ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1673/2022

Ședința publică din data de 22 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia sub dosar nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE următoarele:

· anularea Raportului de evaluarea nr. x/21.06.2019;

· obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 252/2019 din 22 octombrie 2019 Curtea de Apel Alba Iulia– secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE.

Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinței nr. 252/2019 din 22 octombrie 2019, pronunțată de instanța de fond, a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și în rejudecare, admiterea acțiunii și anularea Raportului de evaluare nr. x cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată, atât de la instanța de fond, cât și de la instanța de recurs.

În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, în esență, recurentul-reclamant a susținut următoarele critici:

Hotărârea recurată este rezultatul interpretării eronate a stării de fapt și a dispozițiilor legale referitoare la conflictul de interese.

Susține în esență că trimiterea instanței trimiterea instanței la prevederile art. 75 din Legea 393/2004 este străină de problematica litigiului căci respectivul text vizează Registrul de interese.

Invocă faptul că instanțele de judecată atunci când analizează regimul incompatibilitaților și conflictelor de interese trebuie să facă o analiză cu luarea în considerare a specificităților stării de fapt în care s-ar fi produs o încălcare prevederilor legale, în acest sens pronunțându-se și ICCJ în Decizia 163/21.01.2015, reținând că:

"Dincolo de particularitățile oricărei situații de fapt "nu se poate afirma de liino" că funcția de primar este incompatibilă cu funcția de reprezentant legal al nitâții administrativ teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de nteres local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național, calificarea de facto urmând a se stabili în raport de circumstanțele fiecărei cauze, aspect reținut și de Curtea Constituțională în deciziile pronunțate", menționând astfel Deciziile nr. 54/2014 pct. 21 și 2/2015 pct. 25 în care judecătorul constituțional conferă instanței de judecată dreptul de a analiza particularitățile speței:

Arată că particularitatea prezentei spețe constă în faptul că, în momentul în care a dobândit demnitatea de primar, fiica sa exercita încă din anul 2007 funcția de secretar al Comunei Nocrich.

Scopul sancționării incompatibilităților și conflictelor de interese este asigurarea obiectivitătii în exercitarea unei funcții publice și evitarea concentrării de către una și aceeași persoană, a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile sau într-o stare de conflict de interese și deci stabilirea unei incompatibilități se justifică numai pe un CONFLICT REAL între cele două funcții, care ar avea consecințe negative asupra modului lor de executare.

Această concluzie se impune și față de Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, potrivit căreia, conflictul de interese se naște dintr-o situație în care oficialul are un interes probat care influențează sau este de natură a influența exercitarea cu imparțialitate și obiectivitate a îndatoririlor sale publice și interesul privat al oficialului include orice avantaj pentru sine sau fjentru familia sa, rudele apropriate, prieteni și persoane sau organizații cu care atesta are sau a avut relații de afaceri sau politice (inclusiv orice datorie, financiară civilă, în legătură cu acestea) iar considerentele Deciziei 5805/2013 a ICCJ confirma acest punct de vedere.

Consideră că invocarea deciziei ICCJ la care se face trimitere în Raportul de evaluare atacat este contrară principiilor evocate în Decizia 5805/2013 deoarece semnarea contractului de către viceprimar ar fi fost un "artificiu" care până la urmă demonstra inexistența unei conflict real de interese.

Existența unui conflict de interese de natura administrativă în implementarea contractelor de achiziție publică trebuie analizată și în raport cu legislația europeană relevantă care are prioritate în fața legii naționale.

Conflictul de interese este definit în art. 24 al Directivei 2014/24/CE a Parlamentului European și Consiliului Uniunii Europene în următoarea formulare:

"Statele membre se asigură că autoritățile contractante iau măsurile adecvate Wu a preveni, identifica și remedia conflictele de interese apărute în desfășurarea cedurilor de achiziție, astfel încât să se evite orice denaturare a concurenței și să asigure un tratament egal pentru toți operatorii economici.

Conceptul de conflict de interese acoperă cel puțin orice situație în care membrii personalului autorității contractante sau ai unui furnizor de servicii de achiziție care acționează în numele autorității contractante care sunt implicați în desfășurarea procedurii de achiziție sau care pot influența rezultatul acesteia au în mod direct sau indirect, un interes financiar, economic sau un alt interes personal, me ar putea fi perceput ca element care compromite imparțialitatea sau independența lor în contextul procedurii de achiziție."

În cuprinsul raportului de evaluare nu sunt evidențiate elemente care să probeze existența unei abateri așa cum este definită în art. 24 al Directivei 2014/24/CE.

