Decizia nr. 2303/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, la data de 20.12.2021, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâții Consiliul Superior al Magistraturii și Președintele României, prin Administrația Prezidențială, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună: 1. anularea Hotărârii nr. 300 din data de 04.03.2021 emise de secția pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii prin care s-a propus Președintelui României eliberarea sa din funcția de judecător, prin demisie; 2. anularea Decretului nr. 231/22.03.2021 emis de pârâtul Președintele României, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 286/22.03.2021; 3. reîncadrarea sa în funcția de judecător în cadrul Tribunalului Călărași, secția Civilă, începând cu data de 22.03.2021, corelativ cu obligarea pârâtului CSM și a angajatorului să îi adapteze norma de lucru potrivit recomandărilor medicului de medicina muncii stabilite în fișele de aptitudini și avizul medical apt condiționat; 4. obligarea pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii la plata despăgubirilor materiale, reprezentând echivalentul drepturilor de natură salarială care i se cuveneau dacă rămânea în activitate, calculate de la data de 22.03.2021 și până la reîncadrarea în funcția de judecător, actualizate cu rata inflației, precum și la plata de daune morale în valoare de 150 000 Euro; 5. obligarea pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București – secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1251 din 04.07.2022: - a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea Decretului nr. 231/22.03.2021 emis de pârâtul Președintele României și, în consecință, a respins acest petit ca inadmisibil; - a admis excepția lipsei de interes a reclamantei în formularea capătului de cerere având ca obiect anularea Hotărârii nr. 300/04.03.2021 emise de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii – secția pentru judecători și, drept urmare, a respins acest petit ca fiind lipsit de interes; - a respins în rest acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A., care a solicitat casarea acesteia și, în rejudecare, respingerea excepțiilor inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea Decretului nr. 231/22.03.2021 emis de pârâtul Președintele României și a lipsei de interes în formularea capătului de cerere având ca obiect anularea Hotărârii nr. 300/04.03.2021 emise de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii – secția pentru judecători și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, pentru soluționarea pe fond a cauzei, cu obligarea intimaților, în solidar, la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea căii de atac, încadrate în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., recurenta și-a structurat criticile de nelegalitate pe două paliere de analiză juridică. În primul rând, partea a invocat greșita calificare de către instanța de fond a naturii juridice a Hotărârii nr. 300/04.03.2021 emise de secția pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii ca fiind o operațiune administrativă care nu produce efecte juridice de sine stătătoare și care, potrivit prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu poate fi atacată în justiție pe cale separată, ci doar împreună cu actul administrativ producător de efecte juridice, respectiv Decretul nr. 231/22.03.2021 emis de Președintele României. În al doilea rând, partea a susținut faptul că în mod greșit prima instanță a apreciat că nu sunt incidente în cauză dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Referitor la natura juridică a Hotărârii nr. 300/04.03.2021 emise de secția pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, recurenta a arătat, în esență, că aceasta reprezintă actul administrativ producător de efecte juridice prin care debutează/se declanșează procedura de eliberare din funcție a judecătorului, fiind evident că nu poate fi considerată o operațiune administrativă, în sensul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește aplicabilitatea în speța de față a prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, recurenta a precizat faptul că cerința intrării actului juridic în circuitul civil nu poate fi îndeplinită dacă actul administrativ nu a produs încă efecte juridice. Or, după publicarea în Monitorul Oficial al României, Decretul nr. 231/22.03.2021 a intrat în circuitul civil de vreme ce Tribunalul Călărași, în calitate de terț, a luat toate măsurile legale pentru ca recurenta să fie înlocuită din toate completele de judecată, a întocmit fișa de lichidare atașată la dosar, a declarat vacant postul ocupat și i-a comunicat acesteia adeverințele prevăzute de lege.

