ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1943/2022

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași sub nr. x/2018, reclamanta S.C. "A." S.A. a chemat în judecată pârâții Guvernul României, prin Primul Ministru și Municipiul Iași, prin Primarul Municipiului Iași, solicitând anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 35/2012 pentru modificarea anexei nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1.354/2001 privind atestarea domeniului public al județului Iași, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Iași, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 85 din 02 februarie 2012, privitor la poziția nr. curent 2797 Cod clasificare 1372, precum și acordarea cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Iași – secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 137 din 30 octombrie 2019, a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanta S.C. A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Municipiul Iași.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta S.C. A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (...) 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; (...) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material;" Deși apreciază ca fiind corectă și legală toată argumentația din considerentele hotărârii cu privire la înlăturarea ca netemeinice a apărărilor formulate de pârâtul Guvernul României în sensul că prin Hotărârea de Guvern doar se atestă apartenența bunurilor la domeniul public și că în lipsa contestării actelor emise de către autoritățile locale ce au stat la baza emiterii Hotărârii de Guvern, acțiunea formulată nu poate fi admisă, instanța de fond apreciind în mod corect că actele de inventariere (inclusiv hotărârea de consiliu local ce aprobă inventarierea) reprezintă acte prealabile obligatorii în vederea emiterii hotărârii de guvern, ulterior pe parcursul celorlalte considerente apreciază în mod contradictoriu că "În cadrul acțiunii în anularea Hotărârii de Guvern prin care se atestă apartenența unui bun la domeniul public, limitele analizei instanței sunt date de motivele de nelegalitate ale actului contestat, apreciind că aspectele invocate de subscrisa cu privire la modificarea în timp a configurației străzii Sergent-Grigore Ioan nu pot fi valorificate în cadrul prezentului litigiu, deoarece ar excede analizei legalității actului a cărui anulare parțială a fost solicitată. Astfel, pe de o parte, instanța apreciază, în mod corect, admisibilă acțiunea în lipsa atacării și a hotărârii de consiliu local și a celorlalte acte prealabile ce au stat la baza atestării domeniului public prin hotărâre de guvern, iar, pe de altă parte, apreciază că, în cauză, criticile formulate punctual cu privire la modalitatea propriu-zisă de inventariere; plecând de la o falsă situație de fapt (atestarea unei configurații eronate a străzii), nu pot fi primite în cadrul criticilor de legalitate a hotărârii de guvern. Procedura de atestare a domeniului public al unei unități administrativ teritoriale presupune parcurgerea mai multor etape, respectiv: întocmirea inventarului de către o comisie special constituită; însușirea inventarului de către consiliul local al unității administrativ teritoriale; centralizarea inventarelor de către consiliul județean și înaintarea către Guvern;, atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public printr-o hotărâre. Astfel, se poate observa că hotărârea însușirii inventarului de către Consiliul Local este doar o etapă intermediară pentru atestarea domeniului public al unității administrativ teritoriale, atestare care se face doar printr-o hotărâre de guvern, care reprezintă actul administrativ final prin care se atestă bunurile care fac parte din domeniul public al unității administrativ teritoriale. În aceste condiții, în raport cu natura și conținutul nr. 35/2012 pentru modificarea anexei nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al județului Iași, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Iași, doar aceasta are ca efect atestarea inventarului centralizat întocmit conform art. 21 din Legea nr. 213/1998 și plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic, motiv pentru care doar cu ocazia analizării unei contestații formulată împotriva acestui act administrativ pot fi analizate criticile formulate cu privire la legalitatea modului de inventariere și atestare a domeniul public al Municipiului Iași, cu referire la imobilul pentru care subscrisa invocă un drept de proprietate propriu. Mai mult, doar contestând actul administrativ emis de Guvern în procedura atestării bunurilor ce fac parte din domeniul public al Municipiului Iași se poate analiza legalitatea procedurii de inventariere și a celei de însușire a inventarului de către Consiliul Local, aceste