ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1710/2023

Ședința publică din data de 28 martie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată la data de 03.10.2011 pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2011, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate – Inspecția de Integritate, anularea Raportului de Evaluare nr. x/19.09.2011 încheiat de autoritatea publică pârâtă.

Hotărârile ce fac obiectul cererilor de recurs

Prin sentința civilă nr. 5204 din 24 septembrie 2012, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate – Inspecția de Integritate, ca neîntemeiată.

Totodată, prin sentința civilă nr. 6855 din 3 decembrie 2012, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A. privind completarea și lămurirea dispozitivului sentinței civile nr. 5204 din data de 24 septembrie 2012, ca neîntemeiată.

Cererile de recurs

Atât împotriva sentinței civile nr. 5204 din 24 septembrie 2012, cât și împotriva sentinței civile nr. 6855 din 3 decembrie 2012, ambele pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat cereri de recurs reclamantul A..

Prin cererea de recurs ce vizează sentința civilă nr. 5294/24.09.2012, reclamantul A., invocând dispozițiile art. 304 pct. 7, 9 C. proc. civ., art. 312 alin. (3) și art. 314 C. proc. civ. din 1865, a solicitat în principal, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, iar, în subsidiar, admiterea recursului, modificarea în totalitate a sentinței recurate în sensul admiterii contestației, constatarea inexistenței conflictului de interese administrativ reținut de A.N.I. prin raportul de evaluare contestat și anularea acestuia.

Prin cererea de recurs promovată împotriva sentinței civile 6855 din 3 decembrie 2012 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, întemeiată pe dispozițiile art. 281

3

și 299 C. proc. civ. din 1865, reclamatul a solicitat admiterea recursului și, în principal, casarea sentinței recurate cu trimitere spre rejudecare, iar în subsidiar, modificarea sentinței recurate în sensul admiterii cererii, astfel cum a fost formulată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva celor două recursuri a formulat întâmpinări intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate – Inspecția de Integritate, solicitând respingerea acestora, ca nefondate.

În cadrul întâmpinării formulate împotriva recursului ce vizează sentința nr. 5204/24.09.2012 a susținut, în esență, intimata-pârâtă că, în mod întemeiat instanța de fond și-a limitat analiza, aprecierile și concluziile exclusiv la constatarea conflictului de interese în condițiile art. 70 și 72 din Legea nr. 161/2003 în ceea ce privește cele 5 contracte avute în vedere în raportul de evaluare contestat.

În cadrul întâmpinării ce vizează recursul promovat împotriva sentinței civile nr. 6855/03.12.2012, intimata a solicitat, de asemenea, respingerea acestuia, ca nefondat.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor, potrivit prevederilor C. proc. civ. de la 1865.

Examinând cele două hotărâri atacate, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din cuprinsul întâmpinărilor, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 5204 din 24 septembrie 2012 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal este fondat, urmând a fi admis, iar cel împotriva sentinței nr. 6855 din 3 decembrie 2012, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal urmează a fi respins, ca rămas fără obiect, în considerarea argumentelor în continuare arătate:

Recursurile declarate în baza art. 304 alin. 1 pct. 7,8 și 9 C. proc. civ.

Recursul declarat împotriva sentinței nr. 5204/24.09.2012 prin care s-a respins ca neîntemeiată contestația formulată de recurentul – reclamant împotriva raportului de evaluare din 19.09.2011 emis de intimata-pârâtă ANI prin care se constatase existența uni conflict de interese în ceea ce-l privește pe reclamant și se dipusese și sesizarea parchetului competent cu privire la existența indiciilor referitoare la săvârșirea de către reclamant a unor infracțiuni prevăzute de Legea nr. 782000 și a infracțiunii de conflict de interese prevăzute de codul muncii.

Recursul declarat împotriva sentinței din 24.09.2012 este întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 7, 8 și 9 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. recurentul a depus, în termen o completare – precizare a aspectelor de nelegalitate încadrate în cadrul acestui motiv de recurs.

