ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1516/2023

Ședința publică din data de 16 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. Radio S.R.L., în insolvență, prin administratorul judiciar C.I.I. A. și administratorul special B., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului (C.N.A.) a solicitat instanței următoarele:

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 108 din 14 octombrie 2021 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția tardivității formulării acțiunii invocată de pârât. Totodată, s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului și, în consecință:

- s-a anulat Decizia nr. 685/03.12.2020 emisă de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului privind respingerea cererii de prelungire a valabilității licenței audiovizuale nr. R308/10.11.1998;

- s-a anulat Decizia nr. 9/07.01.2021 emisă de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului în soluționarea contestației.

- a fost obligat pârâtul să analizeze cererea de prelungire a valabilității licenței audiovizuale nr. R308/10.11.1998.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, solicitând, în principal, admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea în tot a sentinței recurate și admiterea excepției tardivității formulării acțiunii. În subsidiar, a solicitat respingerea acțiunii reclamantei ca neîntemeiată și menținerea deciziilor atacate ca fiind temeinice și legale.

În drept, recursul a fost întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât apreciind că sentința atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază și că a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind lipsită de temei legal.

În esență, cu privire la excepția tardivității formulării acțiunii, recurentul-pârât a susținut că sunt aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nemaifiind obligatorie formularea plângerii prealabile. Având în vedere că decizia Consiliului din 18.07.2017 a intrat în circuitul civil și a produs efecte, împotriva deciziei nr. 685/03.12.2020 nu mai era necesară formularea unei plângeri prealabile și, în consecință, termenul de 6 luni în care se poate introduce acțiunea nu curge, astfel cum în mod greșit a reținut instanța de fond, de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, ci de la data comunicării deciziei contestate.

Totodată, a arătat că instanța de fond nu a prezentat niciun argument pentru care a respins excepția tardivității acțiunii, limitându-se la invocarea art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 și plecând de la o situație de fapt care nu poate schimba regimul juridic aplicabil. Or, atât timp cât plângerea prealabilă nu mai era necesară, întrucât actul administrativ a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice și, în consecință, față de dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, acesta nu mai putea fi revocat, simpla formulare a unei plângeri prealabile nu poate schimba regimul juridic aplicabil actului administrativ în ceea ce privește modalitatea de contestare a acestuia.

A interpreta altfel aceste dispoziții legale echivalează, în opinia recurentului-pârât, cu a schimba spiritul și litera prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, întrucât formularea plângerii prealabile nu este un drept al persoanei vătămate, ci o obligație pe care aceasta o are de îndeplinit înainte de a formula acțiunea în justiție. Fiind înlăturată această obligație, persoana vătămată își poate exercita dreptul de acces liber la justiție, dar în termenul de 6 luni, nu într-un termen la care se adaugă și cele 30 de zile pentru formularea plângerii prealabile.

De asemenea, dacă s-ar admite că prin formularea unei plângeri prealabile împotriva unui act administrativ care a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, termenul de 6 luni curge conform lit. a) a art. 11 alin. (1), iar nu conform lit. b), s)-ar crea discriminare în raport cu actele administrative prin care se refuză soluționarea unei cererii.

Mai mult, potrivit art. 8 teza a II-a din Legea nr. 554/2004, în ipoteza refuzului organului administrativ-jurisdicțional de a soluționa favorabil cererea intimatei-reclamante de prelungire a valabilității licenței audiovizuale, instanța ar fi trebuit să analizeze dacă refuzul este nejustificat și termenul în care se poate formula acțiune în justiție. Deci, și din această perspectivă termenul de 6 luni începe să curgă de la data comunicării refuzului de soluționare a cererii conform art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul recursului, recurentul-pârât a arătat că prin sentința recurată, pe lângă anularea celor două decizii emise de CNA s-a dispus și obligarea pârâtului să analizeze cererea de prelungire a valabilității licenței audiovizuale nr. R308/10.11.1998. Cu privire la acest aspect, a arătat că în cuprinsul cererii de chemare în judecată nu a regăsit nicio solicitare de obligarea a CNA la analizarea cererii de prelungire a valabilității licenței audiovizuale nr. R308/10.11.1998, ci, dimpotrivă, la pag. 7 pct. 3 al cererii de chemare în judecată s-a solicitat obligarea pârâtului la emiterea Deciziei de prelungire a valabilității licenței audiovizuale R308/20.06.2017.

