Decizia nr. 2296/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 09.08.2021, prin declinare de competență de la Curtea de Apel București conform sentinței civile nr. 857/02.06.2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Interne și Ministerul Sănătății, a solicitat suspendarea imediată, față de persoana reclamantului, a efectelor Ordinului comun nr. 23/15/2021, precum și anularea acestui ordin.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Brașov– secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 99/F din 6 octombrie 2021, a admis excepția inadmisibilității și a respins, ca inadmisibile, cererea de suspendare și cererea de anulare a Ordinului comun nr. 23/15/2021 pentru modificarea Ordinului ministrului sănătății și al ministrului afacerilor interne nr. 874/81/2020 privind instituirea obligativității purtării măștii de protecție, a triajului epidemiologic și dezinfectarea obligatorie a mâinilor pentru prevenirea contaminării cu virusul SARS-CoV-2 pe durata stării de alertă, formulate de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Interne și Ministerul Sănătății.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată: Cu privire la lipsa procedurii prealabile I. Încălcarea dreptului la un proces echitabil- încălcarea art. 6 pct. 1 din CEDO, art. 20 alin. (2) din Constituție și nesocotirea Decizia CCR nr. 392/2021 Prin Decizia CCR nr. 392/2021, Curtea Constituțională a României a admis excepția de neconstituționalitate ridicată de B. Dosarul nr. x/2020 al Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal și a constatat că dispozițiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, precum și soluția legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispozițiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce privește soluționarea acțiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungește sau se încetează starea de alertă, precum și a ordinelor și a instrucțiunilor prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, sunt neconstituționale. Sintetizând, s-au reținut următoarele: - art. 72 alin. (2) înlătura expres aplicabilitatea Legii Contenciosului Administrativ - trimiterea (art. 72 alin. (1) la procedura "dreptului comun" Legii nu întrunește condițiile de claritate și previzibilitate necesare asigurării dreptului de acces liber la justiție, fiind înfrânte. în consecință, prevederile constituționale ale art. 21 și52. - aplicarea procedurii de judecată reglementată de dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu ar răspunde exigențelor dreptului efectiv la justiție Potrivit unei jurisprudenței constante a Curții Constituționale, începând cu Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 17 ianuarie 1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunțate în cadrul controlului de constituționalitate, puterea de lucru judecat ce însoțește actele jurisdicționale, deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta. în consecință, așa cum a statuat instanța de contencios constituțional în jurisprudența sa (a se vedea Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 sau Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010), atât Parlamentul, cât și Guvernul, respectiv autoritățile și instituțiile publice urmează să respecte cele stabilite de Curtea Constituțională în considerentele și dispozitivul deciziilor sale, sens în care sunt invocate și considerentele Deciziei nr. 650 din 25 octombrie 2018 (parag. 451), prin care Curtea a statuat că " deși decizia sa nu se identifică cu norma/actul legislativ, efectele sale sunt similare acestuia, astfel că, prin intermediul acestora, decizia stabilește reguli de conduită ce se impun a fi urmate, drept care face parte din ordinea normativă a statului' Curtea de Apel Brașov a ignorat considerentele Deciziei CCR nr. 392/2021 mai sus amintite, citând trunchiat din aceasta în favoarea părților pârâte și aplicând legea profitabilă acestora, făcând aplicarea principiului in dubio pro reo în materia acuzațiilor penale, conform căruia orice îndoială profită acuzatului/pârâtului. Altfel spus, deși Curtea Constituțională a statuat expres că nici dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu ar răspunde exigențelor dreptului de acces la justiție, iar aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunțarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecințe/e acte/or administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020, Curtea de Apel Brașov a ignorat cu nonșalanță aceste considerente și a respins acțiunea pentru lipsa procedurii prealabile, sacrificând principiile echității, celerității și dreptului la un proces echitabil, considerând că se aplică în continuare dispozițiile procedurale prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 193 C. proc. civ., fără a avea în vedere dispozițiile art. 20 alin. (2) din Constituție potrivit cărora Dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, imputând în sarcina persoanei vătămate parcurgerea unei proceduri care nu se conciliază cu considerentele Deciziei CCR mai sus arătate si care golește de conținut dreptul de acces la instanță. Împrejurarea că legiuitorul nu a reglementat în dreptul intern o procedură de atac efectivă în acord cu dispozițiile Deciziei CCR nu este de natură să înlăture obligativitatea și imperativul art. 6 din CEDO, deoarece, în mod teoretic(și practic, până la declararea prezentului recurs), Parlamentul sau după caz Guvernul, ar putea să nu intervină niciodată asupra dispozițiilor procedurale declarate neconstituționale și, implicit, să permanentizeze încălcarea dreptului de acces la justiție, care devine unul pur ipotetic, iluzoriu. Amintim în continuare jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor omului în materia dreptului la un proces echitabil, astfel cum este garantat de articolul 6 § 1, care trebuie interpretat în lumina regulii de drept, care impune ca justițiabilii să dispună de o cale de atac judiciară efectivă care să le permită să valorifice drepturile lor civile (Beles și alții împotriva Republicii Cehe, § 49). De asemenea, orice persoană are dreptul ca orice cerere referitoare la "drepturile și obligațiile sale civile" să fie adusă în fața unui instanță sau tribunal. În acest fel, articolul 6 5 1 întruchipează "dreptul la o instanță", din care dreptul de acces, si anume dreptul de a introduce o acțiune în fața instanțelor în materie civilă, constituie un aspect (Golder c. Regatului Unit, § 36). Desigur, dreptul la o instanță și dreptul de acces nu sunt drepturi absolute, putând face obiectul unor limitări cu condiția ca acestea să aibă o bază legală, să urmărească un "scop legitim" și să existe o "relație rezonabilă de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit".(Ashingdane împotriva Regatului Unit, § 57). în plus, aceste limitări nu trebuie să restrângă sau să reducă accesul justițiabilului în așa fel sau într-o asemenea măsură încât să fie afectată însăși esența dreptului de acces la instanță (Philis v. Grecia (nr. 1), § 59; De Geouffre de la Pradelle v. Franța, § 28; Stanevv. Bulgaria [GC], § 229) Dreptul de acces la o instanță trebuie să fie "practic si efectiv" (Bellet c. Franței, § 38). Pentru ca dreptul de acces să fie efectiv, o persoană trebuie "să aibă o posibilitate clară și practică de a contesta o un act care reprezintă o ingerință în drepturile sale"(Canete de Goni împotriva Spaniei, § 36) Asigurarea salvgardării statului de drept instituit prin art. 1 al Constituției României și drepturilor și libertăților cetățenilor constituie o problemă deosebită atunci când este vorba de activitatea organelor puterii executive, cum este cazul în speță, astfel că instanța este chemată să cenzureze exercițiul neregulat și incert al puterii executive și să vegheze ca drepturile și libertățile persoanelor să fie respectate asigurând guvernarea legilor, iar nu a instituțiilor statale.

