ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 165/2023

Ședința publică din data de 17 ianuarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 17.06.2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ, în temeiul prevederilor art. 14 și 15 din Legea contenciosului administrativ 554/2004, coroborat cu art. 278 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscala și ale art. 165 alin. (2) din Legea nr. 237/2015 privind autorizarea si supravegherea activității de asigurare și reasigurare, art. 21 indice 3 din O.U.G. nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară, și cu depunerea cauțiunii stabilite conform art. 719 alin. (2) lit. c) C. proc. civ. și art. 278 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscala, suspendarea executării în integralitate a Deciziei Autorității de Supraveghere Financiara nr. 716/03.06.2021 prin care a fost sancționat cu amendă în cuantum de 1.000.000 RON și cu sancțiunea complementară a retragerii aprobării pentru funcția de Președinte al Directoratului Societății, suspendare solicitată până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a Deciziei ASF de Sancționare.

Prin sentința civilă nr. 1134 din 29 iunie 2021, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a dispus suspendarea executării art. 1 al Deciziei nr. 716/03.06.2021 emisă de ASF referitor la sancționarea reclamantului A. cu amendă în cuantum de 1.000.000 RON, până la soluționarea definitivă a cererii de anulare și a respins în rest cererea.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând, respingerea în totalitate a cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 716/03.06.2021, formulată de intimatul – reclamant, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, recurenta – pârâtă a susținut, în esență, că instanța de fond a încălcat și aplicat greșit normele de drept material aplicabile în cauză în ceea ce privește individualizarea sancțiunii, respectiv cele cuprinse în art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015 privind autorizarea și supravegherea activității de asigurare și reasigurare, coroborate cu cele cuprinse în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

A arătat faptul că pentru fiecare dintre cele 5 contravenții reținute în act, recurenta a realizat o încadrare în dispozițiile art. 163 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, pentru care au fost aplicate sancțiuni prevăzute de art. 163 alin. (4) din aceeași lege, cu reținerea art. 163 alin. (5') care reglementează regimul aplicabil în privința săvârșirii mai multor contravenții.

Pe lângă această sancțiune, a aplicat intimatului și sancțiunea complementară a retragerii aprobării acordate de A.S.F. pentru calitatea de Președinte al Directoratului B. S.A. în conformitate cu art. 163 alin. (5) din Legea nr. 237/2015.

Instanța de fond a încălcat și aplicat greșit norma cuprinsă în art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015 reținând că sancțiunea ar depăși caracterul disuasiv specific sancțiunii contravenționale, că sancțiunea are un caracter punitiv ca urmare a cuantumului ridicat al acesteia și că se impunea ca A.S.F. să motiveze criteriile avute în vedere și menționate în norma indicată.

Argumentele instanței de fond sunt incorecte, reținute cu neobservarea motivării concrete din act sub acest aspect prin raportare la art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, coroborat cu art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015.

Cu luarea în considerare a dispozițiilor legale din act care atrag răspunderea intimatului, validate implicit de către instanța de fond prin respingerea argumentelor intimatului referitoare la faptele reținute, a situației ample și grave reținute în act, situație în raport de care instanța de fond a reținut aparența de legalitate a actului, recurenta a susținut că instanța trebuia să rețină respectarea de către ASF a criteriilor de individualizare stabilite la art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, criterii care conduc la o circumstanțiere a conduitei și contribuției intimatului în săvârșirea faptelor.

În baza analizei care a stat la emiterea actului, ASF a arătat în detaliu rațiunile care au condus la sancționarea intimatului și la stabilirea cuantumului amenzii aplicate. Aspectele privind individualizarea sancțiunii aplicate intimatului sunt menționate și în nota direcției de specialitate care a stat la baza emiterii deciziei contestate, analiză regăsită la dosarul cauzei. Din aceasta rezultă și modalitatea de stabilire a cuantumului amenzii pentru fiecare faptă, după cum reiese din tabelul regăsit la paginile 57-60. Astfel, în raport de prevederile art. 163 alin. (1) din Legea nr. 237/20155, în nota indicată au fost prezentate atât criteriile de individualizare, cât și impactul fiecărei fapte, factorul de multiplicare și observațiile aferente.

Contrar reținerii instanței de fond prin care induce ideea că ar fi fost necesară menționarea în preambulul actului a faptelor pentru care intimatul a mai fost sancționat anterior, când a fost sancționat și dacă sancțiunile anterioare au fost menținute de instanțele de judecată (paragraful nr. 4, pagina 38), recurenta a menționat faptul că a respectat întru-totul dispoziția cuprinsă în art. 163 alin. (11) pct. h) referitor la menționarea încălcărilor săvârșite anterior.

