ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2306/2023

Ședința publică din data de 3 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 16.09.2020, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Sănătății și Primarul Municipiului Roșiori de Vede, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună:

- suspendarea executării Ordinului nr. R 659/15.05.2020, privind suspendarea reclamantului din funcția de manager al Spitalului "Caritas", municipiul Roșiori de Vede, județul Teleorman, pe perioada instituirii stării de alertă la nivel național, începând cu data de 15 mai 2020, emis de Ministrul Sănătății, până la soluționarea definitivă a cauzei;

- anularea Ordinului nr. R 416/10.04.2020, privind suspendarea din funcția de manager al Spitalului pentru neîndeplinirea atribuțiilor de serviciu, emis de Ministrul Sănătății;

- anularea Ordinului nr. R 659/15.05.2020, privind suspendarea din funcția de manager al Spitalului pe perioada instituirii stării de alertă la nivel național, începând cu data de 15 mai 2020;

- repunerea în situația anterioară emiterii celor două ordine a căror anulare se solicită;

- plata drepturilor salariale cuvenite de la data suspendării din funcția de manager și până la repunerea în situația anterioară, drepturi ce vor fi actualizate cu indicele de inflație și dobânda legală;

- plata de daune morale în sumă de 50.000 RON, ca urmare a suspendării abuzive din funcția de manager al Spitalului "Caritas."

Curtea de Apel București – secția a IX-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 710 din 07.05.2021:

- a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Primarul Municipiului Roșiori de Vede, ca nefondată.

- a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul, care a solicitat casarea acesteia și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

3.1. În primul motiv de recurs, întemeiat în drept pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul, a susținut faptul că soluția primei instanțe se bazează pe considerente contradictorii, străine de natura cauzei.

Astfel, motivarea îndeplinirii obligațiilor manageriale, pentru perioade în care spitalul nu era desemnat "spital suport Covid" (în afara perioadei 01-10 aprilie 2020), echivalează cu nemotivarea hotărârii, viciu de formă care atrage nulitatea acesteia.

Recurentul a procedat la reluarea prezentării situației de fapt care rezultă din probatoriul administrat în cauză.

3.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

3.2.1. Prima instanță a interpretat greșit prevederile art. 19 din Decretul nr. 195/2020 în ceea ce privește "neîndeplinirea atribuțiilor de serviciu", fără să țină seama de documentația existentă la dosar din care rezultă modalitatea în care a procedat la organizarea spitalului ca unitate suport Covid 19.

3.2.2. Instanța de fond a interpretat greșit prevederile art. 21 din O.U.G. nr. 70/2020 privind reglementarea unor măsuri, începând cu 15 mai 2020, în contextul situației epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV 2, pentru prelungirea unor termene, pentru modificarea și completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, a Legii educației naționale nr. 1/2011, precum și a altor acte normative, privind suspendarea contractului de management nr. x/10.11.2017 încheiat cu Primarul Municipiului Roșiori de Vede.

În cuprinsul acestui Ordin nu se arată motivele pentru care a fost suspendat din funcția de manager al Spitalului municipal "Caritas" - Roșiori de Vede.

3.2.3. Sentința recurată a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 55/2020 în ceea ce privește emiterea Ordinului nr. R 659/15.05.2020.

Prin intrarea în vigoare a Legii nr. 55 din 15 mai 2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, în ceea ce privește sistemul sanitar, se menține modalitatea de numire, suspendare și eliberare din funcție a persoanelor care ocupă funcții de conducere de către autoritățile administrației publice locale, așa cum era reglementat înaintea instituirii stării de urgență.

Ordinul de Ministru privind suspendarea din funcția de manager pe durata stării de alertă, emis în baza art. 21 din O.U.G. nr. 70/2020, a încetat să își producă efectele ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 55/2020. În consecință, Ordinul nu mai poate produce efecte juridice ținând cont de faptul că Ministerul Sănătății nu mai are în coordonare organizarea și funcționarea unităților sanitare care se află în subordinea și coordonarea autorităților locale.

