ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1900/2022

Ședința publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 2 aprilie 2018 pe rolul Curții de Apel Bacău – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/15.03.2018, întocmit de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 111/2018 din 27 noiembrie 2018, Curtea de Apel Bacău a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamantul A. a formulat recurs, solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată.

În motivarea recursului se arată, în esență, că hotărârea instanței de fond este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv art. 70 și art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Recurentul-reclamant susține că prima instanță nu a ținut cont de faptul că a semnat actele menționate prin raportul de evaluare într-un moment în care situația economică a comunei Pângărați era una extrem de gravă, riscând să intre în faliment.

Astfel, prin adresa nr. x/17.07.2012, APIA Neamț a obligat comuna Pângărați să restituie suma în valoare de 532.997,45 RON – consecința nerespectării măsurii 214/plăți agro-mediu – întrucât angajamentul nu a fost menținut minim 5 ani de la data semnării acestuia.

Deoarece Comuna Pângărați nu dispunea de această sumă, în ședința din data de 4.04.2013, Consiliul Local al comunei a decis cu majoritate absolută să aprobe un proiect de hotărâre prin care Consiliul Local să concesioneze suprafața de 688,88 ha pășune către B..

Menționează că, în cadrul acestei ședințe extraordinare, primarul, respectiv recurentul-reclamant, nu a avut drept de vot și nu a intervenit în niciun mod.

De asemenea, pentru a se preveni un eventual conflict de interese, anterior adoptării acestei hotărâri, primarul și secretarul comunei au solicitat un punct de vedere de la Instituția Prefectului Județului Neamț – Serviciul de verificare a legalității actelor, iar aceasta a răspuns în sensul că procedura de concesionare este legală și că respectă dispozițiile Legii nr. 54/2006. O atare situație a întărit convingerea primarului cu privire la legalitatea acestei operațiuni.

În ceea ce privește referatul de aprobare nr. 2955/29.03.2013, arată că acesta nu a fost întocmit de primar, ci de contabilul șef al primăriei (C.) și de secretarul primăriei (D.), iar viza aplicată de primar pe acest document are caracter de formalitate, neconstituind o condiție de validitate a acestui înscris.

În ceea ce privește inițiativa încheierii contractului de concesiune, arată că aceasta nu a aparținut primarului, ci Asociației, iar faptul că fiul său era membru în cadrul acesteia nu are niciun fel de relevanță juridică, întrucât nu făcea parte din Consiliul director al acesteia și, deci, nu avea putere decizională în acest sens.

Instanța de fond nu a avut în vedere că, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (2) lit. d) și e) din Legea nr. 215/2001, Consiliul local este autoritate deliberativă, în timp de primarul comunei este autoritatea executivă.

Mai arată că HCL nr. 27/2013 a fost adoptată de Consiliul local în exercițiul atribuțiilor legale exclusive prevăzute de art. 36 alin. (2) lit. c) și alin. (5) lit. a) din Legea nr. 215/2001.

Având în vedere că Hotărârea nr. 27/04.04.2013 a fost adoptată de Consiliul Local al comunei Pângărați, în calitate de organ deliberativ, rezultă că aceasta a devenit obligatorie pentru primar, acesta, în calitate de autoritate executivă, trebuind să o pună în executare.

În ceea ce privește subvenția acordată de APIA Asociației crescătorilor de animale Pângărați, recurentul-reclamant susține că aceasta nu este destinată membrilor asociației, cu titlu de plată sau stimulent, ci trebuie cheltuită pentru efectuarea lucrărilor de întreținere a pășunii, activitate care trebuie justificată cu documente.

Nulitatea actului încheiat în aceste circumstanțe este condiționată de existența unui interes material de natură patrimonială al primarului. Or, după cum a menționat și în fața instanței de fond, prin semnarea contractului de concesiune, primarul nu a acționat în interes propriu, nici în interesul fiului său, ci a urmărit doar rezolvarea unei situații financiare dificile pentru Comuna Pângărați.

Mai mult decât atât, nici B. nu a avut vreun folos material direct, deoarece redevența plătită în avans prin concesionarea pășunii era echivalentă cu cea stabilită prin vechiul contract de arendare.