două operațiuni constituind, după cum am arătat mai sus, etape intermediare ale unei proceduri unice privind atestarea domeniului public, procedură reglementată de art. 21 din Legea nr. 213/1998. Sunt aplicabile, în acest sens, prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora instanța de contencios administrativ este competentă să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății (a se vedea în acest sens și motivul de recurs de la §4). În cadrul controlului de legalitate al H.G. nr. 35/2012 pentru modificarea anexei nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al județului Iași, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Iași (publicată în M. Of. nr. 85/02.02.2012), privitor la poziția nr. curent 2797 (Cod clasificare 1.3.7.2.), instanța de contencios administrativ s-a limitat în a verifica dacă procedura emiterii hotărârii de guvern a fost formal respectată, strict prin prisma conformității cu prevederile legii în executarea căreia a fost adoptată, respectiv Legea nr. 213/1998, verificând doar aspectul prevăzut de pct. III din anexa la Legea nr. 213/1998, dar fără a verifica situația faptică și fără a pune în discuție titlul reclamantei recurente. În opinia recurentei, nici chiar în ipoteza imobilelor a căror apartenență la domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale este stabilită prin acte normative, inventarul bunurilor proprietate publică nu poate suplini existența actului de proprietate, întrucât inventarierea acestor bunuri este o operațiune materială care poate fi efectuată doar în baza actului de proprietate, operațiunea materială a inventarierii și existența actului de proprietate aflându-se într-o interdependență reciprocă. În situația particulară din speță, importanța existenței unei dovezi al dreptului de proprietate a municipiului Iași este cu atât mai important cu cât pretinsa cale de acces ce figurează în inventarul însușit prin hotărâre de consiliu local și atestat prin Hotărârea de Guvern nr. 35/2012 la poziția nr. curent 2797 - str. x — este identificată generic prin pretinsele limite delimitate de str. x și str. x (cu o suprafață de 3690 m 2 ), fără nr. de identificare cadastral a terenurilor ce formează această pretinsă cale de acces. Lipsa acestor criterii de identificare, precum și absența nelegală din procedura atestării domeniului public a extraselor de carte funciară aferente bunurilor vizate, astfel cum prevedeau la pct. 12 chiar Notele de îndrumare ale Guvernului privitor la conținutul proiectelor actelor normative de atestare a domeniului public UAT, arc o explicație extrem de simplă. UAT Iași, prin identificarea eronată a str. x cu ieșire la str. x, pe care aceasta nu a avut-o niciodată, a modificat în fapt configurația străzii ce face joncțiunea naturală cu str. x. Trebuie menționat în acest context și că porțiunea de teren "evocată" ca și stradă de către hotărârea de Guvern menționată mai sus, nu a avut niciodată destinația de cale publică de acces, fiind un simplu drum de incintă în cadrul societății de stat ce a devenit prin transformare și privatizare actuala societate A.. Acel drum de incintă pe care intimatele susțin că s-ar afla o cale de comunicație publică este, de altfel, total impropriu unei asemenea destinații, neprezentând o structură rutieră (elementul de rezistență al drumului) care să permită desfășurarea unui trafic rutier în condiții de siguranță, din moment ce acesta nu are strat de fundație, iar sub calea de acces se află câteva rezervoare imense de decantare ce pot provoca în anumite condiții chiar o surpare a acestuia cu consecințe neimaginabile. În condițiile lipsei oricărei identificări cadastrale a pretinsei căi de acces ce figurează în inventarul însușit prin hotărâre de consiliu local și atestat prin Hotărârea de Guvern nr. 35/2012 la poziția nr. curent 2797 - str. x identificată generic prin pretinsele limite delimitate de str. x și str. x (cu o suprafață de 3690 m 2 ), drumul de incintă, proprietatea privată a subscrisei, peste care se suprapune pretinsa cale de acces este identificată cadastral și intabulată (a se vedea extrasul de carte funciara pentru informare nr. x/08.10.2018, cu nr. cad. x în suprafață de 2463 m 2 , plus suprafața de 113 m 2 cu nr. cad. x și suprafața de 81 nr cu nr. cad. x (total suprafață intabulată = 2463 + 113 + 81 =2657m 2 ). Sub aspectul proprietății terenului, este certă apartenența acestuia la proprietatea de stat până în momentul transferului către Societatea "A." S.A. prin emiterea Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x de către Ministerul Industriilor în data de 19.03.1993. Altfel spus, în mod .cronologic, de la înființarea întreprinderii "BJ.AT.M." și până la emiterea Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x, regimul juridic a fost proprietate de stat aflat