ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2310/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată la data de 01 octombrie 2020 pe rolul Curții de Apel Constanța – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta Federația pentru Protecția Animalelor și Mediului, a formulat cerere de chemare în judecată a Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor (fost Ministerul Mediului) și Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, solicitând ca, prin hotărârea ce va fi pronunțată, să se dispună anularea Ordinului comun nr. 203 din 05 martie 2009 privind Procedura de stabilire a derogărilor de la măsurile de protecție a speciilor de floră și de faună sălbatice, publicat în Monitorul Oficial nr. 167 din 17 martie 2009, precum și suspendarea executării acestuia.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 67 din 01 aprilie 2021, Curtea de Apel Constanța, secția a II - a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea în contencios administrativ și fiscal promovată de reclamanta Federația pentru Protecția Animalelor și Mediului, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor (fost Ministerul Mediului) și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și a anulat Ordinul nr. 203/05.03.2009 privind Procedura de stabilire a derogărilor de la măsurile de protecție a speciilor de floră și faună sălbatice.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 67 din 01 aprilie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II - a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (MADR) și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor (MMAP). 3.1. Pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a declarat recurs în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea sentinței recurate în sensul respingerii cererii de chemare în judecată. MADR critică sentința instanței de fond, considerând că este nemotivată și neîntemeiată, întrucât simpla însușire a unor critici invocate de reclamantă nu poate ține loc de considerente în hotărârea judecătorescă. Arată că instanța de fond a cercetat doar aspectele sesizate de reclamantă, fără a fi, în considerente, echitabilă față de apărările formulate de către Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor. Consideră că, în mod nelegal, instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de MADR, întrucât nu a luat în considerare că, odată cu intrarea în vigoare a H.G. nr. 25/2010, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale nu a mai administrat pădurile. Mai mult, arată că, din cererea de chemare în judecată, reiese faptul că reclamanta este nemulțumită de efectele produse de "Acordul pentru recoltarea a două exemplare de urs de pe fondul cinegetic nr. 18 Timiș" emis de către Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor- or, solicitarea de împușcare a celor două exemplare, a fost formulată de "Regia publică locală a Pădurilor Kronstadt" ce reprezintă o "structură cu specific silvic aflată în subordinea Consiliului Local al Municipiului Brașov". Cu privire la fondul pricinii, susține pârâtul recurent că, în ceea ce privește lipsa unor prevederi care să asigure aducerea la îndeplinire a condițiilor prevăzute la art. 1 alin. (3) din Ordinul atacat și a lipsei oricărei proceduri de stabilire a alternativelor și a faptului că derogarea nu este în detrimentul menținerii populațiilor speciilor respective, este necesar acordul scris al gestionarului fondului pe care se face relocarea, or, tocmai acest aspect dovedește că s-a identificat o alternativă. Față de situația particulară analizată, arată că instanța de fond nu a avut în vedere toate aspectele prezentate de MMAP, respectiv nu a avut în vedere situația de sine stătătoare a împrejurărilor care au condus la emiterea ordinului de derogare înainte de a se emite acordul de relocare a ursului în cauză. Mai susține pârâtul recurent că instanța de fond a constatat nelegalitatea ordinului atacat și pentru că nu este asigurată transparența decizională înainte de executare, or, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a făcut trimitere la existența unor situații urgente, chiar dacă procedura reglementată prin ordinul atacat nu definește în mod expres aceste situații și nu sunt prevăzute modalități de acționare în astfel de cazuri, cu respectarea tuturor cerințelor impuse, inclusiv de identificare a alternativelor. Mai arată că, în mod eronat, instanța de fond a reținut și lipsa unor reglementări referitoare la modalitatea în care se verifică aspectele inserate în cererea de derogare. Or, ordinul atacat prevede obligația depunerii cererii cu mențiunea expres cerută în anexa II, fără a fi prevăzute documente sau alte modalități prin care să fie făcută dovada solicitării, astfel de dovezi fiind cerute doar persoanelor juridice care gestionează fauna de interes cinegetic, așa cum rezultă din art. 4 alin. (2) din anexa la Ordin. Arată că Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a făcut trimitere la o serie de înscrisuri pe care instanța de fond nu le-a avut în vedere la judecarea cauzei, dar care sunt necesare în justificarea luării măsurii de derogare, și că, deși în Ordinul atacat nu se prevede o procedură de evaluare a dovezilor depuse, acestea trebuie luate în considerare întrucât au directă legătură cu transparența soluției luate privind derogarea și necesitatea motivării acesteia. 