Decizia nr. 3645/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — cale de atac împotriva sentinței nr. 193/2017 a Curții de Apel Brașov

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. Brașov a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, anularea deciziei nr. 537/07.09.2017 emisă de pârât, prin care i s-a aplicat o amendă de 100.000 RON și suspendarea executării acestei sancțiuni.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 193 din data de 06 decembrie 2017, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea și a dispus înlocuirea sancțiunii amenzii în cuantum de 100.000 RON aplicată reclamantei prin decizia nr. 537/07.09.2017 emisă de pârât cu sancțiunea "avertisment", respingând restul pretențiilor. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a statuat, în esență, că fapta reținută în sarcina societății reclamante este corectă - în intervalul 21.07.2017-27.07.2017, aceasta a difuzat program audiovizual pe frecvența 90,70 Mhz, ca retransmisie a programului A. Brașov, 87,80 Mhz, deși societății îi expirase durata de valabilitate a licenței pentru postul respectiv și întrunește elementele constitutive ale contravenției prevăzute de art. 90 alin. (1) lit. h) și k) din Legea nr. 504/2002, fiind încălcate dispozițiile art. 50 alin. (1) și art. 58 alin. (1) din același act normativ. Existența unui refuz de prelungire a licenței anterioare din partea instituției pârâte, constatat de instanța de contencios administrativ, în primă instanță, ca fiind nejustificat, nu poate înlătura caracterul contravențional al faptei, societatea reclamantă fiind obligată să respecte normele legale imperative care impun încetarea emisie la data expirării licenței - art. 50 din Legea nr. 504/2002. Eventualele prejudicii suferite ca urmare a existenței refuzului nejustificat, constatat la acest moment prin hotărârea primei instanțe, care nu este definitivă și se bucură doar de autoritate de lucru judecat provizorie, pot fi reparate eventual pe calea reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, iar nu prin nesocotirea dispozițiilor imperative ale legii referitoare la condițiile de exercitare a dreptului de a emite. Curtea a mai reținut ca fiind întemeiate criticile reclamantei sub aspectul individualizării sancțiunii aplicate. Astfel, art. 90 alin. (2) stabilește că faptele contravenționale prevăzute de art. 90 alin. (1) se sancționează cu amendă de la 10.000 RON la 200.000 RON. La individualizarea sancțiunii, agentul constatator și instanța de judecată au obligația de a aplica dispozițiile art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, legea generală în materie contravențională. Prin urmare, Curtea a ținut cont, pe de o parte, de circumstanțele de agravare - gradul de pericol social al faptei, contravenția sancționând nerespectarea dispozițiilor legale în materia audiovizualului, fapte pentru care legiuitorul a instituit limite mari ale sancțiunii amenzii, iar, pe de altă parte, de circumstanțele care favorizează societatea - lipsa totală a sancțiunilor anterioare în intervalul 1998-2017, faptul că refuzul instituției intimate de a prelungi licența deținută anterior a fost constatat ca nejustificat de instanța de contencios administrativ, prin hotărâre nedefinitivă la acest moment, contextul economic actual dificil al agenților economici.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței civile nr. 193 din data de 06 decembrie 2017 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 din C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a arătat, în esență, următoarele: - în ceea ce privește primul motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., se învederează că, deși reclamanta nu a solicitat înlocuirea amenzii cu "avertisment", instanța de fond, constatând că "fapta reținută în sarcina reclamantei este corectă", s-a pronunțat prin dispozitivul sentinței asupra a ceea ce nu s-a cerut, iar în acest mod, prin depășirea atribuțiilor judecătorești, a nesocotit principiul disponibilității prevăzut la art. 9 din C. proc. civ., în virtutea căruia "obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților". - în ceea ce privește cel de al doilea motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., se învederează că instanța s-a substituit CNA individualizând fapta reclamantei și aplicând, în fapt, o sancțiune cu "avertisment". Pentru încălcarea art. 50 și 58 din Legea audiovizualului doar CNA putea aplica sancțiunile prevăzute de art. 90 din aceeași lege, legiuitorul neprevăzând această posibilitate în sarcina instanței de judecată, iar, prin aplicarea "avertismentului", instanța de fond și-a depășit atribuțiile puterii judecătorești, acesta constituind un motiv de casare al sentinței. - referitor la cel de al treilea motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se învederează că instanța de fond prin aplicarea unei sancțiuni raportându-se la dispozițiile art. 21 din O.G. nr. 2/2001 a făcut o greșită aplicare a normelor legale. Având în vedere faptul că Legea audiovizualului prevede în cuprinsul acesteia propriile sancțiuni (amendă sau somație publică de intrare în legalitate) care se pot aplica în cazul nerespectării dispozițiilor legale și ale actelor cu caracter normativ emise de CNA, precum și propriile criterii de individualizare, nu există un temei legal pentru care să se facă aplicarea dispozițiilor O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, mai mult cu cât însăși Legea audiovizualului prevede la art. 94 căror categorii de contravenții li se poate aplica O.G. nr. 2/2001.