în administrarea întreprinderii "BJ.A.T.M.", iar mai apoi a Societarii "A." S.A.. (continuatoarea acestei prin reorganizare în baza Legii nr. 15/1990) și niciodată în administrarea Consiliului Popular al Municipiului Iași sau mai apoi a UAT Municipiul Iași. Suprafața străzii Sergent Grigore Ioan, respectiv DS 3405, apare în evidența cadastrală cu o suprafață totală de doar 1664 m 2 . Doar această suprafață de teren putea face obiectul înscrierii în inventarul domeniului public ce a fost însușit prin HCL nr. 71/2011 și atestat prin H.G. nr. 35/2012 la poziția nr. curent 2797, și nu suprafața de 3690 m 2 înscrisă în actele administrative menționate. Pe aceeași linie a cercetării legalității H.G. nr. 35/2012, recurenta apreciază că instanța nu a analizat și nerespectarea de către actul administrativ contestat a prevederilor Ordinului nr. 534 din 1 octombrie 2001 privind aprobarea Normelor tehnice pentru introducerea cadastrului general nu au fost respectate. Acestea prevăd că "Titularii cadastrelor de specialitate trebuie să își elaboreze propriile metodologii, instrucțiuni, regulamente sau norme tehnice și sunt obligați ca la întocmirea acestora să țină seama de prevederile prezentelor norme tehnice, Normele tehnice, instrucțiunile, regulamentele și metodologiile anterior aprobate de titularii cadastrelor de specialitate, vor fi revizuite conform prevederilor prezentelor norme tehnice și prezentate pentru avizare A.N.C.P.I." (pct. 2 alin. (2). De asemenea, "datele și informațiile conținute în documentațiile tehnice întocmite pentru atribuirea numerelor cadastrale provizorii vor fi preluate și vor face parte din lucrarea de introducere a cadastrului general" (pct. 5.3.11.), iar "pentru actualizarea planului cadastral existent se parcurge obligatoriu fiecare imobil din intravilan și din extravilan, realizându-se operațiunile de teren și de birou pentru determinarea elementelor necesare actualizării acestuia, astfel: . b) în intravilan: a. măsurători pentru determinarea coordonatelor punctelor de pe contururile corpurilor de proprietate; b. măsurători expeditive pentru delimitarea parcelelor din interiorul corpurilor de proprietate; c. măsurători pentru poziționarea construcțiilor cu caracter permanent, nou-apărute; d. întocmirea schiței pentru fiecare corp de proprietate" (pct. 5.3,12.). . Astfel fiind, în mod nelegal instanța de fond nu a realizat verificarea legalității întocmirii inventarului domeniului public prin prisma textelor de lege menționate mai sus. În susținerea recursului sunt indicate și redate texte de lege incidente precum și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul Guvernul României a formulat note scrise prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a dispozițiilor legale incidente pricinii, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta S.C. "A." S.A. a solicitat anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 35/2012 pentru modificarea anexei 2 la H.G. nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al Județului Iași precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din Județul Iași privitor la poziția nr curent 2797 cod clasificare 1372. Curtea de Apel Iași – secția contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanta S.C. A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Municipiul Iași. Înalta Curte nu împărtășește soluția instanței de fond, având în vedere considerentele următoare: Hotărârea Guvernului nr. 35/2012 conține un articol unic, art. 1: "Anexa nr. 2 "Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al municipiului Iași" la hotărârea Guvernului nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al Județului Iași precum și al municipiului, orașelor și comunelor din județul Iași publicată în Monitorul Oficial al României partea I nr. 326 și 326 bis din 6 mai 2002 cu modificările și completările ulterioare se modifică și se înlocuiește cu anexa ce face parte din prezenta hotărâre" La poziția 2797 din anexa 2 a H.G. nr. 35/2012 este inventariată strada x cu elemente de identificare, între str. x – str. x, S 3690, valoare de inventar 623609,35, iar la rubrica situația juridică actuală se menționează - domeniu public al Municipiului Iași potrivit HCL nr. 72/2011. Același teren se află înscris în anexa 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al Județului Iași. Prin H.G. nr. 35/2012 s-a modificat și înlocuit anexa 2 la H.G. nr. 1354/2001, fără ca în privința bunului situat la poziția 2797 să se producă modificări cu privire la regimul juridic sau limitele de proprietate. Strada x a fost inventariată în domeniul public al municipiului Iași și prin HCL nr. 196/1999, ce a stat la baza emiterii H.G. nr. 1354/2001, la poziția 2265 figurând imobilul Str. x cu aceeași identificare, dar și prin Hotărâri de Consiliu Local ulterioare