3.2. Pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a declarat recurs în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând, de asemenea, admiterea recursului și casarea sentinței recurate, în sensul respingerii cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. Învederează recurentul că sentința cuprinde motive contradictorii și este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material. Precizează faptul că Ordinul nr. 724/2019 este unul general, prin intermediul căruia au fost aprobate spre recoltare un număr 140 de exemplare de urs brun și 94 de exemplare de lup, or, în mod eronat, prima instanță reține că actul administrativ sus-menționat a fost emis pentru două exemplare de urs, în fapt, fiind un act cu caracter general care stabilește un număr maxim de animale ce pot fi recoltate. Prin urmare, opinează că instanța nu a analizat Ordinul general nr. 724/2019, care prevede cote sporite ce vor fi recoltate de-a lungul timpului, ci o derogare pentru doar două exemplare de urs, astfel cum se reține în considerentele sentinței criticate. Referitor la faptul ca nu se identifică, măcar exemplificativ, tipuri de alternative, arată că instanța de judecată, în mod eronat, nu reține recoltarea ca ultimă măsură în situația în care relocarea nu mai este posibilă. În acest sens, art. 5 din Procedura contestată face vorbire despre faptul că "în cazul în care măsurile derogatorii presupun recoltarea speciilor de faună sălbatică prin vânare, acțiunea se va realiza cu respectarea prevederilor Legii vânătorii și a protecției fondului cinegetic nr. 407/2006, cu modificările și completările ulterioare, și a reglementărilor cu privire ta autorizarea, organizarea și practicarea vânătorii." Prin urmare, recoltarea nu este specificată doar în apărări cu titlu exemplificativ, ci este stipulată ca o măsură derogatorie efectivă. Arată că în categoria "altor documente justificative" pentru "alte alternative" pot fi incluse documente care să demonstreze încercarea de a aplica măsuri alternative la recoltare, cum ar fi: rapoarte după acțiuni de vânătoare "oarbă" prin care exemplarele de urs brun sau lup sunt îndepărtate dintr-o anumită zonă; cereri depuse către alți gestionari de fonduri cinegetice, pentru relocarea (transferul/mutarea) unor exemplare de urs brun sau lup; cereri trimise către administratorii unor sanctuare, pentru relocarea unor exemplare etc. Mai arată pârâtul recurent că la acordarea derogării nu se acționează după voința arbitrară a unei persoane fizice sau juridice, ci în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare, iar decizia se ia de către autoritatea publică centrală pentru protecția mediului, iar nu de către persoanele fizice sau juridice care, în anumite circumstanțe, sunt titularii propunerii de aplicare a derogărilor. Susține, de asemenea, că, în mod greșit și cu aplicarea greșită a normelor de drept material, prima instanță nu a analizat temeinic apărările formulate cu privire la aplicabilitatea art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003, reținând că această lege nu se aplică și ordinelor emise de ministru. În conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică domeniul de aplicare al acesteia este extrem de larg, neexcluzând ordinele emise de către conducătorul ministerului, iar unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă, ținând cont de faptul că excepțiile sunt de strictă interpretare și aplicare. Relevă pârâtul recurent că prima instanță, în mod greșit, a reținut că nu există o procedură de verificare a aspectelor menționate în cererea de derogare, o astfel de suprareglementare fiind de natură a genera o procedură birocratică, greoaie și aproape imposibil de aplicat. Mai mult, veridicitatea situațiilor sesizate este demonstrată de gestionarul fondului cinegetic, tocmai prin documentația pe care o depune la dosar: procese-verbale de constatare și evaluare a pagubelor, sesizări scrise ale cetățenilor către primării, apeluri ale cetățenilor la numărul unic de urgență 112, rapoarte de intervenție ale unităților de jandarmi, materiale foto/video etc. Învederează recurentul și că instanța de fond, în mod greșit, a reținut faptul că, în situația în care o persoană fizică sau juridică, cu excepția celor prevăzute la art. 1 alin. (2) din procedură, solicită acordarea unei derogări pentru o specie protejată care vizează fauna și flora și care se regăsește într-o arie natural protejată, nu se prevede care sunt garanțiile pentru ca aria respectivă să nu fie afectată semnificativ. Solicită recurentul pârât să se constate că această interpretare este într-o contradicție vădită cu normele legale în vigoare, iar derogările care vizează exemplarele situate în arii naturale protejate, potrivit art. 4 alin. (2) din Procedura de stabilire a derogărilor de la măsurile de protecție a speciilor de floră și faună sălbatice, au nevoie de avizul administratorului/custodelui ariei naturale protejate. Prin urmare, indiferent de persoana care solicită derogarea, este imperios necesar ca, anterior derogării, să se obțină avizul de la Agenția pentru Arii Naturale Protejate, instituție care monitorizează aceste situații speciale.