De altfel, singurul scop al încheierii contractului de concesiune a fost acela ca B. să plătească în avans redevența, în limita sumei datorată de Comuna Pângărați către APIA, în acest mod evitându-se insolvența instituției.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate nu a formulat întâmpinare, însă a depus în scris concluzii scrise, prin care a solicitat, în principal, admiterea excepției nulității recursului, întrucât criticile invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței civile recurate, reiterând, în esență, apărările formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

II.1. În ceea ce privește excepția nulității recursului

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepția nulității recursului, invocată de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate prin concluziile scrise depuse în cauză, Înalta Curte constată că este neîntemeiată și urmează să o respingă, întrucât, în raport cu dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. d) cu referire la art. 488 din C. proc. civ., argumentele invocate de recurentul-reclamant se pot circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 același Cod.

II.2. În ceea ce privește fondul recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat – art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente.

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut incidența dispozițiilor art. 70, 71 și 76 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu dispozițiile art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, apreciind că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în calitate de primar al comunei Pângărați, județul Neamț, a întocmit, semnat și aprobat contractul de arendare nr. x/05.05.2011, respectiv contractul de concesiune nr. x/08.04.2013, încheiate între Comuna Pângărați, județul Neamț și B. (asociație în cadrul căreia E., fiul acestuia, deține calitatea de membru fondator), precum și a documentelor aferente, ulterior asociația încasând subvenții APIA în sumă totală de 3.766.837,67 RON, pentru campaniile 2011 - 2015.

Sentința primei instanțe a validat raportul de evaluare întocmit de către intimata-pârâtă ANI pentru persoana verificată, recurentul-reclamant A., confirmând că acesta a încălcat regimul juridic al conflictului de interese, reglementat de dispozițiile art. 70, 71 și 76 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de reclamant prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, (p)rin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative, iar conform art. 76 alin. (1) din același act normativ, (p)rimarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I.

Totodată, art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 stipulează că (a)leșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; (...).

În susținerea motivului de recurs invocat, reclamantul a înțeles să reia argumentele prezentate în fața instanței de fond, fără a prezenta critici concrete cu privire la considerentele primei instanțe asupra constatării conflictului de interese.

Analizând dispozițiile legale anterior citate, în raport de probatoriul administrat în cauză și de criticile formulate în recurs, Înalta Curte constată că prima instanță a concluzionat în mod corect că soluția adoptată de pârâtă prin raportul de evaluare este legală și temeinică.

Criticile recurentului-reclamant privind greșita reținere a conflictului de interese sunt nefondate.

În ceea ce privește constatarea existenței conflictului de interese, este de observat că legiuitorul nu stabilește ca interesul personal de natură patrimonială al persoanei ce ocupă o funcție sau o demnitate publică să influențeze efectiv îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin în cadrul funcției sau demnității deținute, fiind suficient să se constate că acel interes este de natură să ridice suspiciuni asupra obiectivității acelei persoane în îndeplinirea atribuțiilor.

Coroborând textele art. 76 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 care conturează conflictul de interese privind aleșii locali, rezultă că pentru existența conflictului de interese este suficientă existența unui interes personal, definit prin posibilitatea de a anticipa că o decizie a autorității publice din care face parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru alesul local sau pentru soț soție, rude, afini până la gradul al doilea inclusiv sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament.

În speța de față, este aplicabilă prevederea art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, care arată fără dubiu că "aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;". Aplicabilitatea dispozițiilor legale menționate este indubitabilă în condițiile în care reclamantul A. deține o funcție de autoritate publică iar categoria aleșilor locali este expres vizată de dispozițiile art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004.

Rolul reglementării conflictului de interese este acela de a preveni situațiile în care funcționarii publici, aleșii locali sau demnitarii ar sluji interesul personal datorită existenței unei împrejurări care le-ar aduce acestora, rudelor, prietenilor sau asociaților un anumit avantaj.