Apărările formulate în cauză Intimații Ministerul Afacerilor Interne și Ministerul Sănătății au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor intimatului Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește excepția invocată de intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne, a lipsei de interes a recursului declarat împotriva soluției pronunțate asupra cererii de suspendare, Înalta Curte o va admite întrucât Ordinul a cărui suspendare se cere a fost abrogat, astfel și-a epuizat efectele actului administrativ normativ la limita temporală reglementată expres în cuprinsul acesteia, în raport de care nu ar mai subzista, pretinsul interes legitim în demersul judiciar de suspendare a actului normativ. În ceea ce privește excepția lipsei de interes a recursului declarat împotriva soluției pronunțate asupra cererii de anulare a Ordinului nr. 23/15/2022 invocată de intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne Înalta Curte urmează să o respingă având în vedere că anularea vizează perioada când Ordinul era în vigoare și producea efecte. Astfel, constată că recurentul-reclamant este supus incidenței actului administrativ normativ, ținut fiind să respecte regimul stării de alertă declarate prin ordinul atacat, cu întregul spectru de îngrădiri ale unor drepturi și libertăți personale, care au fost aplicate în această perioadă în temeiul Legii nr. 55/2020, este o persoană care poate fi considerată vătămată prin activitatea normativă a acestui ordin, motiv pentru care, în mod corect s-a reținut că este îndeplinită condiția cerută de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru exercițiul acțiunii în contencios administrativ. Înalta Curte, constată că recurentul-reclamant a invocat, între altele, o vătămare concretă constând în suportarea unei sancțiuni contravenționale pentru nepurtarea măștii de protecție, obligație instituită prin ordin al ministrului afacerilor interne, în temeiul art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, pe durata stării de alertă declarată prin Ordinului nr. 23/15/2022 . Înalta Curte constată că aplicarea unei astfel de sancțiuni contravenționale și contestarea acesteia de către recurentul-reclamant, într-o procedură aflată pe rolul instanțelor (dosarul nr. x/2021, aflat pe rolul Tribunalului București) trebuie considerată o dovadă a menținerii interesului reclamantului în susținerea cererii de anulare, interes care subzistă și la data soluționării recursului de față. Înalta Curte nu subscrie argumentelor în baza cărora instanța de fond a soluționat chestiunea inadmisibilității, ci reține că excepția prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplică actelor administrative normative, în privința cărora alin. (1) și (1) 1 ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie și poate fi adresată oricând. Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepția de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) și (1) 1 ale art. 7, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situație, ceea ce nu poate fi acceptat. Înalta Curte apreciază că excepția se impunea a fi respinsă, în considerarea deciziei Curții Constituționale nr. 392/2021. Prin această decizie s-a constatat că sunt neconstituționale dispozițiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din O.U.G. nr. 21/2004, precum și soluția legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispozițiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce privește soluționarea acțiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungește sau se încetează starea de alertă, precum și a ordinelor și a instrucțiunilor prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă. Curtea Constituțională a subliniat necesitatea unei intervenții legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv și eficace a dreptului de acces la justiție, având în vedere că dispozițiile Legii nr. 55/2020 nu conțin niciun fel de dispoziții procedurale care să garanteze soluționarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiție. Sub acest aspect, s-a statuat că dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu răspund exigențelor soluționării urgente a acțiunilor. În concluzie, deși în privința actului administrativ normativ nu poate fi reținută, în principiu, exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, o astfel de exceptare de la urmarea procedurii plângerii prealabile trebuie considerată aplicabilă în cauza de față, în respectarea deciziei nr. 392/2021 a Curții Constituționale. Înalta Curte constată că instanța de fond deși reține aplicabilă speței Decizia nr. 392/2021 a Curții Constituționale, în mod greșit constată că trebuie aplicate dispozițiile Legii nr. 554/2004, întrucât până în prezent legiuitorul nu a adoptat un act normativ nou care să reglementeze acest domeniu. Având în vedere cele expuse, Înalta Curte va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza și va răspunde tuturor criticilor și apărărilor formulate de părți.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite excepția lipsei de interes în ceea ce privește recursul declarat împotriva soluției pronunțate asupra cererii de suspendare și va respinge recursul în ceea ce privește soluția pronunțată asupra cererii de suspendare, ca lipsit de interes, va respinge excepția lipsei de interes a recursului declarat împotriva soluției pronunțate asupra cererii de anulare a Ordinului nr. 23/15/2021, va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre o nouă judecată, aceleiași instanțe.