Apărările formulate în cauză Intimații Consiliul Superior al Magistraturii și Președintele României, prin Administrația Prezidențială, au formulat întâmpinări în care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Răspunzând punctual la motivul de recurs, intimații au precizat faptul că instanța de fond a calificat în mod corect Hotărârea nr. 300 din data de 04.03.2021 emisă de secția pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii ca fiind o operațiune administrativă care nu produce efecte juridice de sine stătătoare și care, potrivit prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu poate fi atacată pe cale separată, ci numai împreună cu actul administrativ producător de efecte juridice, respectiv Decretul nr. 231/22.03.2021 emis de Președintele României. De asemenea, în mod justificat prima instanță a concluzionat în sensul că în speța de față nu este incidentă situația de excepție de la obligația parcurgerii procedurii prealabile, prevăzute la art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, atâta vreme cât una dintre cele două condiții prevăzute în mod cumulativ de articolul menționat, respectiv cea referitoare la intrarea actului în circuitul civil, nu este îndeplinită în cauză.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinările intimaților, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Așa cum s-a precizat la pct. 1 al deciziei de față, recurenta A. a investit instanța specializată, în temeiul art. 1 și art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu acțiunea având ca obiect: 1. anularea Hotărârii nr. 300 din data de 04.03.2021 emise de secția pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii prin care s-a propus Președintelui României eliberarea sa din funcția de judecător, prin demisie; 2. anularea Decretului nr. 231/22.03.2021 emis de pârâtul Președintele României, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 286/22.03.2021; 3. reîncadrarea sa în funcția de judecător în cadrul Tribunalului Călărași, secția Civilă, începând cu data de 22.03.2021, corelativ cu obligarea pârâtului CSM și a angajatorului să îi adapteze norma de lucru potrivit recomandărilor medicului de medicina muncii stabilite în fișele de aptitudini și avizul medical apt condiționat; 4. obligarea pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii la plata despăgubirilor materiale, reprezentând echivalentul drepturilor de natură salarială care i se cuveneau dacă rămânea în activitate, calculate de la data de 22.03.2021 și până la reîncadrarea în funcția de judecător, actualizate cu rata inflației, precum și la plata de daune morale în valoare de 150 000 Euro. După cum s-a arătat la pct. 2 al prezentei decizii, prima instanță: - a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea Decretului nr. 231/22.03.2021 emis de pârâtul Președintele României și, în consecință, a respins acest petit ca inadmisibil; - a admis excepția lipsei de interes a reclamantei în formularea capătului de cerere având ca obiect anularea Hotărârii nr. 300/04.03.2021 emise de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii – secția pentru judecători și, drept urmare, a respins acest petit ca fiind lipsit de interes; - a respins în rest acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a avut în vedere următoarele argumente juridice: La data de 01.02.2021, reclamanta A. a depus la Consiliul Superior al Magistraturii, secția pentru Judecători cererea înregistrată sub nr. x/2021 prin care a solicitat să se ia act de demisia sa din funcția de judecător, fără preaviz, începând cu data de 01 februarie 2021(fila x). Prin Hotărârea nr. 300/04.03.2021, Consiliul Superior al Magistraturii, secția pentru Judecători a propus Președintelui României eliberarea din funcție a reclamantei A., judecător la Tribunalul Călărași, prin demisie (filele x). La data de 22.03.2021, Președintele României a emis Decretul nr. 231 prin care a dispus eliberarea reclamantei din funcția de judecător, ca urmare a demisiei (fila x verso), decret care a fost publicat în Monitorul Oficial al României nr. 286/22.03.2021. Actul administrativ producător de efecte juridice este Decretul prezidențial nr. 231/22.03.2021, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 65 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, întrucât în urma emiterii acestuia a avut loc modificarea raporturilor juridice preexistente, respectiv s-a realizat eliberarea din funcția de judecător a reclamantei. Pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii justifică interesul de a invoca excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea Decretului nr. 231/22.03.2021 emis de pârâtul Președintele României în condițiile în care legalitatea Hotărârii nr. 300/04.03.2021, privită ca operațiune administrativă, în sensul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, poate fi