Apărările intimatului Intimata S.C. A. S.R.L. Brașov nu a formulat întâmpinare, însă a depus la dosar copia deciziei nr. 326/23.01.2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție și balanța de verificare pentru perioada 01.12.2019-31.12.2019.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. Brașov a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 93 alin. (3) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu o acțiune îndreptată împotriva Consiliul Național al Audiovizualului, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Deciziei nr. 537/07.09.2017 emisă de pârât, prin care i s-a aplicat o amendă de 100.000 RON și suspendarea executării acestei sancțiuni. Prima instanță, pentru considerentele arătate pe scurt la punctul 2 din prezenta decizie, a admis în parte acțiunea și a dispus înlocuirea sancțiunii amenzii în cuantum de 100.000 RON aplicată reclamantei prin decizia nr. 537/07.09.2017 emisă de pârât cu sancțiunea "avertisment", respingând restul pretențiilor. Pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 din C. proc. civ.. Primul motiv de recurs formulat este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., potrivit cărora "instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești". Prin această sintagmă se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera activității executive sau legislative, așa cum a fost consacrată de Constituție sau de o lege organică, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând altei autorități constituite în stat, decât cea judecătorească. Depășirea atribuțiilor puterii judecătorești nu se poate identifica cu depășirea competenței. Acest motiv de casare vizează încălcarea unor atribuții constituționale recunoscute într-un anumit moment legislativ diferitelor autorități statale. Altfel spus, excesul de putere atinge principiul separației puterilor în stat, spre deosebire de necompetență, care constă în amestecul unei instanțe judecătorești în atribuțiile altor instanțe judecătorești. Instanța săvârșește un exces de putere în una din următoarele forme: îndeplinește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face; consfințește, cu valoare legală, texte abrogate; contestă puterea legală a unor texte; aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare; se pronunță pe cale de dispoziții generale. În cauza de față se constată că prima instanță, făcând o reindividualizare a faptei contravenționale săvârșite de societatea intimată, a înlocuit sancțiunea amenzii cu sancțiunea avertismentului. Potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. Recurentul, subsumat acestui motiv de recurs, aduce în analiza instanței de control judiciar două aspecte, primul: că, deși reclamanta nu a solicitat înlocuirea amenzii cu "avertisment", instanța de fond, constatând că "fapta reținută în sarcina reclamantei este corectă", s-a pronunțat prin dispozitivul sentinței asupra a ceea ce nu s-a cerut și cel de al doilea: că instanța s-a substituit CNA individualizând fapta reclamantei și aplicând, în fapt, o sancțiune cu "avertisment". Or, se poate lesne constata că niciunul din aspectele relevate nu se încadrează în motivul de casare invocat, deoarece nu se poate susține că o instanță își depășește atribuțiile puterii judecătorești atunci când, în condițiile legii, face o reindividualizare a unei sancțiuni contravenționale și nici atunci când verifică legalitatea unui act administrativ emis de o autoritate publică. Față de aceste dispoziții legale, Înalta Curte constată, fără a analiza fondul raportului juridic dedus judecății, că prima instanță a pronunțat o hotărâre în limitele atribuțiilor puterii judecătorești, motivul de recurs invocat fiind nefondat. Cel de al doilea motiv de casare invocat este prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Critica recurentului, subsumată acestui motiv de casare, vizează faptul că instanța de fond, prin aplicarea sancțiunii avertismentului cu raportare la dispozițiile art. 21 din O.G. nr. 2/2001, a făcut o greșită aplicare a normelor legale, având în vedere faptul că Legea audiovizualului prevede în cuprinsul său propriile sancțiuni. În cauza de față aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, prin decizia nr. 537/07.09.2017 recurentul pârât a sancționat contravențional societatea reclamantă, în temeiul dispozițiilor art. 90 alin. (1) lit. h) și k) și alin. (2) din Legea nr. 504/2002, cu amendă în cuantum de 100.000 RON, pentru încălcarea prevederilor art. 50 alin. (1) și art. 58 alin. (1) din Legea nr. 504/2002, respectiv pentru faptul că, în intervalul 21.07.2017-27.07.2017, a difuzat program audiovizual pe frecvența 90,70 Mhz, ca retransmisie a programului A. Brașov, 87,80 Mhz, deși societății îi expirase durata de valabilitate a licenței pentru postul respectiv. Potrivit dispozițiilor art. 90 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, forma în vigoare la data emiterii deciziei contestate: "(1) Constituie contravenții următoarele fapte: a) difuzarea unei opere cinematografice în afara perioadelor prevăzute în contractele