Din această perspectivă a normelor juridice dar și a aspectelor jurisprudențiale trebuie analizat dacă instanța de fond a făcut greșita aplicare a prevederilor art. 70 din Legea 161/2003 în privința condiției de a obține un folos material, recurentul probând faptul că venitul pe care îl putea obține fiica sa în exercitarea funcției de secretar al comunei în comparație cu veniturile obținute ca personal contractual.

Prevederile art. 41 alin. (1) și (2), art. 53 din Constituția României precum și ale art. 5 din Codul Muncii garantau fiicei sale posibilitatea de a munci într-o funcție apropiată ca atribuții, pregătire și loc al muncii similare celei din care activa ca și funcționar public, dar din care a fost nevoită să se suspende din cauza numirii sale în funcția de primar.

Mai invocă faptul că într-o cauză soluționată de ICCJ (Decizia 277/24.05.2019), nemotivată încă la data formulării recursului, instanța supremă a anulat în calea de atac a recursului un caz de conflict de interese cu elemente de similitudine anulând un raport de evaluare al ANI în care se preciza:

"în calitate de primar, B. a aprobat și semnat mai multe documente privind reluarea activității și promovarea într-o funcție superioară a soției acestuia, C., în cadrul primăriei comunei Câșeiu, jud. Cluj. Totodată, B. a aprobat și semnat documentele prin care angajații instituției, printre care și soția acestuia, au primit un spor pentru condiții periculoase sau vătămătoare de muncă."

În concluzie, recurentul susține că sentința atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a legii.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat apărări, însă nu în cadrul unei întâmpinări, ci în cadrul unor Concluzii Scrise, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu judecarea dosarului din data de 11.07.2020 s-a fixat primul termen pentru soluționarea recursului la data de 22.03.2022, în ședință publică, cu citarea părților, când, Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reținând dosarul spre soluționare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecății.

Soluția și considerentele instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, prin raportare la criticile formulate și la normele legale incidente litigiului dedus prezentei judecăți, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamantul A. este nefondat, urmând a fi respins, ca atacare, pentru motivele arătate în continuare:

Instanța de fond a fost învestită cu acțiunea în anulare a Raportului nr. x/21.06.2019 emis de A.N.I. prin care s-a concluzionat că, în perioada exercitării funcției de primar pentru mandatul 2016-2020 recurentul – reclamant A. a încheiat un act juridic (contractul individual de muncă privind numirea în funcția de consilier personal al primarului) și a emis o dispoziție (dispoziția privind numirea în cadrul unui proiect) care au produs un folos material (venituri salariale în cuantum de 109.295 RON) pentru fiica sa (rudă de gradul I), situație ce constituie conflict de interese, în raport cu dispozițiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și a mediului de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Curtea de apel a respins, ca nefondată, acțiunea reclamantului, soluția fiind împărtășită și de instanța de control judiciar.

Referitor la criticile din recurs întemeiate de recurent pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta a invocat, în esență, greșita aplicare a prevederilor referitoare la conflictul de interese, raportat la contextul factual care a condus la apariția acestei situații.

În susținerea acestui motiv de recurs, reclamantul a înțeles să reia o parte din argumentele prezentate în fața instanței de fond, susținând în esență că nu s-a aflat într-o situație de incompatibilitate, întrucât nu este îndeplinită condiția de a obține un folos material, având în vedere venitul pe care îl putea obține fiica sa în exercitarea funcției de secretar al comunei în comparație cu veniturile obținute ca și personal contractual.

Această critică nu poate fi reținută de către instanța de control judiciar, având în vedere că, potrivit dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003:

"Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.".

Deopotrivă, dispozițiile art. 76 alin. (1) din același act normativ prevăd că:

"Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I."

Ori, raportat la aceste dispoziții, Înalta Curte constată că argumentul recurentului în sensul inexistenței unui folos material pentru fiica sa, rudă de gradul I, nu poate conduce la anularea raportului de evaluare prin care corect s-a reținut încălcarea dispozițiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 de către recurentului-reclamant. Condiția legală și suficientă pentru constatarea conflictului de interese este aceea ca persoana evaluată să aibă un interes patrimonial în emiterea actului administrativ, respectiv posibilitatea prefigurării unui beneficiu sau dezavantaj pentru sine sau pentru soț, soție, rude de gradul I, împrejurări de natură a afecta îndeplinirea cu obiectivitate și imparțialitate a atribuțiilor ce-i revin potrivit legii, aceasta nefiind condiționată de cuantumul avantajelor patrimoniale obținute, fiind suficientă doar existența unui folos material.

