ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2054/2022

Ședința publică din data de 5 aprilie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov – secția contencios administrativ și fiscal, la data de 20.04.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională pentru Zootehnie "Prof. dr. G.K.Constantinescu" și B., suspendarea executării Deciziei nr. 726/24.11.2020 emisă de pârâta Agenția Națională pentru Zootehnie "Prof. Dr. G.K.Constantinescu" prin care s-a dispus emiterea recunoașterii nr. 19/24.11.2020 pentru pârâta B., ca societate de ameliorare în conformitate cu art. 4 alin. (3) din Regulamentul (UE) nr. 1012/2016, în scopul desfășurării unui program de ameliorare cu animale de reproducție de rasă pură, înscrise în registrul genealogic condus de aceasta, precum și a Deciziei nr. 779/02.12.2020 emisă de pârâta Agenția Națională pentru Zootehnie "Prof. Dr. G.K.Constantinescu", prin care s-a aprobat programul de ameliorare al pârâtei B. pentru rasa de taurine Bălțată Românească, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2021 al Curții de Apel Brașov, care are ca obiect anularea respectivelor acte administrative, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința nr. 58/2021 din 4 iunie 2021, Curtea de Apel Brașov – secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională pentru Zootehnie "Prof. dr. G.K.Constantinescu" și B., ca neîntemeiată; a admis cererea de intervenție accesorie formulată de către C. din Județul Mureș în interesul pârâtei B.; a obligat reclamanta să plătească pârâtei B. suma de 5.170,55 RON cu titlu de cheltuieli de judecată; a obligat reclamanta să plătească intervenientei accesorii C. din Județul Mureș suma de 5.879,56 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare.

În motivarea recursului, recurenta – reclamantă a susținut, în esență, că îndoiala serioasă în emiterea deciziilor atacate rezultă tocmai din încălcarea evidentă a cerințelor Regulamentului UE 1012/2016 în soluționarea de către ANZ a cererilor formulate de intimata B..

Contrar reținerii instanței de fond, tocmai nerespectarea procedurilor interne operaționale în emiterea actelor administrative atacate are drept consecință încălcarea cerințelor Regulamentului UE concomitent cu acțiunea discreționară a directorului general al ANZ de a emite cele două decizii prin exercitarea arbitrară a unui drept de apreciere ai autorității publice cu încălcarea competențelor prevăzute de lege.

În soluționarea cererii, instanța de fond a ignorat faptul că pârâta ANZ a susținut că emiterea celor două decizii s-a realizat prin invocarea unei competențe absolute a directorului general al ANZ în soluționarea cererilor de recunoaștere a societăților de ameliorare și de aprobare a programelor de ameliorare, cu negarea competențelor și atribuțiilor Direcției tehnice de zootehnie, a Serviciului de ameliorare și reproducție, a Compartimentului de ameliorare din cadrul ANZ.

S-a depus la dosar Decizia nr. x/24.09.2020 prin care directorul general al ANZ își atribuie cu de la sine putere competența de a aproba de unul singur recunoașterea societăților de ameliorare și aprobarea programelor de ameliorare.

În primul rând, rezultă cu evidență faptul că decizia nr. 524/24.09.2020 nu a stat la baza emiterii celor două decizii nefiind enumerată ca temei al emiterii în cuprinsul acestora.

În al doilea rând, directorul general al ANZ nu poate emite acte cu încălcarea procedurilor interne ale autorității pe care o conduce, cu ignorarea punctelor de vedere exprimate de serviciile de specialitate abilitate aflate în subordinea sa în exercitarea atribuțiilor de serviciu ale acestora.

Ca atare, susținerea că această legislație secundară este nerelevantă în prezenta cauză, neputând sta la baza unei analize asupra aparenței de nelegalitate a actului administrativ, se impune a fi înlăturată. Legislația secundară creează cadrul legal în care legislația primară este pusă în aplicare, prin intermediul căreia se asigură verificarea respectării cerințelor prevăzute de legislația primară.

Din dosarul administrativ rezultă că există proceduri interne, că aceste proceduri se aplică în soluționarea cererilor de recunoaștere a societăților de ameliorare și de aprobare a programelor de ameliorare.