În raport de dispozițiile art. 304 pct. 7-9 și art. 312 alin. 3 C. proc. civ. se invocă încălcarea unor norme de procedură și faptul că prin hotărârea recurată s-a soluționat cauza fără a intra în cercetarea fondului.

Aceasta deoarece instanța de fond nu a cercetat împrejurările de fapt relevante și nu a analizat regimul juridic incident situației de fapt în cauză nefiind incidente dispozițiile art. 70-72 din Legea nr. 161/2000 în ceea ce privește existența conflictului de interese administrativ.

În raport de acest motiv de recurs solicită casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare în baza art. 312 alin. 3 Vechi C. proc. civ.

În raport de dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. se invocă greșita aplicare a dispozițiilor art. 70,77 și 72 din Legea nr. 161/2019 și a art. 46 din Legea nr. 215/2001.

În concret se arată că faptele și aspectele reținute de prima instanță ca reprezentând elementele constitutive ale conflictului de interese administrativ nu pot fi încadrate în dispozițiile legale prin care este sancționat conflictul de interese administrativ definit conform art. 46(fost 47) din Legea nr. 515/2011 privind pe reclamant în calitatea sa de președinte al Consiliului Județean Brăila.

În esență reclamantul invocă inexistența interesului personal patrimonial definit conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 ca situație premisă a conflictului de interese reglementat de art. 46 din Legea nr. 215/2001.

Se solicită în raport de acest motiv de recurs admiterea recursului și pe fond admiterea contestației astfel cum a fost formulată.

Recursul declarat împotriva sentinței civile nr. 6855 din 3.12.2012 prin care s-a respins ca, neîntemeiată cererea de completare și lămurire a dispozitivului sentinței civile nr. 5204/24.09.2012.

Se invocă în baza art. 304 pct. 9 C. proc. civ. greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor art. 281

3

C. proc. civ. de către prima instanță care prin sentința pronunțată la data de 24.09.2012 nu s-a pronunțat expres pe cererea și criticile care vizau pct. 1 din raportul contestat respectiv sesizarea Parchetului și nu a analizat motivat și această solicitare de anulare a măsurii dispuse privind sesizarea organelor de cercetare penală.

Se solicită în raport de dispozițiile art. 312 alin. 3 C. proc. civ. casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

La dosar intimata-pârâtă a formulat întâmpinare față de ambele recursuri solicitând respingerea recursurilor ca nefondate.

Motivat, prin încheierea din 2.06.2015 s-a dispus de Curte suspendarea judecării recursurilor în baza art. 413 alin. 1 pct. 2 până la soluționarea definitivă a dosarului penal nr. x/2014 aflat pe rolul Tribunalului Vrancea.

Cauza a fost repusă pe rol la cererea recurentului depusă la data de 2. XI.2022, după soluționarea definitivă a dosarului penal prin decizia penală nr. 942/22.09.2022 pronunțată de Curtea de Apel Galați, decizie definitivă anexată cererii de repunere pe rol motivat Curtea constatând că au încetat în data de 22.09.2022 temeiul suspendării judecării recursurilor formulate în cauză a dispus repunerea cauzei pe rol și a acordat cuvântul părților pe recursurile declarate.

Analizând recursurile declarate Curtea apreciază pentru următoarele considerente ca fondat recursul declarat împotriva sentinței civile din 24.06.2012 și ca fiind rămas fără obiect recursul declarat împotriva sentinței din 3.12.2012.

Recursul declarat împotriva sentinței civile nr. 5204/24.09.2012 este apreciat ca fondat, în cauză fiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. dar cu aplicarea art. 304

1

C. proc. civ. în raport de constatarea ca fiind incident în cauză principiul "ne bis in idem" în ceea ce-l privește pe recurentul-reclamant, inclusiv jurisprudența CEDO – art. 4 din Protocolul nr. 7 al Convenției.