Înalta Curte constată că, raportat la însuși obiectul concesiunii, rezultă că aceasta a avut vocația să producă un folos material direct pentru asociația beneficiară a concesiunii și, indirect, pentru fiul recurentului-reclamant, membru fondator al asociației. Acest beneficiu/folos material constă în dreptul de a utiliza terenurile concesionate și, implicit, a subvențiilor agricole pe care asociația le putea obține în cadrul schemei unice de plată pe suprafață.

Recurentul-reclamant susține că nu a existat un folos material efectiv pentru asociați, însă, această susținere este nerelevantă întrucât textele legale care reglementează conflictul de interese de natură administrativă se raportează la prefigurarea folosului material și la caracterul potențial al acestuia, art. 75 din Legea nr. 393/2004 utilizând expresiile "să anticipeze" și "ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj".

În reglementarea conflictului de interese de natură administrativă, conform art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 din Legea nr. 393/2004, legiuitorul nu a condiționat existența conflictului de interese de criteriile invocate de recurentul-reclamant. Textele legale menționate nu fac nicio distincție și nici interpretul nu trebuie să o facă.

Astfel, este lipsit de relevanță scopul emiterii hotărârii de consiliul local și aspectele privind debitul unității administrativ teritoriale, urmare procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, emis de APIA, precum și susținerea reclamantului că nu a avut nicio influență în adoptarea hotărârii consiliului local, în raport de împrejurarea că faptele concrete pentru care s-a reținut că reclamantul s-a aflat în conflict de interese au constat în semnarea, în calitate de primar, a contractului de arendare și a contractului de concesiune încheiate între Comuna Pângărați, județul Neamț și B., în cadrul căreia, fiul acestuia deținea calitatea de membru fondator.

Prin semnarea contractelor în discuție, recurentul-reclamant a avut posibilitatea să anticipeze un beneficiu pentru fiul său.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant, în speță, interesul personal urmărit de acesta este evident, actele pe care le-a semnat făcând parte din categoria interesului personal, astfel cum este definit în cuprinsul art. 75 alin. (1) din Legea nr. 393/2004.

Referitor la susținerile recurentului potrivit cărora, la data semnării actelor juridice, art. 61 și art. 62 din Legea nr. 215/2001 prevedea obligativitatea primarului de a pune în aplicare hotărârile Consiliului Local, precum și că primarul reprezintă unitatea administrativ teritorială în relațiile cu persoanele fizice și juridice, Înalta Curte are în vedere faptul că la art. 57 alin. (2) din aceeași lege se stipulează că: "Viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile sale."

Cât privește susținerile recurentului-reclamant, referitoare la neîntocmirea de către primar a referatului de aprobare, ci de către contabilul șef și de secretarul primăriei, în mod corect a reținut prima instanță că, de vreme ce acesta a fost semnat numai de primar, operează prezumția relativă a întocmirii de către semnatar.

Totodată, în mod corect instanța de fond a reținut că nu au relevanță în speță și nu înlătură conflictul de interese nici argumentele recurentului referitoare la viza de legalitate a operațiunii de concesiune.

În concluzie, în urma interpretării reglementărilor mai sus prezentate, recurentul-reclamant A., în calitate de ales local - primar, avea obligația să respecte prevederile în vigoare privind conflictul de interese. Orice alte interpretări subiective și eronate nu sunt în măsură să absolve incidența prevederilor mai sus menționate.

În acest caz, legislația în vigoare este clară, subliniind că, pentru a asigura transparența în exercitarea demnităților publice, persoanele care dețin funcții publice sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de interesele lor de orice natură, acestor persoane fiindu-le interzis să abuzeze în orice fel de pozițiile pe care le dețin și să obțină anumite beneficii pentru ei, soți, rude sau afini.

Regimul incompatibilităților și al conflictului de interese reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror funcții publice sau demnități publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situația de incompatibilitate sau de conflict de interese în care se află persoanele cărora li se aplică aceste reglementări. Scopul declarat al emiterii actului normativ anterior menționat l-a constituit prevenirea și combaterea folosirii abuzive a funcțiilor/demnităților publice.

Pentru toate aceste considerente, având în vedere că prima instanță a realizat o legală interpretare și aplicare a normelor de drept material, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul reclamantului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 111 din 27 noiembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Bacău – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 30 martie 2022.