Comparând ceea ce a solicitat intimata-reclamantă cu ceea ce a dispus instanța de fond, recurentul-pârât a considerat că prima instanță a dat ceea ce nu s-a cerut, în sensul că intimata-reclamantă a solicitat ca instanța de fond să analizeze situația de fapt și de drept și să oblige CNA la emiterea unei decizii de prelungire, dar Curtea de Apel Brașov, după ce a apreciat că numai CNA are atribuția de a verifica îndeplinirea condițiilor legale de prelungire a valabilității licenței și de a emite decizia în cauză, a obligat pârâtul să analizeze cererea de prelungire a valabilității licenței audiovizuale.

În opinia recurentului-pârât, plecând de la istoricul litigiului derulat între părți și având în vedere efectele sentinței civile nr. 160/26.10.2017 a Curții de Apel Brașov, definitivă prin decizia civilă nr. 326/23.01.2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prima instanță a apreciat în mod nefondat că decizia emisă de CNA în soluționarea cererii de prelungire a valabilității licenței audiovizuale este nelegală, fără a avea în vedere și fragmentele din motivarea celor două instanțe de judecată menționate, fragmente care, converg spre soluția adoptată de CNA în soluționarea cererii de prelungire a valabilității licenței audiovizuale.

Totodată, făcând referire la dispozițiile art. 430 alin. (2) C. proc. civ. care reglementează autoritatea de lucru judecat, recurentul-pârât a arătat că motivările soluțiilor pronunțate de Curtea de Apel Brașov și Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2017 trebuie avute în vedere la aprecierea modalității de soluționare a cererii de prelungire a valabilității licenței audiovizuale.

Practic, prin cele două hotărâri judecătorești, pronunțate în primul ciclu procesual, nu a fost analizat fondul problemei. Or, prin decizia contestată după analizarea situației de fapt și de drept, inclusiv a transcrierilor dezbaterilor din ședințele CNA din 18 și 20 iulie 2017, în vederea formulării unui răspuns motivat, în ședința din data de 03.12.2020 membrii Consiliului au constatat că voturile împotriva admiterii solicitării de prelungire ale celor cinci membrii ai Consiliului în ședința din 18 iulie 2017, prin motivele exprimate în cadrul dezbaterilor, au avut în vedere neîndeplinirea criteriilor generale menționate la art. 8 lit. a), e), k) l) și n) din Decizia CNA nr. 277/2013, cu modificările și completările ulterioare.

Din lecturarea celor 2 hotărâri judecătorești se poate observa că, în cuprinsul acestora, nu se găsește niciun argument prin care să se constate netemeinicia decizie luate în anul 2017, ci doar faptul că nici din adresa nr. x/2017, nici din procesul-verbal de ședință, "nu rezultă motivul pentru care s-a ajuns la refuzul emiterii licenței și nici nu s-a făcut referire la cadrul legislativ aplicabil pentru măsura dispusă." Ambele instanțe de judecată au reținut că decizia din anul 2017 comunicată prin adresa x/24.07.2017 nu conținea aceste argumente și, în consecință, a dispus anularea acesteia pe motive de formă, nu de fond.

Instanța de fond a reținut că "Procedând în acest mod, pârâtul a lăsat practic nesoluționată cererea reclamantei, decizia pronunțată anterior, anulată de instanțele judecătorești nemaiproducând niciun efect.", însă, modalitatea de soluționare a cererii a fost aceea de asumare a argumentelor prin semnătură, astfel încât intimata-reclamantă să aibă posibilitatea de a contesta, fapt ce nu s-a întâmplat, aceasta necombătându-le în niciun fel.

Instanța de fond a omis un aspect important și anume, că primul efect al respingerii unei cereri de prelungire a valabilității licenței audiovizuale este acela că licența ajunge la termen și valabilitatea acesteia încetează de drept, efect ce nu poate fi înlăturat prin anularea adresei nr. x/24.07.2017.

Decizia contestată neavând același conținut ca și adresa nr. x/24.07.2017 nu se poate afirma că anularea adresei ar atrage a priori anularea deciziei în cauză, considerându-se în mod eronat că emiterea acesteia ar reprezenta o nesoluționare a cererii de prelungire a valabilității licenței audiovizuale.