Astfel, în preambulul actului a menționat expres că: "… la individualizarea sancțiunii s-a ținut seama de împrejurarea că, în ultimii 3 ani, domnul A. a fost sancționat cu amendă în cuantum de 530.000 RON."

Nu în ultimul rând, cu luarea în considerare a dispozițiilor art. art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, a concluzionat motivele care au stat la baza actului contestat, în urma prezentării pe parcursul a 39 de pagini a faptelor grave săvârșite de intimat. Gravitatea faptei este generată de faptul că au fost înregistrate și raportate la A.S.F. active constând în lichidități care provin din împrumuturi subordonate din partea acționarului majoritar C. S.R.L. și împrumuturi de la o altă societate, în cuantum cumulat de 125 milioane euro la data de 31.03.2021, deținute într-un cont bancar despre care A.S.F. a luat la cunoștință că nu există, disimulându-se astfel situația financiară deteriorată a societății.

Ținând cont de principiul proporționalității și al raționamentului calificat, a criteriilor de individualizare prevăzute la art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, ținând cont de încălcările săvârșite anterior, dar și de natura faptei contravenționale constatate, cu privire la care s-a apreciat gravitatea ca fiind ridicată, ASF a aplicat intimatului sancțiunea principală a amenzii în cuantum de 1.000.000 RON și sancțiunea complementară a retragerii aprobării A.S.F. pentru funcția de deținută în cadrul societății.

Având în vedere aceste aspecte concrete, în mod netemeinic și nelegal instanța de fond a reținut că ASF a motivat insuficient criteriile menționate la art. 163 alin. (11) pct. a), b), g) și h) din Legea nr. 237/2015 și că nu ar fi arătat criteriile de la art. 163 alin. (11) pct. c). d), e) și f) din același act normativ.

În ceea ce privește argumentele instanței de fond prin care aceasta arată că în cauză este îndeplinită condiția pagubei iminente, recurenta a susținut că sentința este dată cu încălcarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu prevederile art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015.

Motivarea instanței în sensul că executarea amenzii în cuantum ridicat este de natură a aduce un prejudiciu indiferent de situația materială și nivelul veniturilor realizate contravine dispozițiilor art. 14 și 15 referitoare la paguba iminentă, întrucât motivarea instanței nu se bazează pe niciun document sau informație obiectivă cu privire la veniturile și situația materială a intimatei care să confirme o astfel de concluzie.

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului pârâtei ca nefondat și menținerea sentinței de fond ca fiind legală și temeinică.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Prin demersul judiciar inițiat în fața instanței de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat suspendarea executării în integralitate a Deciziei Autorității de Supraveghere Financiara nr. 716/03.06.2021 prin care a fost sancționat cu amendă în cuantum de 1.000.000 RON și cu sancțiunea complementară a retragerii aprobării pentru funcția de Președinte al Directoratului Societății, suspendare solicitată până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a Deciziei ASF de Sancționare.

Instanța de fond a admis în parte cererea și a dispus suspendarea executării art. 1 al Deciziei nr. 716/03.06.2021 emisă de ASF referitor la sancționarea reclamantului A. cu amendă în cuantum de 1.000.000 RON, până la soluționarea definitivă a cererii de anulare, respingând în rest cererea.

Instanța de fond a apreciat, cu observarea argumentelor reclamantului, că sunt îndeplinite condiția cazului bine justificat și a pagubei iminente, în parte, exclusiv din perspectiva unui singur aspect, și anume acela al nerespectării principiului proporționalității la stabilirea amenzii contravenționale.

Astfel, în considerentele hotărârii recurate, la paginile 38-40, instanța de fond are în vedere la suspendarea, în parte, a executării actului doar aspecte care țin de individualizarea sancțiunii amenzii aplicate de ASF.

Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâta ASF a formulat recurs, invocând motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., din perspectiva greșitei aplicări a dispozițiilor art. 163 alin. (11) din Legea 237/2015, referitoare la individualizarea sancțiunii contravenționale principale.

Contrar susținerilor recurentei-pârâte, sentința recurată nu a fost dată cu aplicarea și interpretarea greșită a acestor dispoziții legale.