Se constată astfel că, prin Dispoziția nr. 283/22.06.2016, emisă de reclamantul A., în calitate de Primar, s-a dispus ca începând cu data de 24.06.2016, doamna D., fiica sa, să fie încadrată cu contract individual de muncă încheiat pe perioadă determinată în funcția de consilier personal al primarului, stabilindu-se deopotrivă că aceasta beneficiază de un salariu de bază lunar de 2107 RON.

Astfel, în data de 23.06.2016, între Comuna Nocrich, reprezentată prin Primar și D. s-a încheiat și contractul individual de muncă nr. x/23.06.2016 obiectul acestuia constituindu-l munca prestată de D., în calitate de consilier personal al primarului. Contractul a fost încheiat pe perioadă determinată, respectiv pe perioada cuprinsă între data de 24.06.2016 și data expirării mandatului primarului A..

Conform punctului J din contract salariul de bază lunar brut era de 2107 RON, fiind așadar, de necontestat că doamnei D. i s-au plătit drepturi salariale în perioada de valabilitate a contractului individual de muncă (Situația statelor de plată, f. x din dosarul de fond).

Nu poate fi omis nici faptul că reclamantul a emis și Dispoziția nr. 432/03.10.2016 privind nominalizarea persoanelor care fac parte din echipa de implementare a proiectului "Extinderea rețelei de alimentare cu apă și a sistemului de canalizare a localităților Fofeldea și Tichindelean, com. Nocrich", iar fiica sa, D. a fost membru al respectivei echipe, responsabil juridic, beneficiind de o creștere lunară a salariului, în funcție de numărul de ore efectiv lucrate în luna anterioară ((în baza pontajului lunar întocmit de responsabilul de proiect și semnată de primar, se stabilea numărul corespunzător de clase ce este acordat pentru activitatea desfășurată în luna anterioară ca membru al echipei de proiect).

Prin urmare, argumentul recurentului – reclamant privind inexistența unui folos material pentru fiica sa nu poate fi reținut, atât timp cât, urmare a dispozițiilor emise de reclamant, fiica sa a ocupat un post în statul de funcții al primăriei, făcând parte și din echipa de implementare a proiectului "Extinderea rețelei de alimentare cu apă și a sistemului de canalizare a localităților Fofeldea și Tichindelean, com. Nocrich" și, în temeiul contractului individual de muncă, a încasat salariul aferent funcției iar pe perioada implementării proiectului aceasta a beneficiat și de o creștere lunară a salariului.

Așadar, emiterea de către recurentul-reclamant a celor două dispoziții anterior menționate nu beneficiază de garanțiile de imparțialitate și obiectivitate din partea semnatarului, întrucât, prin respectivele acte, fiica sa a obținut un avantaj patrimonial. În acest context, nu se poate stabili cu certitudine dacă fiica reclamantului ar fi fost persoana cu cea mai bună pregătire profesională, aptă să ocupe postul de consilier al primarului, astfel încât interesul public să fie satisfăcut corespunzător.

Conflictul de interese în materie administrativă presupune orice act de participare directă sau indirectă la procesul de emitere a deciziei.

Legiuitorul a stabilit în mod expres situațiile de conflict de interese pentru primari, una dintre acestea fiind generată de emiterea unui act administrativ, încheierea unui act juridic ori emiterea unei dispoziții în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I.

Rolul reglementării conflictului de interese este de a preveni situațiile în care funcționarii publici, aleșii locali sau demnitarii ar sluji interesul personal, datorită existenței unei împrejurări care le-ar aduce acestora, soților sau rudelor de gradul I un anumit avantaj. Aceste situații includ și împrejurările în care existența unor obligații ale funcționarilor, aleșilor locali sau demnitarilor față de orice terț ar putea afecta imparțialitatea deciziilor lor.

Așadar, importanța lor este dată de faptul că simpla lor existență prezintă un potențial pericol de corupție.

Evaluarea conflictului de interese, în sensul prevederilor Legii nr. 161/2003 presupune analizarea cu obiectivitate a acțiunilor desfășurate de alesul local în exercitarea funcției publice, precum si a necesității subiectului de a anticipa că actul este de natură să-i producă, lui sau unei persoane apropiate (sot/sotie/rudă) un avantaj patrimonial.