În opinia sa, decizia ce face obiectul prezentei cauze se supune exigențelor celor două instanțe de judecată și prezintă argumentele care au stat la baza respingerii cererii de prelungire a licenței audiovizuale, dând astfel posibilitatea intimatei-reclamante de a le cunoaște și a le combate, după caz.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă S.C. Radio S.R.L. nu a formulat întâmpinare.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 16 martie 2023, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Cu referire la situația de fapt care a generat starea litigioasă dintre părți, Înalta Curte reține că reclamanta, în calitate de posesoare a licenței audiovizuale R308/10.11.1998 (cu valabilitate de 9 ani), a solicitat pârâtului, prin cererea cu nr. x/20.06.2017, prelungirea duratei de valabilitate a licenței audiovizuale.

Prin Decizia din 18.07.2017 emisă de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului s-a refuzat prelungirea duratei de valabilitate a licenței audiovizuale R308/10.11.1998, invocându-se faptul că nu a fost întrunit numărul legal de voturi necesar pentru aprobarea cererii.

Față de refuzul pârâtului de a soluționa favorabil această cerere, reclamanta a investit instanța de contencios administrativ și fiscal cu anularea Deciziei C.N.A. emise la data de 18.07.2017.

Prin sentința civilă nr. 160/26.10.2017 a Curții de Apel Brașov – secția contencios administrativ și fiscal, definitivă prin decizia civilă nr. 326/23.01.2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal, s-a dispus anularea Deciziei din 18.07.2017 emise de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului privind refuzul prelungirii duratei de valabilitate a licenței audiovizuale nr. R308/10.11.1998. În considerentele sentinței, s-a reținut nemotivarea actului administrativ atacat.

Având în vedere efectele acestor hotărâri judecătorești, Consiliul Național al Audiovizualului a emis Decizia nr. 685/03.12.2020 contestată în prezenta cauză, prin care, așa cum rezultă din chiar conținutul său, Consiliul "a reluat discuțiile în legătură cu răspunsul la solicitarea de prelungire a licenței nr. x/10.11.1998" și a respins cererea de prelungire a valabilității licenței audiovizuale nr. R 308/10.11.1998.

Împotriva soluției de respingere, reclamanta S.C. Radio S.R.L. a formulat plângere prealabilă, respinsă prin Decizia nr. 9/07.01.2021 a Consiliului Național al Audiovizualului.

În acest context, în condițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, reclamanta a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, fiind înregistrat dosarul cu nr. x/2021 pe rolul Curții de Apel Brașov – secția contencios administrativ și fiscal.

Prima instanță a respins excepția tardivității formulării acțiunii invocată de pârât, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantă, a anulat Decizia nr. 685/03.12.2020 privind respingerea cererii de prelungire a valabilității licenței audiovizuale nr. R308/10.11.1998 și Decizia nr. 9/07.01.2021 emisă în soluționarea contestației administrative și a obligat pârâtul să analizeze cererea reclamantei de prelungire a valabilității licenței audiovizuale nr. R308/10.11.1998.

Pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului a formulat recurs, invocând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Învestită cu soluționarea cererii de recurs, instanța de control judiciar va răspunde punctual motivelor invocate.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

În dezvoltarea acestui motiv, recurentul-pârât a susținut că instanța de fond nu a prezentat niciun argument pentru care a respins excepția tardivității acțiunii, limitându-se la invocarea art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 și plecând de la o situație de fapt care nu poate schimba regimul juridic aplicabil.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudența sa că dispozițiile legale mai sus menționate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis și, respectiv, s-au înlăturat cererile părților.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluția de respingere a excepției tardivității cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluția și argumentarea îl nemulțumesc pe recurentul-pârât, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reține incidența motivului de casare invocat.

Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că este, de asemenea, nefondat.

În esență, cu privire la excepția tardivității formulării acțiunii, recurentul-pârât a susținut că sunt aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nemaifiind obligatorie formularea plângerii prealabile. În opinia sa, având în vedere că decizia C.N.A. din 18.07.2017 a intrat în circuitul civil și a produs efecte, împotriva deciziei C.N.A. nr. 685/03.12.2020 nu mai era necesară formularea unei plângeri prealabile. În consecință, a apreciat că termenul de 6 luni în care se poate introduce acțiunea nu curge, astfel cum în mod greșit a reținut instanța de fond, de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, ci de la data comunicării deciziei contestate.

