea primei instanței.

Prin urmare, Înalta Curte va respinge această excepție ridicată de către recurent, ca fiind neîntemeiată.

Revenind la calea de atac formulată, recurentul-pârât Ministerul Culturii a invocat, în susținerea criticilor formulate împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond, motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., constând în contrarietatea considerentelor.

Mai exact, recurentul învederează că, deși în cuprinsul hotărârii se reține complexitatea procedurii de clasare/declasare, precum și faptul că această procedură nu poate fi efectuată în termenul general de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, judecătorul fondului a apreciat, totuși, într-o manieră contrară acestor rețineri, că nefinalizarea acestei proceduri în cadrul aceluiași termen, după înregistrarea referatului de aprobare la Cabinetul Ministrului, nu își găsește justificare, în condițiile în care nu au fost avansate motive pentru a explica această omisiune.

În aprecierea Înaltei Curți, motivul de nelegalitate invocat de recurent nu își găsește incidența în speță, prin raportare la alegațiunile expuse în susținerea acestuia.

Considerentele la care face trimitere recurentul nu sunt contradictorii, instanța de fond făcând trimitere la termenul de 30 de zile reglementat de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, inițial, prin raportare la întreaga procedură de clasare/declasare, începând cu declanșarea acesteia și culminând cu aprobarea și emiterea ordinului de clasare/declasare și publicarea acestuia în Monitorul Oficial, iar mai apoi prin raportare la această ultimă etapă a aprobării și emiterii ordinului de către ministru.

Așadar, raționamentul instanței de fond este ușor decelabil, lipsit de contradictorialitate, în contextul în care aceasta a apreciat că pentru etapa aprobării și emiterii ordinului de declasare parțială a imobilului deținut de reclamantă, după înregistrarea referatului de aprobare a proiectului de ordin la Cabinetul Ministrului, termenul general de 30 de zile este unul care se impune cu evidență, în lipsa unui termen stipulat de legea specială.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de asemenea de către recurent în susținerea recursului, constând în încălcarea normelor de drept material referitoare la declasarea imobilelor, regăsite în cuprinsul Legii nr. 422/2001 și al Regulamentului de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2137/2013, Înalta Curte reține că, din economia declarației de recurs, aspectele pe care recurentul-pârât le consideră nelegale prin raportare la soluția instanței de fond se referă, în esență, la lipsa temeiului legal care a stat la baza interpretării privind aplicabilitatea termenului de 30 de zile pentru soluționarea cererii de declasare parțială formulate de reclamantă, începând cu momentul înregistrării la Cabinetul Ministrului a referatului de aprobare a proiectului de ordin emis de Direcția Județeană pentru Cultură București, urmare a aprobării cererii și deciziei de declasare parțială a imobilului, respectiv a corpului B, adoptată de Comisia Națională a Monumentelor Istorice, în ședința din data de 26.04.2017.

Prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, în lipsa unei norme speciale care să se regăsească în cuprinsul prevederilor Legii nr. 422/2001 sau a Ordinelor nr. 2260/2008 și nr. 2173/2013, care să reglementeze termenul/termenele de soluționare a cererilor de declasare a imobilelor, Înalta Curte apreciază că raționamentul instanței de fond este convergent standardelor de rezonabilitate impuse de dreptul la bună administrare instituit de art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, potrivit cărora orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii.

Articolul 41 din Cartă se întemeiază pe existența Uniunii ca o comunitate de drept ale cărei caracteristici au fost dezvoltate în jurisprudența pertinentă, care a consacrat, în special, buna administrare ca principiu general de drept (a se vedea, între altele, hotărârea Curții din 31 martie 1992, în cauza C-255/90 P, Burban, Rec. 1992, p. I-2253, precum și hotărârile Tribunalului de Primă Instanță din 18 septembrie 1995, T-167/94, Nöelle, Rec. 1995, p. II-2589; din 9 iulie 1999, T-231/97, New Europe Consulting și alții, Rec. 1999, p. II-2403).

În plus, se observă că instanța de fond a obligat recurentul-pârât la îndeplinirea obligațiilor sale, stabilind un termen conform prevederilor alin. (6) al art. 18 din Legea nr. 554/2004, curgerea acestuia începând de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești, iar nu de la un anumit moment situat în interiorul procedurii de declasare.

În litigiul pendinte este de reținut împrejurarea că reclamanta nu a înțeles să cheme în judecată toate entitățile implicate în procedura de clasare/declasare, ci doar Ministerul Culturii, titularul dreptului de aprobare și emitere a ordinului de declasare a imobilului, pentru neîndeplinirea, într-un termen rezonabil, conform celor de mai sus, a obligațiilor prevăzute de lege în sarcina acestuia, în pofida faptului că, astfel cum rezultă din Raportul de aprobare a proiectului ordinului de declasare, toate procedurile legale fuseseră îndeplinite până la acel moment.