Se impune a se observa că invocarea acestor chestiuni nu ridică probleme de amănunt, de fond, în soluționarea prezentei cereri, ci ridică chestiuni de competență, de încălcare a procedurii de soluționare a cererilor intimatei B..

De asemenea, starea de fapt care rezultă din materialul probator administrat duce la concluzia unei vădite aparențe de nelegalitate a actelor administrative atacate, în condițiile în care acestea au fost emise de către directorul generai al autorității competente cu ignorarea propunerilor repetate ale serviciului de specialitate din cadrul ANZ de respingere a cererilor B. de recunoaștere ca societate de ameliorare si a cererii de aprobare a programului de ameliorare.

În susținerea cazului bine justificat, recurenta a mai invocat următoarele aspecte:

- încălcarea dispozițiilor art. 4 alin. (3) lit. d) din Regulamentul UE, respectiv lipsa programului de ameliorare la data soluționării cererii de aprobare a programului de ameliorare cu consecința emiterii deciziei nr. 779/2020 fără a exista la dosarul administrativ și supus vreunei analize programul aprobat;

- încălcarea dispoziției prevăzută de art. 4 alin. (3) lit. d) din Regulamentul UE nr. 1012/2016, instanța de fond reținând nelegal că aprobarea unui program de ameliorare este o operațiune ulterioară recunoașterii calității de societate de ameliorare;

- încălcarea dispozițiilor din regulament, respectiv a prevederilor art. 4 alin. (3) lit. b) coroborat cu cerințele stabilite în Anexa 1, Partea 1, secțiunea A și B. De esența recunoașterii ca societate de ameliorare și de aprobare a unui program de ameliorare, este ca la data soluționării cererilor solicitantul să facă dovada că are un număr suficient de mare de animale înscrise în programul său. Inexistența efectivului de animale necesar pentru a derula programul de ameliorare făcea imposibilă aprobarea vreuneia dintre cereri și emiterea celor două decizii a căror suspendare o solicită. Contrar reținerii instanței de fond, la data recunoașterii ca societate de ameliorare B. nu respecta cerința prevăzută de Anexa 1, Partea 1, Secțiunea A, punctul 4 din Regulament, respectiv nu avea un efectiv suficient de mare de animale de reproducție în teritoriile geografice care urmează să fie vizate de programele de ameliorare.

Serviciul de ameliorare din cadrul ANZ verificând această cerință a constatat, la data formulării cererii de recunoaștere, că B. nu avea un număr suficient de mare de animale pentru a desfășura un program de ameliorare; mai mult, a constatat faptul că animalele prezentate că fiind înscrise pe lista B. figurau efectiv ca fiind înscrise în programul de ameliorare al reclamantei, ceea ce făcea imposibilă aprobarea programului pârâtei intimate B..

- încălcarea prevederilor art. 27 alîn. 2 și 3 din Regulamentul UE.

În ceea ce privește îndeplinirea condiției existenței pagubei iminente, recurenta – reclamantă a susținut că, în mod greșit, instanța de fond a considerat că în lipsa unei prevederi legale care să limiteze numărul de programe de ameliorare desfășurate pe teritoriul României nu se poate concluziona în sensul existenței unei pagube materiale pentru o societate de ameliorare care are deja un program de ameliorare aprobat.

În combaterea acestei rețineri a instanței de fond, recurenta a făcut trimitere la prevederile art. 10 alin. (1) din Regulament care reglementează situația în care autoritatea competentă poate refuză să aprobe un program de ameliorare dacă programul de ameliorare riscă să compromită un program de ameliorare desfășurat de o altă societate de ameliorare pentru aceeași rasă care a fost deja aprobat în statul membru (cazul reclamantei) și la paragraful (21) din Regulament care instituie recunoașterea dreptului autorității competente a statului membru de a refuza aprobarea unui program de ameliorare suplimentar pentru aceeași rasă, chiar dacă programul de ameliorare în cauză respectă toate cerințele necesare pentru a fi aprobat.