Or, din situația de fapt existentă rezultă fără niciun fel de dubiu că recurentul -reclamant a semnat Dispoziția nr. 283/22.06.2016 privind angajarea pe perioadă determinată a fiicei ale, doamna D., în funcția de consilier personal al primarului, dar și Dispoziția nr. 432/03.10.2016 privind nominalizarea persoanelor care fac parte din echipa de implementare a proiectului "Extinderea rețelei de alimentare cu apă și a sistemului de canalizare a localităților Fofeldea și Tichindelean, com. Nocrich", fiica sa fiind responsabilul pe probleme juridice, încălcând astfel prevederile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Se constată, așadar, că sunt întrunite toate condițiile pentru existența unui conflict de interese, și anume:

- Exercițiul unei demnități publice - reclamantul exercita calitatea de primar al comunei Nocrich, județ Sibiu

- Existenta unui interes personal –încheierea contractului de muncă cu fiica sa și emiterea dispoziției prin care a numit-o în echipa de proiect.

Relevant este că legiuitorul nu distinge cum este obținut folosul material de către persoana evaluată, simpla posibilitate ca respectivul act să fie semnat sau încheiat fără existența unor garanții de obiectivitate (așa cum este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003) din partea celui care îl semnează, generează încălcarea regimului conflictelor de interese.

Prin semnarea dispoziției privind angajarea pe perioadă determinată în funcția de consilier personal al primarului a fiicei sale și a celei prin care a numit-o în echipa de proiect, reclamantul nu a manifestat o atitudine neutră, imparțială și obiectivă fată de interesele patrimoniale ale sale și ale familiei sale.

Concret, la efectuarea propunerii de angajare a fiicei sale în funcția de consilier personal al primarului, respectiv a celei de numire în echipa de implementare a proiectului "Extinderea rețelei de alimentare cu apă și a sistemului de canalizare a localităților Fofeldea și Tichindelean, com. Nocrich", nu este posibilă manifestarea unei imparțialități în procesul de selectare a personalului, intrând în conflict: interesul de natură privată ca fiica sa să obțină venituri din salariul cuvenit pentru munca respectivă și pentru implementarea proiectului, respectiv interesul public ca, în cadrul cabinetului primarului, finanțat din bugetul autorității locale, să fie angajată o persoană cu cea mai bună pregătire profesională.

Prin urmare, emiterea de către recurentul-reclamant a celor două dispoziții nu beneficiază de garanțiile de imparțialitate și obiectivitate din partea semnatarului, întrucât, prin cele două dispoziții, fiica sa a obținut un avantaj patrimonial. În acest context, nu se poate stabili cu certitudine dacă fiica reclamantului ar fi fost persoana cu cea mai bună pregătire profesională, aptă să ocupe postul de consilier al primarului, sau să facă parte din echipa de implementare a proiectului, astfel încât interesul public să fie satisfăcut corespunzător.

Este corectă reținerea instanței de fond, în sensul că nu are relevanță în speță și nu înlătură conflictul de interese faptul că fiica reclamantului era angajata Primăriei, încă din anul 2007, în funcția de secretar comună, anterior alegerii sale în funcția de primar și nici faptul că veniturile obținute de fiica sa în calitate de consilier personal au fost mai mici decât cele obținute în calitate de secretar al unității administrativ teritoriale, întrucât, generarea și existența conflictului de interese nu este condiționată de cuantumul avantajelor patrimoniale obținute, fiind suficientă doar existența unui folos material.

Așadar, condiția legală și suficientă pentru constatarea conflictului de interese este aceea ca persoana evaluată să aibă un interes patrimonial în emiterea actului administrativ, respectiv posibilitatea prefigurării unui beneficiu sau dezavantaj pentru sine sau pentru soț, soție, rude de gradul I, împrejurări de natură a afecta îndeplinirea cu obiectivitate și imparțialitate a atribuțiilor ce-i revin potrivit legii.

În ceea ce privește jurisprudența invocată, instanța reține în primul rând, că, în sistemul de drept românesc, aceasta nu reprezintă izvor de drept. Pe de altă parte, se constată că Decizia nr. 2776/24.05.2019 vizează o altă situație.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluția pronunțată de prima instanță reflectând interpretarea și aplicarea corectă cadrului normativ incident incidente cauzei.

Așa fiind, Înalta Curte apreciază că soluția instanței de fond, prin care s-a reținut că reclamantul a încălcat dispozițiile art. 70 și 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, este legală și, constatând că prima instanță a apreciat în mod corect cu privire la caracterul nefondat al acțiunii, va respinge recursul formulat de reclamantul A., în calea de atac nefiind invocate aspecte de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate.

Așadar, instanța de control judiciar constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., neputând fi reținut.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat, cu consecința menținerii, ca legale, a hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 252/2019 din 22 octombrie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 martie 2022.