Ca atare, recurentul pârât nu poate opune reclamantei complexitatea și amploarea întregii procedurii, din moment ce aproape toate etapele erau deja parcurse, astfel încât, pentru finalizarea acesteia, era necesară însușirea/aprobarea Raportului de aprobare a proiectului de ordin sau dispoziția de reanalizare a documentației, în ipoteza neînsușirii raportului de către ministru.

În ceea ce privește criticile recurentului relative cuantumului penalităților stabilite de judecătorul fondului, instanța de recurs reține că dispozițiile art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu prevăd obligația judecătorului de a justifica modul de calcul al penalităților, lăsând la aprecierea sa acest aspect, funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei spețe, iar raportat la cele specifice litigiului pendinte, sancțiunea unor penalități de 300 de RON pentru fiecare zi de întârziere în îndeplinirea obligației de către pârât nu este nelegală, constituind mai degrabă o chestiune de netemeinicie care nu poate fi supusă controlului instanței de recurs.

Situația este similară și din perspectiva criticilor aferente cheltuielilor de judecată reprezentând cuantumul onorariului avocațial acordat de instanța de fond, astfel încât, fiind vorba de o evaluare care se sprijină pe analiza unor aspecte de fapt, nu pe o interpretare a normei juridice, proporționalitatea cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților, cu complexitatea și valoarea cauzei și cu activitatea desfășurată de avocat, reprezentând o chestiune de temeinicie și nu de legalitate a hotărârii atacate, ea nu va putea fi analizată pe calea recursului, neîncadrându-se nici la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 și nici la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., astfel cum a stabilit și Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 3/2020.

Criticile recurentei-reclamante se referă, în esență, la admiterea greșită de către instanța de fond a excepțiilor lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministrul Culturii și a inadmisibilității cererii principale de chemare în judecată.

Din perspectiva calității procesuale pasive a Ministrul Culturii, Înalta Curte constată că instanța de fond a dat o rezolvare judicioasă excepției lipsei legitimării procesuale pasive a acestui pârât.

Critica recurentei-reclamante este nefondată, avându-se în vedere că ministrul este conducătorul organului de specialitate al administrației publice centrale, în speță Ministerul Culturii, iar actele emise de acesta sunt considerate acte proprii ale autorității, care poate fi chemată în judecată, în calitate de pârâtă, în astfel de cauze.

Calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana pârâtului și cel obligat în raportul juridic dedus judecății.

Potrivit art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ reprezintă activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Autoritatea publică este organul de stat sau al unității administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes public. Autoritățile administrației publice centrale sunt guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate subordonate guvernului sau ministerelor, autoritățile administrative autonome.

Așadar, ministrul nu este autoritate publică centrală, ci doar asigură conducerea și reprezentarea autorității administrației publice centrale (minister). Ministrul exercită conducerea ministerului și îl reprezintă în raporturile cu celelalte autorități publice, cu persoanele juridice și fizice din țară și din străinătate, precum și în justiție. Ministrul este un demnitar (persoană care exercită funcții de demnitate publică în temeiul unui mandat, potrivit Constituției și altor acte normative), iar nu autoritate publică.

Prin urmare, cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministrului Culturii, în mod corect a apreciat instanța de fond că este întemeiată, procedând la admiterea acesteia, având în vedere că acest pârât nu este autoritate publică, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

Relativ criticilor aferente inadmisibilității cererii principale din acțiunea introductivă, astfel cum a fost ulterior modificată, Înalta Curte reține, de asemenea, că instanța de fond a admis întemeiat excepția menționată.

Astfel, după cum însăși recurenta-reclamantă susține, ceea ce s-a supus controlului judecătoresc este starea de pasivitate a autorității publice pârâte, constând în lipsa de acțiune, respectiv de îndeplinire a atribuțiilor legale prevăzute de lege în sarcina acesteia. Mai exact, ceea ce reclamanta reproșează ministerului pârât constă în lipsa diligențelor specifice finalizării procedurii de soluționare a cererii de declasare a imobilului proprietatea sa.

Or, în lipsa unui act administrativ care să consfințească finalizarea procedurii, respectiv a ordinului de declasare ori a unui răspuns privind nedeclasarea, instanța de judecată nu se poate substitui autorității publice în atributul căreia legea stipulează puterea decizională de a finaliza procedura, în prealabil aceasta presupunând o anumită marjă de aprecieri proprii asupra cărora judecătorul nu poate face supoziții, astfel încât să stabilească obligația autorității de a soluționa cererea de declasare într-o anumită direcție, urmărită de persoana reclamantă interesată, împrejurare reținută corect de către instanța de fond.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia.

Pentru considerentele anterior expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, constatând că soluția instanței de fond se află la adăpost de criticile formulate, Înalta Curte va proceda la respingerea recursurilor declarate în cauză, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Culturii și recursul incident formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 2500 din 30 mai 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 28 octombrie 2020.