Afirmația instanței că Punctul de vedere nr/7003/16.11.2020 exprimat de ASAS în calitatea sa de instituție autonomă de drept public și de utilitate publică ca urmare a îndeplinirii unei atribuții stabilite de lege în sarcina sa ca fiind de natură a exprima un interes financiar din partea acestei instituții contravine în mod grav reglementării legale de organizare și funcționare a ASAS. Este de neconceput a afirma și reține că o instituție de drept public și de utilitate publică poate exprima o altă opinie decât cea corespunzătoare scopului legal pentru care aceasta a fost creată.

Recurenta a mai invocat și interpretarea greșită dată de instanța de fond paragrafului (24) din Regulament în sensul că fermierii au libertatea de a opta pentru un anume program de ameliorare ca fiind unul firesc ținând seama de principiul liberei concurențe, nefiind identificată o dispoziție legală care să-i confere reclamantei monopol în domeniu, în opinia recurentei instanța de fond preluând în mod eronat acest argument al pârâtei-intimate B., argument care vine în conflict cu dispozițiile din Regulament și prevederile similare din Legea nr. 32/2009.

Afirmația că nu se poate reține dovada prejudiciului invocat referitoare la pierderea subvențiilor este în contradicție cu dispozițiile art. 7 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 7 alin. (5) lit. a) din H.G. nr. 1179/2014, în conformitate cu care subvenția în cuantum de 30 RON/cap de animal este achitată societăților de ameliorare care conduc registre genealogice și nu fermierilor, cum eronat reține instanța de fond. Ori, ieșirea din programul recurentei a unui număr de 34.000 capete de animale echivalează cu o pagubă în cuantum de 1.020.000 RON numai pentru anul 2021 (avem în vedere faptul că programul se derulează pentru cel puțin 15-20 ani).

Solicită a se avea în vedere prejudiciul considerabil produs reclamantei ca urmare a aprobării a noi programe de ameliorare pentru aceeași rasă constând în pierderea investițiilor făcute pentru constituirea unei bănci cu material germinativ provenit de la animalele de rasă pură, material germinativ care trebuia valorificat și în ceea ce privește animalele scoase din program.

Pe perioada 2017 - martie 2021 contravaloarea serviciilor achitate de ACVBR către D. S.A. în baza contractului semnat cu această societate pentru derularea activității de obținere de material seminal care să asigure însămânțarea artificiala pentru animalele înscrise în programul ACVBR au fost în cuantum de 603.323 RON.

Un alt prejudiciu creat ACVBR prin aprobarea programului de ameliorare al ACTJM se reflectă în cheltuielile făcute cu crearea unui program informatic dezvoltat de ACVBR ca instrument de lucru pentru realizarea obiectivelor sale.

Având în vedere înscrierea în programul său de ameliorare a unui număr de peste 166.000 capete de animale aparținând fermierilor de pe întreg teritoriul țării, în mod responsabil, pentru a putea gestiona și prelucra corect și eficient datele transmise de către organizațiile de control, care la rândul lor, preluau datele de la fermierii înscriși în program, a fost încheiat începând cu anul 2017 un contract în vederea creării unui program informatic. Cheltuielile făcute pentru realizarea acestui program pe perioada de 2017 - 2020 au fost în cuantum de 2.064.584.26 RON și acest efort investițional se va pierde în mare măsură prin ieșirea din program a celor peste 63.000 de animale, pierdere suportată exclusiv de reclamantă.

Intimata-pârâtă B. a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității parțiale a recursului, iar recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare.

De asemenea, intimata-intervenientă, recurenta-reclamantă și intimata-pârâtă B. au depus note scrise.

Excepția nulității parțiale a recursului a fost respinsă de către instanța de recurs, astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Examinând recursul prin prisma criticilor arătate și a temeiului juridic invocat, Înalta Curte reține caracterul său nefondat pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a apreciat în mod corect că în cauză nu sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cerințele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării Deciziei nr. 726/24.11.2020 și a Deciziei nr. 779/02.12.2020, emise de pârâta Agenția Națională pentru Zootehnie "Prof. Dr. G.K.Constantinescu".

În practica judiciară, s-a reținut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 14 din Legea 554/2004, condițiile pentru admiterea cererii de suspendare a executării actului administrativ sunt cazurile bine justificate și prevenirea unei pagube iminente, noțiuni explicate de actul normativ menționat, astfel: cazuri bine justificate - împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ (art. 2 alin. (1) lit. t) și pagubă iminentă - prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public (art. 2 alin. (1) lit. ș).).