4.1. Intimatul Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările expuse la dosar.

4.2. Recurentul a depus răspuns la întâmpinare .

5.1. Considerații generale

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a precizat la pct. 1 al deciziei de față, recurentul A. a investit instanța specializată, în temeiul art. 1 și art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu acțiunea având ca obiect:

- anularea Ordinului nr. R 416/10.04.2020 prin care Ministrul Sănătății a dispus suspendarea recurentului din funcția de manager al Spitalului municipal "Caritas" - Roșiori de Vede, jud. Teleorman, pe perioada stării de urgență, conform art. 19 din Decretul 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, pentru neîndeplinirea atribuțiilor de serviciu;

- suspendarea și anularea Ordinului nr. R 659/15.05.2020 prin care Ministrul Sănătății a dispus suspendarea recurentului din funcția de manager al Spitalului municipal "Caritas" - Roșiori de Vede, jud. Teleorman, pe perioada stării de alertă la nivel național, începând cu data de 15 mai 2020, potrivit art. 21 din O.U.G. nr. 70/2020 privind reglementarea unor măsuri, începând cu 15 mai 2020, în contextul situației epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV 2, pentru prelungirea unor termene, pentru modificarea și completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, a Legii educației naționale nr. 1/2011, precum și a altor acte normative;

- repunerea în situația anterioară emiterii celor două ordine a căror anulare se solicită;

- plata drepturilor salariale cuvenite de la data suspendării din funcția de manager și până la repunerea în situația anterioară, drepturi ce vor fi actualizate cu indicele de inflație și dobânda legală;

- plata de daune morale în sumă de 50.000 RON, ca urmare a suspendării abuzive din funcția de manager al Spitalului "Caritas."

După cum s-a arătat la pct. 2 al prezentei decizii, prima instanță:

- a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Primarul Municipiului Roșiori de Vede, ca nefondată (soluție care nu este recurată);

- a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

Înalta Curte împărtășește soluția și raționamentul juridic al instanței de fond, întrucât aceasta a analizat în mod detaliat și judicios dispozițiile normative incidente pe subiectul analizat, susținerile părților litigante, precum și întregul probatoriu administrat în cauză, iar concluzia la care a ajuns este corectă.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte reține:

5.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, precum și probatoriului care a justificat menținea măsurilor administrative dispuse prin cele două ordine contestate în cauză.

Contrar susținerilor recurentului, instanța a procedat la prezentarea situației spitalului, la modul în care recurentul și-a îndeplinit obligațiile manageriale, la deficiențele constatate în activitatea acestuia.

De altfel, este de observat și faptul că argumentația recurentului subsumată acestui motiv de recurs reprezintă o redare fidelă a susținerilor sale din acțiunea introductivă de instanță.

În consecință, motivul de casare analizat este nefondat.

5.3. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material")

5.3.1. Critica referitoare la nemotivarea celor două ordine deduse judecății

Cu titlu prealabil, instanța de control judiciar reține că un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său în consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției care a emis actul.

De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

Critica recurentului referitoare la nemotivarea ordinelor în discuție este nefondată.

În primul rând, în preambulul celor două ordine sunt indicate temeiurile juridice avute în vedere de emitent la adoptarea măsurilor dispuse prin intermediul acestora.

În al doilea rând, situația de fapt avută în vedere de emitent se regăsește prezentată în cuprinsul adresei nr. x din 09.04.2020 a Direcției de Sănătate publică Teleorman, Referatului Direcției Generale Juridice și Resurse Umane, aprobat de conducerea Ministerului Sănătății sub nr. x/10.04.2020 (acte menționate în preambulul Ordinului nr. R 416/10.04.2020), precum și în Referatul Direcției Generale Juridice și Resurse Umane, aprobat de conducerea Ministerului Sănătății sub nr. x/2020 (act menționat în preambulul Ordinului nr. R 659/15.05.2020). Prin urmare, instanța de prima jurisdicție apreciat în mod corect că actele administrative de sancționare cuprind elemente suficiente pentru a se cunoaște care este situația concretă avută în vedere la adoptarea măsurilor contestate și care este conduita culpabilă a recurentului pentru care se aplică măsurile de sancționare.