Contrar susținerilor recurentului-pârât, Înalta Curte constată că prima instanță a soluționat corect excepția tardivității cererii de chemare în judecată, în cauză fiind incidente dispozițiile art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora "(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;"

În cauză, se contestă Decizia nr. 685/03.12.2020 emisă de Consiliul Național al Audiovizualului prin care s-a respins cererea intimatei-reclamante de prelungire a valabilității licenței audiovizuale nr. R 308/10.11.1998.

Astfel, prin acțiunea formulată se tinde la anularea unui act administrativ unilateral individual, prin care s-a soluționat cererea de prelungire a valabilității licenței în sensul respingerii, și nu la sancționarea unui refuz pretins nejustificat de soluționare a acestei cereri pentru a fi incidente dispozițiile art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora cererile prin care se solicită recunoașterea dreptului pretins se pot introduce în termen de 6 luni de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii.

Or, nefiind în prezența unui refuz de soluționare a unei cereri, pretins nejustificat, ca act administrativ asimilat potrivit art. 2 alin. (2), legea instituie calea recursului grațios, iar formularea plângerii prealabile este obligatorie potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, în mod corect s-a reținut că termenul de 6 luni în care poate fi introdusă acțiunea în anulare nu a fost depășit, acesta calculându-se de la data comunicării Deciziei nr. 9/07.01.2021 emisă de Consiliul Național al Audiovizualului, în soluționarea plângerii prealabile.

În continuare, prin criticile de nelegalitate formulate, recurentul-pârât a susținut că instanța de fond a dat ceea ce nu s-a cerut prin cererea de chemare în judecată. Astfel, a arătat că reclamanta a solicitat obligarea CNA la emiterea unei decizii de prelungire, iar instanța, după ce a apreciat că numai CNA are atribuția de a verifica îndeplinirea condițiilor legale de prelungire a valabilității licenței și de a emite decizia în cauză, a obligat pârâtul să analizeze cererea de prelungire a valabilității licenței audiovizuale.

Înalta Curte reține că aceste critici de nelegalitate sunt nefondate, câtă vreme, finalitatea urmărită de reclamantă, astfel cum reiese din formularea și argumentarea pct. 4 al cererii de chemare în judecată, constă în analizarea concretă a cererii sale de prelungire a valabilității licenței nr. x/10.11.1998 în procedura legală prevăzută de art. 15 alin. (1) din Legea nr. 504/2002 a audiovizualului.

Totodată, potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă.

Așadar, în raport de soluțiile pe care le poate pronunța instanța de contencios administrativ, în mod corect a reținut prima instanță că nu se poate substitui în locul autorității pârâte, numai aceasta din urmă având atribuții de a verifica îndeplinirea condițiilor legale de prelungire a valabilității licenței și de a emite o decizie corespunzătoare, în măsura în care reclamanta îndeplinește condițiile cerute.

Instanța de control judicar nu poate primi nici argumentele prin care se susține legalitatea Deciziei nr. 685/03.12.2020 privind respingerea cererii de prelungire a valabilității licenței audiovizuale nr. R308/10.11.1998, câtă vreme recurentul-pârât a procedat la reconstituirea situației de fapt a ședințelor CNA din datele de 18 și 20 iulie 2017 pentru a suplini motivarea respingerii cererii de prelungire a valabilității licenței.

Or, în situația în care Decizia din 18.07.2017 emisă de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului privind refuzul prelungirii duratei de valabilitate a licenței audiovizuale nr. R308/10.11.1998, care a făcut obiectul dosarului nr. x/2017 al Curții de Apel Brașov – secția contencios administrativ și fiscal, a fost anulată pentru nemotivare, acest fapt lipsește actul administrativ de orice efecte juridice, pârâtul fiind obligat să analizeze din nou cererea de prelungire a valabilității licenței audiovizuale nr. R308/10.11.1998 cu respectarea dispozițiilor legale, atât în ceea ce privește votul exprimat (art. 15 alin. (4) din Legea nr. 504/2002), cât și cu privire la decizia adoptată (art. 15 alin. (6) din Legea nr. 504/2002).

Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul formulat de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, ca nefondat.

Totodată, în baza art. 452 C. proc. civ., va obliga partea care a pierdut procesul la plata către intimata - reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 4000 RON, reprezentând onorariu de avocat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului împotriva sentinței nr. 108 din 14 octombrie 2021 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-pârât la plata către intimata-reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 4000 RON, reprezentând onorariu de avocat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 16 martie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.