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute cu titlu exemplificativ de către Înalta Curte, ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurenților-reclamanți neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Înalta Curte reține că nu este suficient ca reclamanții să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului.

Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor. Ori, susținerile reclamanților, expuse detaliat prin cererea de chemare în judecată, reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat.

Susținerile reclamantei referitoare la pretinsa nerespectare a procedurilor interne operaționale ale Agenției Naționale pentru Zootehnie, respectiv a legislației secundare, la faptul că nu ar exista aprobarea procedurii privind recunoașterea unei societăți de ameliorare prin ordin al ministrului agriculturii, pretinsa încălcare a legislației europene cu privire la lipsa înregistrării și aprobării pentru pârâta B. a unui program de ameliorare, inclusiv verificarea aspectului dacă pentru emiterea actelor administrative în discuție în litigiului de față era necesar să existe un ordin al ministrului agriculturii care să aprobe procedura de recunoaștere a societății, de ameliorare și de aprobare a programului de ameliorare, sau dacă invocarea dispozițiilor din Regulamentul UE 1012/2016 era suficientă pentru emiterea acestora, presupun administrarea unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actului administrativ a cărui executare s-a cerut a fi suspendată.

Totodată, nu poate face obiectul cercetării sumare a aparenței dreptului, în raport de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ nici argumentul invocat de reclamantă privind riscul compromiterii programului său de ameliorare, pentru aceeași rasă, ce a fost aprobat deja și în sprijinul căruia se invocă Punctul de vedere exprimat de Comisia tehnică din cadrul ANZ care a fost în sensul nerecunoașterii asociației pârâte ca societate de ameliorare pentru rasa Bălțată Românească, precum și punctul de vedere nr. 7003/16.11.2020 emis de Academia de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu-Șișești", acesta presupunând o analiză riguroasă, asupra fondului, bazată pe un material probator adecvat.

Așadar, fără a tranșa problemele litigioase în care sunt angrenate părțile, în cadrul procedurii reglementate de art. 15 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține că îndoiala serioasă în privința legalității actului presupune cu necesitate doar "pipăirea" fondului.

Este exact ceea ce judecătorul fondului a făcut, din multitudinea de critici formulate de reclamantă, neputându-se decela un motiv de aparentă nelegalitate a actului administrativ.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurenta-reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, aspectele reținute de instanța de fond sub aspectul condiției referitoare la prevenirea unei pagube iminente sunt temeinice și legale, reclamanta nefăcând dovada prejudiciului material viitor și previzibil, cauzat exclusiv de emiterea actelor a căror suspendare se solicită.

În mod corect a avut în vedere judecătorul fondului paragraful (24) din Regulamentul (UE) 2016/1012, din care reiese că fermierii/crescătorii de animale au libertatea de a opta pentru un anume program de ameliorare, precum și pentru asociația/societatea de ameliorare care îl desfășoară, aspect care este firesc, ținând seama de principiul liberei concurențe, instanța neidentificând o dispoziție legală care să-i confere reclamantei monopol în domeniu. În acest sens, paragraful 21 din Regulamentul 1012/2016 permite selecționarea unor animale din populația de reproducție a unei societăți care desfășoară deja un program de ameliorare al rasei în cauză.

În același timp, observând că beneficiarii subvențiilor sunt fermierii și nu societățile de ameliorare, în mod corect a apreciat că nu pot fi luate în considerare susținerile reclamantei referitoare la sumele investite și la compromiterea programului său de ameliorare.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu există motive care să atragă casarea sentinței de fond, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

Față de dispozițiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., va obliga recurenta – reclamantă A. la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 6133,14 RON către intimata-pârâtă B. și în cuantum de 6890,50 RON către intimata-intervenientă C. din județul Mureș.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva Deciziei nr. 58/2021 din 4 iunie 2021 pronunțate de Curtea de Apel Brașov – secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta – reclamantă A. la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 6133,14 RON către intimata-pârâtă B. și în cuantum de 6890,50 RON către intimata-intervenientă C. din județul Mureș.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 aprilie 2022.