Aceasta deoarece situația premisă în analizarea recursului având ca obiect sentința din 24.09.2012, prin care a fost respinsă acțiunea și menținut raportul de evaluare pe componența admisibil a fi analizată respectiv existența conflictului de interese administrativ, este cea a incidenței în cauză a principiului "non bis in idem" în raport de hotărârea penală definitivă de achitare a reclamantului pentru săvârșirea infracțiunii de abuz în serviciu și conflict de interese.

Plecând de la această premisă, aplicabilă conform art. 304

1

C. proc. civ. Curtea apreciază că în cauză sunt îndeplinite condițiile motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. – aplicarea greșită a legii, în sensul că sentința de respingere a acțiunii este dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 70-72 din Legea nr. 616/2003 și a art. 46 alin. 47 din Legea nr. 215/2011 în sensul în care a fost menținut raportul de evaluare care constatase existența conflictului de interese administrativ în ceea ce-l privește pe reclamant.

Sub aspectul admisibilității obiectului investirii, instanța de recurs, în cauză, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. și de art. 312 alin. 3 din C. proc. civ. în sensul casării cu trimitere spre rejudecare.

Prima instanță s-a pronunțat asupra legalitatății raportului de evaluare strict în ceea ce privește admisibilitatea unei acțiuni conform Legii nr. 554/2004, respectiv în ceea ce privește raportul de evaluare pe constatarea privind existența conflictului de interese administrativ.

În mod corect prima instanță în ceea ce privește sesizarea organelor de urmărire penală a apreciat că excede competenței de contencios administrativ analiza legalității (oportunității) sesizării parchetului.

Iar în cauză sesizarea parchetului din 2012 s-a finalizat prin pronunțarea unei hotărâri definitive de achitare la 22.09.2022 pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese prevăzute de art. 253 C. pen. – vechi -actual 301 C. pen.

În raport de acesta soluție definitivă de achitare a reclamantului în dosarul penal în cauză raportul de evaluare, pe conflictul de interese administrativ urmează a fi anulat ca o consecință a admiterii recursului și a admiterii acțiunii.

Aceasta deoarece în condițiile în care reclamantul, în dosarul penal, format ca urmare a sesizării ANI în baza aceluiași raport de evaluare din 19.09.2011, a fost achitat definitiv prin sentința penală nr. 32/7.04.2021 a Tribunalului Vrancea sentință rămasă definitivă conform deciziei penalei nr. 942/A/22.09.2022 a Curții de Apel Galați, a fost achitat definitiv pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese, ca faptă penală, în cauză nu mai poate subzista o răspundere administrativă pentru aceeași fapte.

În cauză există identitate de fapte – pe latura obiectivă între cauza penală și prezenta cauză fiind analizată infracțiunea, respectiv situația de conflict de interese reglementată de art. 70 și 72 din Legea nr. 161/2003 în ceea ce privește cele 5 contracte încheiate de Consiliul Județean Brăila cu S.C. B. S.A. (societate unde S.C. C. S.A. este acționar majoritar).

Curtea constată că instanța penală a analizat cele 5 contracte vizate de raportul de evaluare față de care a fost formulată sesizarea penală și a pronunțat sentința penală definitivă de achitare a reclamantului pentru săvârșirea infracțiunilor de conflict de interese și de abuz în serviciu.

Curtea apreciază că în lipsa unei răspunderi penale pe soluția de achitare pentru același fapte sesizate apreciate ca fiind conflict de interese penal, în cauză nu mai poate fi antrenată o răspundere administrativă pentru aceeași faptă, în condițiile în care instanța de contencios administrativ este ținută de constatările definitive din dosarul penal.

În cauză nu mai poate subzista o răspundere administrativă stabilită în condițiile art. 70 și 72 din Legea nr. 161/2003 față de soluția de achitare definitivă pronunțată în dosarul penal, față de reclamant soluția de achitare pentru aceeași faptă impunându-se cu prioritate și în fața instanței de contencios administrativ, conform principiului "ne bis in idem".