anului 2012, cu ocazia actualizării inventarului bunurilor aparținând domeniului public și privat al Municipiului Iași. Actele de inventariere constituie acte prealabile obligatorii în vederea emiterii Hotărârii de Guvern prin care se atestă apartenența acestora la domeniul public sau privat. Acțiunea recurentei-reclamante vizează Hotărârea de Guvern, act prin care se susține că s-a adus atingere dreptului său de proprietate. Potrivit Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x emis pentru societatea comercială S.C. "A." S.A. cu sediul în Municipiul Iași, jud. Iași suprafața de teren în proprietatea exclusivă a societății comerciale A. este de 125.880.68 mp identificate prin anexa nr. 2 și planurile topografice cuprinse în anexele nr. 4 și 5 din documentația de stabilire și evaluare a terenurilor înregistrată sub nr x din 22.11.1992 la Oficiul de Cadastru și Organizarea Teritoriului al Județului Iași. Bunul în privința căruia se solicită de către recurenta-reclamantă S.C. "A." S.A. anularea parțială a anexei 2 din H.G. nr. 35/2012 este identificat ca stradă, chestiune ce nu a fost contestată în cauză de către nici una dintre părțile litigante. Actul de inventariere face o identificare generică a străzii prin indicarea limitelor acesteia: "între strada x și strada x" și a suprafeței. Potrivit disp. art. 3 alin. (4) din legea nr. 213/1998: "Domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean". Deși în mod legal și temeinic, instanța de fond apreciază în respingerea excepției inadmisibilității invocată de către Guvern, că respectiva contestație poate fi judecată și în lipsa contestării actelor și operațiunilor prealabile, ulterior apreciază în cadrul analizei se va face doar verificări de legalitate strict pe actul normativ contestat, fără a lua în calcul apărările părților care vizau operațiunile administrative prealabile emiterii actului administrativ contestat. Din această perspectivă, raționamentele instanței de fond sunt contradictorii, întrucât nu se poate afirma pe de-o parte că este posibilă contestarea hotărârii și fără contestarea actelor prealabile, iar pe de altă parte să nu se analizeze aceste operațiuni și acte prealabile emiterii Hotărârii de Guvern. Există o jurisprudență constantă a Înaltei Curți, care califică HCL-urile de însușire a inventarului bunurilor din domeniul public ca fiind operațiuni prealabile ce sunt supuse direct controlului instanței. Mai mult, în aplicarea art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, instanța de fond era obligată din oficiu ca în analiza legalității Hotărârii de Guvern contestată, să studieze și operațiunile prealabile administrative care au fost efectuate. În cadrul controlului de legalitate al H.G. nr. 35/2012 pentru modificarea anexei nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al județului Iași, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Iași (publicată în M. Of. nr. 85/02.02.2012), privitor la poziția nr. curent 2797 (Cod clasificare 1.3.7.2.), instanța de contencios administrativ s-a limitat în a verifica dacă procedura emiterii hotărârii de guvern a fost formal respectată, strict prin prisma conformității cu prevederile legii în executarea căreia a fost adoptată, respectiv Legea nr. 213/1998, verificând doar aspectul prevăzut de pct. III din anexa la Legea nr. 213/1998, dar fără a verifica situația faptică și fără a pune în discuție titlul reclamantei recurente. În opinia Înaltei Curți, nici în ipoteza imobilelor a căror apartenență la domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale este stabilită prin acte normative, inventarul bunurilor proprietate publică nu poate suplini existența actului de proprietate, întrucât inventarierea acestor bunuri este o operațiune materială care poate fi efectuată doar în baza actului de proprietate, operațiunea materială a inventarierii și existența actului de proprietate aflându-se într-o interdependență reciprocă. În situația particulară din speță, existenței dovezii dreptului de proprietate a municipiului Iași este cu atât mai importantă cu cât pretinsa cale de acces care figurează în la poziția nr. curent 2797 - str. x — este identificată generic prin limite delimitate de str. x și str. x (cu o suprafață de 3690 m 2 ), fără nr. de identificare cadastral a terenurilor. Aceste chestiuni, cum ar fi lipsa criteriilor de identificare, precum și absența din procedura atestării domeniului public a extraselor de carte funciară aferente bunurilor vizate, trebuiesc stabilite în concret de către Curtea de Apel Iași. Astfel fiind, Înalta Curte va admite recursul și va trimite cauza pentru completarea probatoriului efectuat în cadrul expertizei și stabilirea situației de fapt.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și trimite cauza spre o nouă judecată, aceleiași instanțe.