5.3.2. Critica referitoare la interpretarea greșită a prevederilor art. 19 teza I din Decretul nr. 195/2020, în ceea ce privește "neîndeplinirea atribuțiilor de serviciu" de către recurent

Conform dispoziției normative anterior enunțate: "pe perioada stării de urgență, pentru neîndeplinirea atribuțiilor de serviciu, pot fi suspendate din funcțiile de conducere conducătorii unităților sanitare, direcțiilor de sănătate publică, caselor de asigurări de sănătate, serviciilor de ambulanță, precum și autorităților și instituțiilor publice centrale și locale cu atribuții în domeniul asistenței și protecției sociale, indiferent de statutul lor. Nu este necesar ca persoanele desemnate să exercite temporar aceste funcții să fie funcționari publici."

Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 40/2020 privind întărirea capacității administrative a sistemului sanitar, începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, pe perioada situației de urgență instituite în condițiile Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 453/2004, cu modificările și completările ulterioare, Ministerul Sănătății coordonează organizarea și funcționarea tuturor unităților sanitare din subordinea autorității administrației publice locale și exercită inclusiv atribuția de numire, suspendare și eliberare din funcție a persoanelor care ocupă funcții de conducere în cadrul acestor unități.

Înalta Curte apreciază că este nefondată critica recurentului, deoarece instanța de fond a interpretat și a aplicat corect dispozițiile normative anterior citate la situația de fapt prezentată în cuprinsul Ordinului nr. R 416/10.04.2020.

5.3.3. Critica referitoare la interpretarea greșită a prevederilor art. 21 din O.U.G. nr. 70/2020

Conform dispoziției normative anterior enunțate: "Ministerul Sănătății coordonează organizarea și funcționarea tuturor unităților sanitare din subordinea autorității administrației publice locale și exercită inclusiv atribuția de numire, suspendare și eliberare din funcție a persoanelor care ocupă funcții de conducere în cadrul acestor unități."

Contrar susținerilor recurentului, Ordinului nr. R 659/15.05.2020 a fost emis cu respectarea normei anterior citate, care conferea emitentului competența de a dispune măsura suspendării din funcție a recurentului, pentru deficiențe în îndeplinirea atribuțiilor manageriale.

Prin urmare, critica analizată este nefondată.

5.3.4. Critica referitoare la încălcarea dispozițiilor Legii nr. 55/2020 în ceea ce privește emiterea Ordinului nr. R 659/15.05.2020

Recurentul arată că Ordinul nr. R 659/15.05.2020 privind suspendarea din funcția de manager pe durata stării de alertă, emis în baza art. 21 din O.U.G. nr. 70/2020, a încetat să își producă efectele ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 55/2020, în raport de împrejurarea că Ministerul Sănătății nu mai are în coordonare organizarea și funcționarea unităților sanitare care se află în subordinea și coordonarea autorităților locale.

Înalta Curte apreciază că este nefondată critica recurentului

După cum s-a precizat anterior, ordinul în discuție a fost emis în temeiul art. 21 din O.U.G. nr. 70/2020, suspendarea reclamantului din funcție fiind legal dispusă de către autoritatea emitentă, în limita competențelor sale.

Potrivit art. 1 din Hotărârea Comitetului Național de Urgență nr. 24/2020, începând cu data de 15.05.2020 a fost declarată starea de alertă la nivel național, pentru o perioadă de 30 de zile, suspendarea din funcție fiind raportată la durata stării de alertă. Această ordonanță a fost aprobată prin Legea nr. 179/2020, integral, cu excepția art. 22, lege intrată în vigoare la 18.06.2020. În raport de această situație, în mod corect instanța de fond a apreciat că nu se poate reține susținerea potrivit căreia, din data de 18 mai 2020, Legea nr. 55/2020 ar fi lăsat fără efecte orice acte juridice emise în baza ordonanței. Ca atare, câtă vreme legiuitorul a emis o lege clară, distinctă, de aprobare și menținere a textului ordonanței este evident că alegațiile recurentului nu au un temei legal.

5.3.5. În raport de analiza realizată la punctele anterioare, instanța de control judiciar apreciază că este nefondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 710 din 7 mai 2021 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 3 mai 2023.