Înalta Curte constată că cele cinci contravenții menționate în decizia litigioasă au fost reținute în mod simetric în sarcina atât a membrilor conducerii executive a B. S.A., cât și în sarcina membrilor consiliului de supraveghere, pentru fiecare dintre faptele contravenționale fiind aplicat același cuantum al amenzii, indiferent de apartenența persoanei sancționate la conducerea executivă sau la cea neexecutivă a societății.

Or, în raport de dispozițiile art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, individualizarea sancțiunilor trebuie să aibă în vedere principiul proporționalității și al raționamentului calificat, precum și toate circumstanțele relevante ale săvârșirii faptei, inclusiv natura și gravitatea faptelor persoanei sancționate și forma de vinovăție.

Este adevărat că în finalul deciziei ASF sunt indicate criteriile de individualizare a sancțiunii, coroborate cu situația de fapt și de drept descrisă anterior în cuprinsul deciziei, însă se constată că argumentele ASF în cadrul individualizării sancțiunilor se bazează pe aspecte care privesc numai situația societății B., fără circumstanțiere la conduita reclamantului și la contribuția sa efectivă la săvârșirea faptelor imputate, și în special a faptei prim reținute.

ASF a procedat de o manieră similară la prezentarea criteriilor de individualizare a sancțiunilor în cazul tuturor persoanelor fizice din conducerea B. S.A..

Ca atare, Înalta Curte reține o aparență de nelegalitate a deciziei ASF nr. 721/2021 limitată la nerespectarea principiului proporționalității, prin aplicarea maximului amenzii prevăzut de lege în condițiile în care aceeași amendă a fost aplicată tuturor membrilor directoratului și consiliului de supraveghere, deși aceștia exercită atribuții și funcții diferite în administrarea societății de asigurare.

Recurenta ASF a mai susținut că, instanța de fond a aplicat greșit prevederile art. 14 alin (1) Legea 554/2004, referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente.

În esență, recurenta a arătat că, în ceea ce privește argumentele instanței de fond prin care aceasta arată că în cauză este îndeplinită condiția pagubei iminente, sentința este dată cu încălcarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu prevederile art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, întrucât a apreciat subiectiv îndeplinirea celei de a doua condiții prin raportare la argumentele de individualizare a sancțiunii aplicate reținute cu privire la condiția cazului bine justificat.

Contrar susținerilor recurentei, și în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că, îndeplinirea condiției "paguba iminenta" este susținută de faptul că, prin raportare la cuantumul ridicat al amenzii în cuantum de 1.000.000, cuantum care depășește veniturile obținute de persoana sancționată, executarea imediată a deciziei ASF este evident de natură să producă consecințe negative în patrimoniul intimatului, un prejudiciu material viitor și cert, astfel că, efectele executării din oficiu ale actelor administrative sunt contrabalansate de cuantumul ridicat al amenzii contravenționale aplicate intimatului. Așa fiind, instanța supremă reține că, instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește analiza îndeplinirii condiției pagubei iminente.

Totodată, Înalta Curte reține că, deși unul dintre principiile dreptului administrativ este acela al executării din oficiu a actelor administrative întrucât acestea se bucură de prezumția de legalitate, atât timp cât instanța de judecată, urmare a contestării actului administrativ, este în curs de verificare a legalității acestuia, apare ca fiind mai echitabil ca acesta să nu-și producă efectele asupra celor vizați, atunci când îndoielile privind legalitatea actului de impunere sunt suficiente și serioase.

Echilibrarea intereselor părților poate fi privită și ca o aplicație particulară a principiului proporționalității consacrat de art. 5 din TCE ca principiu general al sistemului comunitar, cu semnificația că în soluționarea cererii de suspendare a unui act administrativ fiscal instanța de judecată trebuie să analizeze dacă interesul reclamantului de a fi amânată executarea actului de impunere până la pronunțarea instanței de fond este sau nu mai puternic decât interesul statului de a se executa actul la scadență, chiar înainte ca instanțele să se pronunțe asupra legalității sale.

Nu în ultimul rând, această măsură, a suspendării actului administrativ, se impune și pentru asigurarea dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 din CEDO, având în vedere că până la pronunțarea instanței de contencios administrativ în mod definitiv asupra legalității și temeiniciei actului administrativ va trece o anumită perioadă de timp.

Astfel, în raport de considerentele de fapt și de drept reținute anterior, Înalta Curte va respinge criticile recurentei întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței civile nr. 1134 din 29 iunie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 ianuarie 2023.