Decizia nr. 224/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Arad, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale, la data de 04.05.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A. a chemat în judecată, în calitate de pârâtă, Agenția Națională de Integritate (A.N.I.), solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea în tot a Raportului de evaluare nr. x/14.04.2021 întocmit în lucrarea nr. x/30.03.2020, cu cheltuieli de judecată. Prin sentința civilă nr. 1095 din 6 septembrie 2021, pronunțată în dosarul nr. x/2021, Tribunalul Arad, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale a admis excepția necompetenței sale materiale, invocată de pârâtă, și a declinat competența de soluționare a acțiunii formulate de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, la Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanțe la data de 29.09.2021, sub nr. x/2021.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 49 din 10 februarie 2022, pronunțată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității; a admis acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anulare act admninistrativ, și a dispus anularea Raportului de Evaluare nr. x/14.04.2021 întocmit de către Agenția Națională de Integritate (A.N.I.) -Inspecția de Integritate.

Recursul exercitat în cauză. Împotriva sentinței nr. 49 din 10 februarie 2022 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, pronunțată în dosarul nr. x/2021, a exercitat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea recursului, recurenta-pârâtă a susținut în esență că, soluția instanței de fond de anulare a raportului de evaluare nr. x/14.04.2021 este nelegală, întrucât instanța de fond a pronunțat această soluție cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare coroborate cu dispozițiile art. 48 din Legea nr. 251/2001 republicată, cu modificările și completările ulterioare și dispozițiile art. 75 și art. 77 din Legea nr. 393/2004, cu modificările și completările ulterioare. În mod nelegal instanța de fond a reținut că în speță, nu sunt aplicabile dispozițiile acestor articole de lege motivând aceasta prin faptul că "...alegațiile pârâtei nu sunt susținute de probatoriu administrat ci, dimpotrivă, acesta confirmă apărarea formulată de reclamant, în sensul că nu s-ar afla în situația indicată, întrucât, deși a participat la procesul deliberativ al adoptării hotărârii în cauză, nu a obținut niciun folos material pentru sine". Instanța de fond a mai constatat că această apărare a fost confirmată de concluziile expertizei criminalistice grafoscopice, întocmite în dosarul penal înregistrat cu nr. x la Parchetul de pe lângă Judecătoria Arad, ce au fost formulate în urma examinării înscrisului reprezentat de statul de plată servicii artistice emis de comuna Vladimirescu. Analizând conținutul raportului de constatare criminalistică nr. x din 11.11.2021 întocmit în dosarul penal referit anterior, instanța de fond a reținut că, din moment ce semnătura, de pe statul de plată servicii artistice emis de comuna Vladimirescu, din dreptul numelui reclamantului nu a fost executată de acesta, nu se poate aprecia că reclamantul A. ar fi încasat suma de 500 RON consemnată în respectivul stat de plată, concluzionând, în baza aceleiași rațiuni că, în speță nu sunt incidente dispozițiile art. 75 din Legea nr. 393/2004, cu modificările și completările ulterioare. Nu pot fi reținute ca fondate cele motivate de instanța de fond. Astfel, contrar celor reținute de instanța de fond, conflictul de interese reținut în sarcina persoanei evaluate A. a fost generat de faptul că, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea și adoptarea, (votând "pentru") a H.C.L nr. 30/15.02.2018 privind utilizarea sumei de 300.000 RON din bugetul local pentru finanțarea serviciilor artistice (...) prilejuite de sărbătoarea Centenarului Marii Uniri în anul 2018, pentru finanțarea serviciilor artistice și a cheltuielilor de protocol prilejuite de sărbătoarea "Zilelor comunei Vladimirescu" în anul 2018 (… ) alocate din bugetul local, conform procesului-verbal de ședință aferent, încălcând astfel dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare coroborate cu dispozițiile art. 46 din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările și completările ulterioare, și dispozițiile art. 75 și art. 77 din Legea nr. 393/2004, cu modificările și completările ulterioare. Totodată, conform celor comunicate de Primăria comunei Vladimirescu prin adresa nr. x/25.02.2020 "...domnul consilier local A., împreună cu formația dânsului, a prestat servicii artistice pentru care au fost remunerați cu suma de 1.500 RON...". Chiar dacă reclamantul are ca atribuții să participe la ședințele consiliului local, acesta era obligat, conform art. 75 și art. 77 din Legea nr. 393/2004, cu modificările și completările ulterioare, să anunțe la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema supusă dezbaterii. Așadar, încă de la momentul aprobării ordinei de zi a ședinței de consiliu local, reclamantul a avut cunoștință de conținutul acesteia, și astfel a avut posibilitatea de a anticipa că o decizie, ce urma să se ia cu privire la desfășurarea artistică a respectivului eveniment, și care implica plata pentru serviciile artistice prestate, produce un avantaj/beneficiu pentru sine, sau pentru alte persoane fizice sau juridice cu care dezvoltă diferite relații. În materia conflictului de interese administrativ prezintă relevanță conduita alesului local care nu și-a îndeplinit/respectat obligațiile prevăzute de textele de lege menționate mai sus. Situația de conflict de interese intervine pentru simplu fapt al anticipării deciziei autorității din care face parte, caz în care reclamantul A. avea obligația de a-și adapta conduita. În drept, recurenta-pârâtă a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările, Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările și completările ulterioare și Legea nr. 393/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea formulată de intimatul-reclamant A. s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond ca legală și temeinică. În esență, intimatul a susținut că nu a încălcat nici un text legal și nu a avut un interes personal de natură patrimonială sau un beneficiu de orice natură și nici nu a anticipat un interes sau un beneficiu de natură patrimonială sau de orice natură în adoptarea hotărârii de consiliu local aflată în discuție. Ca urmare, a apreciat că în mod judicios a reținut prima instanță că nu s-a aflat în situația indicată de către recurenta-pârâtă și nu a obținut un folos material, motiv pentru care a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate. În drept, au fost invocate prevederile art. 483 și urm. C. proc. civ., art. 70 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările și completările ulterioare și Legea nr. 393/2004 cu modificările și completările ulterioare. Recurenta-pârâtă a depus răspuns la întâmpinare prin care a solicitat instanței să constate că apărările intimatului-reclamant sunt nefondate, combătându-le punctual, și a reiterat argumentele invocate în susținerea recursului promovat în cauză, pentru a demonstra că raționamentul instanței de fond este nelegal, fiind în contradicție cu scopul normei legale aplicabile în cauza dedusă judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului exercitat în cauză. Examinând sentința prin prisma motivelor de recurs invocate, a susținerilor părților, a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte reține următoarele: Recurenta-pârâtă și-a întemeiat recursul pe motivul de casare prevăzut art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.- când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Soluția primei instanțe, de admitere a acțiunii și anularea Raportului de Evaluare nr. x/14.04.2021 întocmit de către recurenta-pârâtă este nelegală, întrucât nu reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și a mediului de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Pentru perioada vizată de speța de față, conflictul de interese privind aleșii locali este reglementat de Legea nr. 161/2003, Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali și Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale. Conflictul de interese, astfel cum este reglementat pentru aleșii locali, urmărește să asigure exercitarea atribuțiilor conferite funcției respective fără niciun interes de natură patrimonială pe care aceștia l-ar putea avea în chestiunile pentru care sunt chemați să hotărască, sensul acestor reglementări fiind dat de necesitatea îndeplinirii îndatoririlor specifice mandatului pe care îl exercită cu obiectivitate, imparțialitate, integritate, transparență decizională și supremație a interesului public. Astfel, potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare: "Conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare". Aceste prevederi legale se coroborează, în cazul consilierilor locali, cu cele instituite în cuprinsul art. 47 alin. (1) (în prezent art. 46) din Legea nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: "(1) Nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local". Art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, stipulează că: "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociație sau fundație din care fac parte". Art. 77 din același act normativ reglementează în sensul că: "(1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă. (3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței". În speță, instanța de fond în mod nelegal a reținut că nu sunt aplicabile dispozițiile acestor articole de lege motivând că, "...alegațiile pârâtei nu sunt susținute de probatoriu administrat ci dimpotrivă, acesta confirmă apărarea formulată de reclamant, în sensul că nu