Apărările formulate în cauză Reclamantul intimat nu a formulat întâmpinare față de recursurile pârâților.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Cu privire la motivul de recurs invocat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (MADR), constând în pretinsa lipsă a calității procesuale pasive, Înalta Curte îl constată nefondat, în condițiile în care actul normativ pe care se întemeiază excepția a fost adoptat în anul 2010 - H.G. nr. 25/2010- în timp ce actul administrativ normativ contestat în prezenta cauză a fost emis în anul 2009, astfel că, în condițiile în care legalitatea actului este supusă verificării raportat la condițiile preexistente adoptării acestuia, este îndeplinită condiția identității dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății. În ceea ce privește celelalte motive de recurs, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea sunt comune ambilor pârâți, nefiind astfel necesară cercetarea separată a recursurilor. Relativ la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept. Totodată, o eventuală omisiune a primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile art. 425 din noul C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, întrucât nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești. Înalta Curte mai arată și că, în acord cu dispozițiile art. 22 din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, și, în funcție de aceasta, să aplice normele juridice incidente. Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția adoptată, dezvoltând motivele pentru care a considerat actul ca fiind nelegal, Înalta Curte apreciind că sentința civilă recurată respectă dispozițiile art. 22 și art. 425 din C. proc. civ.. Astfel, așa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza A. împotriva României: "În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)." Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei. Corectitudinea acestei modalități de aplicare va fi verificată de instanța de recurs în cadrul criticilor referitoare la pretinsa aplicare greșită a legii, dar nu se poate reține o motivare contradictorie sub acest aspect. Ca urmare, acest motiv de recurs este nefondat. Cu referire la motivele de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va proceda la analiza acestora ținând seama de faptul că prima instanță a anulat actul contestat reținând în esență următoarele motive de nelegalitate: - a) ordinul atacat nu stabilește modalitatea de identificarea a alternativelor și a faptului că derogarea nu este în detrimentul menținerii populațiilor speciilor respective, concluzionând că nu se identifică titularul obligației, modalitatea de identificare a alternativelor (emitere adrese, spre exemplu), și nu se identifică, măcar exemplificativ, tipuri de alternative (singura luată în discuție în speța de față este relocarea); b) în cuprinsul actului contestat nu există norme referitoare la asigurarea transparenței decizionale înainte de executare; c) lipsa unor reglementări referitoare la modalitatea în care să se verifice aspectele menționate în cererea de derogare, în sensul că nu există o procedură de verificare a aspectelor menționate în cerere; d) lipsa garanțiilor pentru arii naturale protejate în cazul acordării unor derogări, reținându-se că, în situația în care o persoană fizică sau juridică, cu excepția celor prevăzute la art. 1 alin. (2) din Procedură solicită acordarea unei derogări pentru o specie protejată care vizează fauna și flora și care se regăsește într-o arie natural protejată, nu se prevede care sunt garanțiile pentru ca aria respectivă să nu fie afectată semnificativ. Relativ la aceste motive de nelegalitate, este cu ușurință de constatat că prima instanță a reținut, în esență, că Ordinul contestat- privind Procedura de stabilire a derogărilor de la măsurile de protecție a speciilor de floră și de faună sălbatice, înregistrat la Ministerul Mediului (denumirea pârâtului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, la data adoptării ordinului) sub nr. x din 5 martie 2009, respectiv la Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale (denumirea pârâtului Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale la data adoptării ordinului) sub nr. x din 26 ianuarie 2009- este afectat de vicii de nelegalitate întrucât lipsește reglementarea unor situații premisă, și nu pentru nelegalitatea unor dispoziții din conținutul acestuia, fără a fi indicate dispoziții normative de rang superior care să fi prevăzut obligativitatea reglementării procedurii de stabilire a derogărilor în maniera pretinsă de reclamantă și însușită de instanța de fond. De asemenea, trimiterea la maniera pretins defectuosă în care autoritățile responsabile au procedat la punerea în executare a unei derogări pentru recoltarea a două exemplare de urs brun în baza Ordinului nr. 724/2019 (pentru aprobarea nivelului de intervenție în cazul speciilor de urs și lup, în interesul sănătății și securității populației și în scopul prevenirii unor daune importante), privește strict respectiva procedură de executare, eventualele disfuncționalități specifice unui caz particular nefiind apte să atragă nelegalitatea, in corpore, a Procedurii de stabilire a derogărilor