încheiate cu deținătorii drepturilor de autor; b) utilizarea de tehnici subliminale în cadrul comunicării comerciale audiovizuale; c) utilizarea comunicării comerciale audiovizuale cu conținut publicitar mascat; d) nerespectarea prevederilor legale privind acordarea dreptului la replică; e) difuzarea unui serviciu de programe în afara zonei specificate în licența audiovizuală; f) exploatarea licențelor audiovizuale de către alte persoane decât titularii de drept ai acestora; g) programarea și furnizarea de programe, cu încălcarea prevederilor art. 27, art. 28, art. 29 alin. (1) - (7), art. 31 alin. (7), art. 32, art. 34, art. 35 alin. (1), art. 36, art. 39, art. 40, art. 41, art. 421 și ale art. 85 alin. (3) - (9); h) nerespectarea prevederilor art. 3, art. 17 alin. (4), art. 49, art. 54 alin. (2) și ale art. 58 alin. (1); i) retransmisia de către un distribuitor a unui serviciu de programe care nu se încadrează în prevederile art. 75 alin. (1) și (2) și nu a obținut autorizația de retransmisie; j) retransmisia de către distribuitori a serviciilor de programe, cu încălcarea prevederilor art. 74 și 82; k) furnizarea unui serviciu media fără a deține licență audiovizuală sau în lipsa notificării prevăzute la art. 74 alin. (5); l) refuzul furnizorului sau distribuitorului de servicii media de a comunica personalului de control, în condițiile prevăzute la art. 88 alin. (3), informațiile solicitate. (2) Faptele prevăzute la alin. (1) se sancționează cu amendă de la 10.000 RON la 200.000 RON." Pentru a rezolva problema de drept ce se ridică în cauză cu privire la posibilitatea primei instanțe de a aplica sancțiunea avertismentului prin raportare la dispozițiile generale în materie contravențională prevăzute de O.G. nr. 2/2001, se impune a analiza dispozițiile cuprinse în Capitolul VII- Contravenții și sancțiuni din Legea audiovizualului nr. 504/2002 și a determina caracterul acestui act administrativ. Astfel, art. 90 arată faptele ce constituie contravenții, limitele sancțiunii amenzii, posibilitatea de a adresa o somație publică de intrare în legalitate pentru fapte considerate minore, precum și modul de individualizare a sancțiunii aplicate. În art. 90 1 sunt prevăzute alte fapte contravenționale și limitele sancțiunii amenzii. Articolul 91, arată faptele ce constituie contravenție, modalitatea de emitere a somației de intrare în legalitate și limitele amenzii contravenționale ce se poate aplica dacă furnizorul sau distribuitorul de servicii nu intră în legalitate în termenul și în condițiile stabilite prin somație ori încalcă din nou aceste prevederi. Legiuitorul a făcut o distincție clară între somație și sancțiune astfel cum rezultă și din conținutul art. 93 1 alin. (1) din același act normativ, prin care se arată: "Radiodifuzorul căruia i s-a aplicat o sancțiune sau i s-a adresat o somație de intrare în legalitate de către Consiliu are obligația de a comunica publicului motivele și obiectul sancțiunii sau ale somației, în formularea transmisă de Consiliu." Nu se poate susține că somația este echivalentă avertismentului și prin urmare este o sancțiune contravențională în sensul art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, de vreme ce în Legea audiovizualului nu există o dispoziție generală care să prevadă că se completează cu acest act normativ. Conform art. 94 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, doar "contravențiilor constatate de Autoritatea Națională pentru Administrare și Reglementare în Comunicații le sunt aplicabile dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare, cu excepția prevederilor art. 28 alin. (1) și ale art. 32.", ceea ce nu este cazul în speță. Or, Înalta Curte are o jurisprudență constantă în a reține că prevederile O.G. nr. 2/2001, nu sunt aplicabile deciziilor emise de Consiliul Național al Audiovizualului în temeiul Legii nr. 504/2002, act normativ care conține norme ce derogă de la regimul juridic general instituit de O.G. nr. 2/2001. Însă, văzând decizia nr. 326/23.01.2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin care s-a menținut sentința Curții de Apel Brașov nr. 160/26.10.2017, de anulare a Deciziei emise de CNA la data de 18.07.2017, privind refuzul prelungirii duratei de valabilitate a licenței audiovizuale, precum și faptul că s-a reținut în mod definitiv săvârșirea faptei contravenționale, instanța de control judiciar va individualiza sancțiunea amenzii contravenționale aplicate de CNA până la minimul prevăzut de lege.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului împotriva sentinței nr. 193 din 6 decembrie 2017 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, va casa, în parte, sentința recurată și rejudecând: va reduce cuantumul amenzii aplicate reclamantei de la suma de 100.000 RON la suma de 10.000 RON, menținând celelalte dispoziții ale sentinței recurate. În temeiul art. 453 din C. proc. civ., va obliga intimata - reclamantă S.C. A. S.R.L. la plata sumei de 200 de RON către recurentul - pârât Consiliul Național al Audiovizualului, reprezentând cheltuieli de judecată. PENTRU ACESTE MOTIVE,