s-ar afla în situația indicată, întrucât, deși a participat la procesul deliberativ al adoptării hotărârii în cauză, nu a obținut niciun folos material pentru sine" și că, "această apărare a fost confirmată de concluziile expertizei criminalistice grafoscopice, întocmite în dosarul penal înregistrat cu nr. x la Parchetul de pe lângă Judecătoria Arad, ce au fost formulate în urma examinării înscrisului reprezentat de statul de plată servicii artistice emis de Comună Vladimirescu". Înalta Curte constată că, în verificarea legalității și temeiniciei raportului de evaluare nr. x/14.04.2021, instanța de fond s-a limitat la a analiza situația de conflict de interese, prevăzută de textele de lege menționate mai sus doar sub aspectul existenței folosului material pentru sine, respectiv al intimatului-reclamant A., ignorând celelalte elementele care au generat apariția conflictului de interese, ce au fost evidențiate de recurenta-pârâtă prin apărările formulate în cauză. Astfel, contrar celor constate de instanța de fond, conflictul de interese reținut în sarcina persoanei evaluate A. a fost generat de faptul că, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea și adoptarea, (votând "pentru") a H.C.L nr. 30/15.02.2018 privind utilizarea sumei de 300.000 RON din bugetul local pentru finanțarea serviciilor artistice (...) prilejuite de sărbătoarea Centenarului Marii Uniri în anul 2018, pentru finanțarea serviciilor artistice și a cheltuielilor de protocol prilejuite de sărbătoarea "Zilelor comunei Vladimirescu" în anul 2018 (...) alocate din bugetul local, conform procesului-verbal de ședință aferent, încălcând astfel dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare coroborate cu dispozițiile art. 46 din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările și completările ulterioare, și dispozițiile art. 75 și art. 77 din Legea nr. 393/2004, cu modificările și completările ulterioare. Totodată conform celor comunicate de Primăria Comunei Vladimirescu prin adresa nr. x/25.02.2020 "... domnul consilier local A. împreună cu formația dânsului, a prestat servicii artistice pentru care au fost remunerați cu suma de 1.500 RON...". Înalta Curte reține că, deși instanța de fond a reținut că reclamantul a votat favorabil pentru adoptarea proiectului de hotărâre menționat anterior, în baza unui raționament nelegal, a apreciat că procedând astfel, acesta nu se află în situația de conflict de interese prevăzută de articolele de lege menționate mai sus, motivat și de faptul că nu a obținut niciun folos material pentru sine. Or, în conformitate cu dispozițiile legale menționate mai sus, intimatul-reclamant avea obligația ca, în cadrul ședinței din data de 15.02.2018 a consiliului local, să anunțe la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema supusă dezbaterilor, și de a nu participa la deliberarea și adoptarea proiectului de hotărâre privind utilizarea sumei de 300.000 RON din bugetul local pentru finanțarea serviciilor artistice (...) prilejuite de sărbătoarea Centenarului Marii Uniri în anul 2018, pentru finanțarea serviciilor artistice și a cheltulielilor de protocol prilejuite de sărbătoarea "Zilelor comunei Vladimirescu" în anul 2018 (...) alocate din bugetul local, din moment ce cunoștea, încă de la aprobarea ordinii de zi, care va fi tema de dezbatere, aspecte ce au fost ignorate de instanța de fond. În acest context, se constată că, neparticiparea la deliberarea și adoptarea hotărârilor de consiliu local, implică ca persoana care se află în conflict de interese, să nu fie prezentă fizic la momentul discutării chestiunii supusă dezbaterii. Deliberarea, în cazul organelor colegiale, atrage discutarea tuturor aspectelor care necesită clarificări, prezentarea argumentelor și a contra argumentelor urmate de dezbateri asupra acestora și finalizate prin vot. Astfel, derularea acestui proces trebuie realizată în lipsa consilierului interesat, pentru a nu influența în niciun fel deliberarea celorlalți consilieri asupra problemei în discuție. Contrar apărărilor intimatului-reclamant, Înalta Curte reține că, interesul personal este raportat de legiuitor exclusiv la legătura acestuia cu problema supusă dezbaterii în consiliul local, și nu este în raport de eventualul rezultat al votului. Simpla posibilitate ca respectivele hotărâri de consiliu local să fie adoptate fără existența unor garanții de obiectivitate și imparțialitate din partea consilierului local care votează, generează încălcarea regimului juridic al conflictului de interese. Un alt element care generează încălcarea regimului juridic al conflictului de interese este și faptul că în calitatea sa de consilier local, reclamantul ar fi apt să influențeze activitatea instituției inclusiv în favoarea sa. Posibilitatea de a anticipa ține de reprezentarea consilierului local de a aprecia că adoptarea unor hotărâri de consiliu local la care participă (votând "pentru") ar putea genera consecințe ce se circumscriu unui avantaj sau dezavantaj pentru sine, sau orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia. Înalta Curte reține că, în speță, chestiunea supusă dezbaterilor răspundea și interesului personal al intimatului-reclamant, sens în care acesta avea obligația de a anunța la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema în discuție. În cazul interesului personal de ordin administrativ, nu se pune în discuție existența unui beneficiu, a unui folos practic, situația de conflict de interese intervenind pentru simplul fapt al anticipării deciziei autorității din care face parte, caz în care reclamantul avea obligația de a-și adapta conduita. În ceea ce privește potențialul beneficiu sau un dezavantaj reprezentat de hotărârile ce urmează a fi luate, legiuitorul arată că un consilier trebuie să își anunțe colegii, la începutul dezbaterilor, chiar și atunci când o decizie a autorității publice din care face parte, ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea. Prin urmare, este suficient ca beneficiul sau dezavantajul să aibă, potrivit legiuitorului, caracter potențial, nu neapărat efectiv. În cauză, nu există vreun document din care să reiasă că, persoana evaluată a anunțat la începutul dezbaterilor interesul pe care îl avea în problema supusă dezbaterii, sau că ar fi părăsit sala înainte de începerea dezbaterilor. Așadar, pentru a evita apariția unei astfel de situații de conflict de interese, intimatul-reclamant, în calitatea sa de consilier local, anticipând că o decizie a autorității din care face parte prezintă un beneficiu pentru sine și formația sa, avea obligația legală, conform art. 75 și 77 din Legea nr. 393/2004 cu modificările și completările ulterioare de a anunța la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema supusă dezbaterilor, obligație legală ce nu a fost îndeplintă de acesta. Prin urmare, în cauza dedusă judecății, sunt întrunite condițiile legale pentru a fi angajată răspunderea persoanei evaluate A. pentru existența situației de conflict de interese prevăzută de art. 70 din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu cele ale art. 46 din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările și completările ulterioare și cu cele ale art. 75 și art. 77 din Legea nr. 393/2004 cu modificările și completările ulterioare, atâta timp cât acesta nu a anunțat la începutul ședinței de consiliu local interesul personal pe care îl avea în problemă supuși dezbaterilor și, respectiv cât timp a participat la dezbaterea și aprobarea H.C.L. nr. 30/15.02.2018. Conflictul de interese, ca instituție juridică administrativă are în vedere modul în care o persoană își exercită atribuțiile pe care le deține, în temeiul unei funcții/calități pe care o deține relativ la eventuala creare a unui context favorabil, a unui beneficiu ori a unui avantaj pentru sine, pentru soț, sau pentru o serie de alte persoane fizice sau juridice, cu care dezvoltă diferite relații. Avantajul patrimonial chiar și eventual sau viitor fiind, se circumscrie sintagmei de interes personal, mai ales că legiuitorul nu distinge cu privire la faptul că acest interes personal trebuie, în mod obligatoriu, să fi fost materializat Chiar dacă reclamantul are că atribuții să participe la ședințele consiliului local, acesta era obligat, conform art. 75 și art. 77 din Legea nr. 393/2004, cu modificările și completările ulterioare, să anunțe la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema supusă dezbaterii. Așadar, încă de la momentul aprobării ordinei de zi a ședinței de consiliu local, reclamantul a avut cunoștință de conținutul acesteia, și astfel a avut posibilitatea de a anticipa că o decizie, ce urma să se ia cu privire la desfășurarea artistică a respectivului eveniment, și care implica plata pentru serviciile artistice prestate, produce un avantaj/beneficiu pentru sine, sau pentru alte persoane fizice sau juridice cu care dezvoltă diferite relații. Prin urmare, în materia conflictului de interese administrativ prezintă relevanță conduita alesului local care nu și-a îndeplinit/respectat obligațiile prevăzute de textele de lege menționate mai sus. Faptul că în anumite situații există și beneficii evaluabile în bani nu înseamnă că aspectul pecuniar concret este determinant pentru atragerea conflictului de interese de natură administrativă. Prin urmare, aspectele invocate de recurenta-pârâtă prin cererea de recurs sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care nu reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul. Va casa sentința recurată și, în rejudecare: Va respinge acțiunea formulată de reclamantul A. ca nefondată. În conformitate cu prevederile art. 453 C. proc. civ. va obliga intimatul-reclamant A. să plătească recurentei-pârâte suma de 100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând taxă judiciară de timbru.