În raport de cele expuse Curtea apreciază nelegalitatea sentinței din 24.09.2012 prin care a fost respinsă acțiunea în cauză fiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 204 pct. 9 coroborat cu art. 304

1

Vechi C. proc. civ., sentința urmând a fi modificată pentru considerentele din prezenta decizie în sensul admiterii acțiunii și anulării raportului de evaluare contestat.

Această hotărâre de achitare pentru aceeași faptă ca latură obiectivă – conflict de interese determină pentru a doua procedură "penală" administrativă nelegalitatea raportului de evaluare emis de pârâtă prin care se constatase cu privire la aceleași contracte analizate și de instanța penală, existența conflictului de interese administrativ în condițiile art. 70 și 72 din Legea nr. 161/2003.

Curtea ca instanță de recurs apreciază că nu poate subzista o răspundere administrativă, în lipsa unei răspunderi penale, achitarea reclamantului în dosarul penal pentru aceeași faptă conflict de interese înlăturând răspunderea administrativă, în cauză fiind aplicabil principiul "ne bis in idem", fiind îndeplinite condițiile aplicării acestui prejudiciu.

Astfel, Înalta Curte reține că la stabilirea oricărei sancțiuni, indiferent de natura acesteia, trebuie respectat principiul aplicării unei singure sancțiuni pentru o singură faptă ilicită, potrivit căruia există o singură sancțiune pentru o singură faptă ilicită.

Deși recurenta-pârâtă critică sentința de fond sub aspectul aplicării de către instanța de fond a acestui principiu, reține Înalta Curte că principiul "ne bis in idem" consacrat de art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene este incident în cauză, cum de altfel în mod întemeiat a reținut și instanța de fond.

Acest principiu este prevăzut și la art. 4 parag. 1 din Protocolul nr. 7 Adițional Convenției Europene a Drepturilor Omului. Art. 4 din Protocolul nr. 7 al Convenției care prevede principiul "ne bis in idem" a fost ratificat fără rezerve de către România pe data de 20 iunie 1994 și a intrat în vigoare pe data de 1 septembrie 1994.

Înalta Curte are în vedere că, în acest sens, există o bogată jurisprudență a Curții EDO, a se vedea pe lângă cauzele invocate de instanța de fond și Cauzele Ruotsalaimn c. Finlandei, Sergey Zolotoukhine c. Rusiei, Franz Fischer C. Austriei, care statuează că articolul 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO se opune măsurilor de sancționare dublă administrativă și penală pronunțate în legătură cu aceleași fapte, împiedicând astfel inițierea unei a doua proceduri, fie administrativă, fie penală, atunci când prima sancțiune a rămas deja definitivă.

Înalta Curte reține că aplicarea garanției oferite de principiul "ne bis in idem" implică examenul a trei elemente:

a) determinarea naturii celor două seturi de proceduri - dacă acestea se circumscriu sau nu noțiunii de "acuzație penală";

b) identificarea elementului idem - dacă faptele din prima procedură și cele din a doua procedură sunt identice;

c) identificarea elementului bis - dacă a existat o dublare a procedurilor.

Cu privire la primul element, CEDO a consacrat trei criterii, denumite "criteriile Engel" care trebuie luate în considerare la stabilirea faptului dacă într-o anumită cauză a fost sau nu vorba de o acuzație penală: clasificarea juridică a faptului ilicit conform legislației naționale, natura acestui fapt și gradul de severitate al pedepsei pe care persoana vizată riscă să o primească. Ultimele două criterii sunt alternative și nu cumulative în mod necesar (Engel ș.a. c. Olandei). În acest sens s-a reținut că statele pot aplica o singură dată o sancțiune cu caracter penal în sensul Convenției, indiferent dacă aceasta este calificată în dreptul intern ca fiind contravențională sau penală și independent dacă această sancțiune este aplicată de o autoritate judiciară sau administrativă (Franz Fischer C. Austriei).