reglementată prin actul administrativ cu caracter normativ contestat. Deosebit de aceste statuări, recursurile sunt întemeiate și pentru următoarele considerente: Sub aspectul constând în aceea că ordinul atacat nu stabilește modalitatea de identificare a alternativelor și a faptului că derogarea nu este în detrimentul menținerii populațiilor speciilor respective, Înalta Curte reține că titularul acestei obligații este, conform art. 2, autoritatea publică centrală pentru protecția mediului, aceasta având posibilitatea de a acționa direct ori prin împutenicirea expresă a structurilor specializate din subordine. De asemenea, faptul că nu sunt detaliate amănunțit, alternativele acceptabile" (alternative care sunt menționate în Ordinele de derogare, cum ar fi în Ordinul nr. 724/2019, în care sunt menționate capturarea sau relocarea) și situațiile din care să rezulte că, măsurile derogatorii nu sunt în detrimentul menținerii populațiilor speciilor respective într-o stare de conservare favorabilă în arealul lor natural", nu este de natură să afecteze legalitatea actului, în condițiile în care aceste alternative și situații nu pot fi în niciun caz reglementate exhaustiv, astfel că eventuale, exemple" nu ar putea acoperi întreaga arie reglementată. De altfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în hotărârea Sunday Times c. Regatului Unit a reținut că, desi certitudinea este foarte dezirabilă, aceasta poate impune o rigiditate excesivă, iar legea trebuie să fie în măsură să țină pasul cu circumstanțele în schimbare. În consecință, multe legi sunt în mod inevitabil formulate în termeni care, într-o măsură mai mare sau mai mică, sunt vagi și a căror interpretare și aplicare sunt chestiuni de practică". Cu privire la faptul că în cuprinsul actului contestat nu există norme referitoare la asigurarea transparenței decizionale, Înalta Curte constată că faza de executare a unei dispoziții derogatorii de la măsurile de protecție a speciilor de flora și faună sălbatice, este precedată de un Ordin, general" de derogare (exemplu, Ordinul 724/2019), act administrativ care urmează procedura de transparență decizională reglementată de Legea nr. 52/2003 și care poate fi contestat inclusiv de organismele sociale interesate. Cu privire la situațiile care presupun urgență în executarea unei derogări, este evident că o eventuală parcurgere a unei proceduri care ar putea dilata excesiv durata de timp cuprinsă între luarea deciziei și executarea acesteia, poate deturna însăși scopul derogării, ceea ce nu exclude, însă, răspunderea pentru acordarea, nelegal, a unor derogări pe temeiul unor urgențe care, în fapt, nu s-ar justifica. Referitor la lipsa unor reglementări privind modalitatea în care să se verifice aspectele menționate în cererea de derogare atunci când cererea este formulată de persoane fizice sau juridice în temeiul art. 1 alin (1) lit. c) din ordinul contestat, Înalta Curte constată că formularul de cerere, reglementat în anexa II din Ordin, prevede situațiile în care aceste persoane pot solicita derogări. Or, pentru încadrarea în aceste situații este evident că solicitanții vor trebui să prezinte dovezi, valoarea acestora urmând a fi apreciată de autoritatea publică competentă în acordarea derogării, în timp ce autenticitatea dovezilor este în sarcina solicitanților cărora, în caz de fraudă, putând să le fie atrasă răspunderea conform dreptului comun. În ceea ce privește lipsa garanțiilor pentru arii naturale protejate în situația în care o persoană fizică sau juridică, cu excepția celor prevăzute la art. 1 alin. (2) din Procedură, solicită acordarea unei derogări pentru o specie protejată, Înalta Curte, constată că, într-adevăr, conform ordinului contestat, doar persoanelor juridice care gestionează fauna de interes cinegetic, în sensul art. 1 alin. (2) din ordin, li se solicită avizul administratorului/custodelui ariei naturale protejate, -conf art. 4 alin. (2) - însă această lipsă de reglementare nu conduce la anularea actului, pârâtul competent în acordarea derogărilor fiind ținut, chiar în lipsa reglementării în legislația secundară, de respectarea legislației primare (O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, cu modificările și completările ulterioare, care transpune în legislația națională inclusiv Directiva 92/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de fauna și flora sălbatică), ceea ce presupune, după cum a susținut și pârâtul MMAP, avizul Agenției pentru Arii Naturale Protejate. Concluzionând, Înalta Curte constată că, pentru considerentele antereferite, nu este dat niciunul din motivele de nelegalitate reținute de prima instanță ca și temei pentru admiterea acțiunii, impunându-se admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii.

Temeiul legal al soluției din recurs Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Federația pentru Protecția Animalelor și Mediului, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, ca neîntemeiată, urmând ca, în baza art. 453 din C. proc. civ., intimata reclamantă să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată suportate de recurentul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, constând în taxa judiciară de timbru aferentă recursului.