realizată doar în cadrul acțiunii în anularea decretului prezidențial. În cauză, nu este incidentă situația reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, atâta vreme cât una dintre cele două condiții prevăzute în mod cumulativ de articolul în discuție, respectiv cea referitoare la intrarea actului în circuitul civil, nu este îndeplinită. Înalta Curte nu poate împărtăși soluția și raționamentul juridic al instanței de fond. Într-adevăr, în ceea ce privește natura juridică a Hotărârii nr. 300 din data de 04.03.2021 emise de secția pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, prin care s-a propus eliberarea din funcția de judecător a recurentei, în mod corect instanța de prima jurisdicție a apreciat este vorba despre o operațiune administrativă care nu produce efecte juridice de sine stătătoare. Conform definiției legale ce se regăsește în dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice." Analizând caracteristicile intrinseci ale Hotărârii nr. 300/04.03.2021 emise de secția pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, în raport de prevederile normative anterior citate, în mod indiscutabil această hotărâre prin care se propune eliberarea din funcție nu are aptitudinea prin ea însăși de a produce efecte juridice de sine stătătoare, respectiv de a conduce la o modificare a raporturilor de serviciu preexistente ale judecătorului în cauză, în lipsa decretului prezidențial. Hotărârea analizată finalizează parcurgerea unei etape procedurale obligatorii, prevăzute de art. 65 alin. (2) Legea nr. 303/2004 și de art. 40 alin. (1) lit. c) Legea nr. 317/2004 . Ea stă la baza emiterii actului administrativ prin care se dispune eliberarea din funcție a judecătorului. Înalta Curte reține că în mod greșit prima instanță a apreciat că este lipsit de interes capătul de cerere având ca obiect anularea Hotărârii nr. 300/04.03.2021. Este adevărat faptul că, în aplicarea dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, această operațiune nu putea fi atacată pe cale separată la instanța specializată, ci numai împreună cu actul administrativ producător de efecte juridice, respectiv Decretul nr. 231/22.03.2021 emis de Președintele României. Însă, recurenta a respectat cerința Legii contenciosului administrativ, deoarece a atacat împreună cele două hotărâri. Instanța de control judiciar apreciază că judecătorul fondului cauzei a soluționat greșit excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea Decretului nr. 231/22.03.2021 emis de pârâtul Președintele României. Așa cum s-a precizat anterior, instanța a avut în vedere faptul că recurenta nu a parcurs procedura administrativă prealabilă, reglementată de prevederile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în condițiile în care nu se află în situația de excepție reglementată la alin. (5) al articolului în discuție, cu privire la acțiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Cu titlu prealabil, instanța de control judiciar reține faptul că publicarea și comunicarea reprezintă condiții procedurale posterioare ale actelor administrative. Ele prezintă un interes deosebit pentru stabilirea momentului de la care actele administrative urmează să intre în vigoare și să producă efecte juridice. Ca regulă generală, actele normative se publică, iar cele individuale se comunică persoanelor interesate. Publicarea este definită ca fiind operațiunea prin care un act administrativ ce conține reguli generale și impersonale este adus la cunoștința cetățenilor. În literatura de specialitate se apreciază ca momentul de la care actul administrativ intră în vigoare și produce efecte juridice este cel al publicării actelor normative și, respectiv, al comunicării actelor individuale. Prin efectele juridice ale actelor administrative se înțelege drepturile și obligațiile care iau naștere, se modifică sau încetează prin intermediul acestor acte. Conform prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu este obligatorie plângerea prealabilă în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Decretul nr. 231/22.03.2021 emis de pârâtul Președintele României (act administrativ unilateral cu caracter individual) a fost publicat în Monitorul Oficial al României nr. 286/22.03.2021. Ca atare, de la data publicării în Monitorul Oficial, Decretul a intrat în vigoare și a produs efecte juridice. În concret, în baza lui, s-au luat măsuri administrative de către tribunalul unde recurenta și-a desfășurat activitatea, respectiv înlocuirea sa din ședințele de judecată, întocmirea fișei de lichidare, vacantarea postul ocupat de parte, precum și comunicarea către aceasta a adeverințelor prevăzute de lege. Așadar, contrar celor menționate de prima instanță, Decretul dedus judecății a intrat în vigoare și a produs efecte juridice, motiv pentru care erau aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.