Cu privire la cel de al doilea element, se reține că noțiunea "aceiași infracțiune" din cuprinsul art. 4 din Protocolul nr. 7 nu se referă la încadrarea juridică dată faptelor, această garanție interzicând urmărirea sau judecarea unei persoane pentru a doua infracțiune atât timp cât aceasta are drept cauză fapte identice sau care sunt, în esență, aceleași cu cele pentru care persoana a mai fost condamnată sau achitată definitiv (Sergey Zolotoukhine c. Rusiei). În analiza acestui element trebuie avut în vedere modul în care este descrisă situația de fapt în actele autorităților prin care au fost finalizate cele două proceduri în cauză.

În cauză, fapta în materialitatea sa, vizată atât prin raportul de evaluare, cât și prin procedura penală derulată, este aceeași, respectiv reclamantul, D., Primarul comunei Stelnica, județul Ialomița, în mandatele 2008-2012 și 2012-2016, a întocmit și a semnat proiectele de hotărâre, expunerile de motive și caietele de sarcini care au stat la baza adoptării Hotărârilor Consiliului local al comunei Stelnica nr. 32/16.07.2014 și nr. 33/16.07.2014, iar ulterior a încheiat cu Consiliul local al comunei Stelnica contractele de concesiune nr x/1.11.2014, respectiv 15/1.11.2014, având ca obiect bunuri aparținând proprietății private a comunei Stelnica.

În ceea ce privește cel de al treilea element, se are în vedere că art. 4 din Protocolul nr. 7 Adițional la Convenție are drept scop interzicerea repetării procedurilor care s-au concretizat cu o hotărâre definitivă de achitare sau de condamnare. Hotărârea este definitivă în sensul acestei prevederi dacă a dobândit autoritate de lucru judecat, adică a devenit irevocabilă, în sensul că nu mai este posibilă exercitarea căilor legale ordinare sau părțile au epuizat aceste căi ori au lăsat să curgă termenele fără a se folosi de căile existente (Tsonvo Tsonev c. Bulgariei (nr. 2); Sergey Zolotoukhine c. Rusiei).

În raport de soluția de admitere a recursului având ca obiect sentința din 24.09.2012 și de modificare a acestei sentințe în sensul admiterii acțiunii și anulării raportului de evaluare ca urmare a aplicării principiului "ne bis in idem", Curtea constată că recursul având ca obiect sentința nr. 6855 din 3.12.2012 prin care s-a respins cererea de lămurire și completare a rămas fără obiect și urmează a fi respins ca atare.

Lipsa de obiect este determinată de soluția de admitere a recursului având ca obiect sentința principală a cărei lămurire și completare s-a solicitat.

Această hotărâre a fost modificată ca urmare a admiterii recursului și această soluție determină rămânerea fără obiect a recursului pe sentința de completare pronunțată la data de 3.12.2012. în lipsa hotărârii de bază nu mai subzită obiectul pentru recursul având ca obiect hotărârea prin care s-a respins cererea de completare.

În consecință Curtea în baza art. 312 alin. 12 și (2) C. proc. civ. și art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 pe recursurile declarate în cauză.

Va admite recursul reclamantului declarat împotriva sentinței civile nr. 5204/24.09.2012.

Va modifica sentința și rejudecând,

Va admite acțiunea reclamantului și va anula Raportul de evaluare nr. x din 19.09.2011 încheiat de pârâta ANI.

Va respinge ca rămas fără obiect recursul declarat împotriva sentinței din 3.12.2012.

Conform art. 281 C. proc. civ. va obliga intimata-pârâtă la plata sumei de 13.628,84 RON onorariu avocat în favoarea recurentului-reclamant, cu titlu de cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 5204 din 24 septembrie 2012 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința civilă nr. 5204 din 24 septembrie 2012 și rejudecând:

Admite acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate – Inspecția de Integritate.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/19.09.2011 încheiat de pârâtă.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 6855 din 3 decembrie 2012, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca rămas fără obiect.

Obligă intimata –pârâtă Agenția Națională de Integritate la plata sumei de 13,628.84 RON, onorariu avocațial, în favoarea recurentului –reclamant A., cu titlu de cheltuieli de judecată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 martie 2023.