ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1335/2023

Ședința publică din data de 8 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 21 ianuarie 2016, pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta Episcopia Romano-Catolică Timișoara, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a solicitat anularea Deciziei nr. 382/29.12.2015 prin care a fost soluționată contestația administrativă, anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din data de 20.10.2015; exonerarea de la plata corecției financiare în suma de 1.018.458,75 RON și 244.430,10 RON TVA, reprezentând 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/18.04.2013; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Reclamanta a depus o cerere prin care a nominalizat și alte critici de nelegalitate cu privire la actele administrative contestate în cauză.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 146 din 19 aprilie 2021:

- a respins excepțiile autorității de lucru judecat;

- a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta Episcopia Romano-Catolică Timișoara, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice;

- a anulat, în parte, Decizia nr. 382/29.12.2015, precum și Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.10.2015, exclusiv în privința constatărilor pârâtului referitoare la nerespectarea prevederilor art. 122 lit. b) din O.G. nr. 34/2006, la momentul încheierii actului adițional nr. x/13.03.2025 la contractul de lucrări nr. x/18.04.2013;

- a menținut celelalte dispoziții ale actelor administrative contestate.

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta Episcopia Romano-Catolică Timișoara, care a solicitat casarea în parte a sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea în tot a cererii de chemare în judecată.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a prezentat istoricul litigiului dintre părți și a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs, partea arată faptul că prima instanță în mod greșit nu a sancționat nerespectarea prevederilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 de către emitentul actelor contestate în cauză, în condițiile în care a existat o veritabilă reluare a activității de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare în cadrul contractului mai susmenționat. În acest sens, recurenta nominalizează actele administrative prin care a fost sancționată anterior pentru aceleași nereguli ca cele reținute în Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.10.2015

Recurenta arată că sunt eronate reținerile instanței de fond în sensul că verificările anterioare efectuate în anul 2014 au fost făcute în baza altor suspiciuni de neregulă, iar organul de control s-a limitat să cerceteze doar acele chestiuni. Cu ocazia verificărilor din 2014, echipei de control i-a fost prezentată toată documentația din procedura de achiziție a lucrărilor privind proiectul în speță și a avut posibilitatea, dar și obligația, de a face verificări sub toate aspectele. La a doua verificare, au fost prezentate aceleași documente ca în situația precedentă, astfel că nu se poate susține că au apărut date suplimentare, necunoscute echipei de verificare inițial investite.

În speță, la al doilea control, nu au existat date suplimentare, necunoscute cu ocazia primului control, date la care se referă prevederile art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, pentru posibilitatea reluării controlului.

Sesizarea din 07.08.2015 (acuzațiile jurnaliștilor britanici), nu poate fi calificată ca fiind un element nou, după cum în mod greșit a raționat prima instanță. Expresia "date suplimentare" din textul legal în discuție, se refera la informații/acte care le deține autoritatea contractantă și care nu au fost prezentate cu ocazia controlului inițial, nicidecum la sesizări care prezintă suspiciuni de neregulă.

Intimatul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările prezentate la dosar.

5.1. Considerații generale

Așa cum s-a arătat la pct. 1 din decizia de față, recurenta Episcopia Romano-Catolică Timișoara a supus controlului instanței specializate, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, cu modificările și completările ulterioare:

- Decizia nr. 382/29.12.2015 prin care a fost soluționată contestația administrativă;

- Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din data de 20.10.2015.

După cum s-a arătat la pct. 2 din prezenta decizie, prima instanță a respins excepțiile autorității de lucru judecat, a admis în parte acțiunea și, în consecință, a anulat, în parte, Decizia nr. 382/29.12.2015, precum și Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.10.2015, exclusiv în privința constatărilor pârâtului referitoare la nerespectarea prevederilor art. 122 lit. b) din O.G. nr. 34/2006, la momentul încheierii actului adițional nr. x/13.03.2025 la contractul de lucrări nr. x/18.04.2013.

Analizând motivul de casare invocat de recurent, Înalta Curte reține:

5.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material")

Între intimatul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Regional 2007-2013, și recurenta Episcopia Romano-Catolică Timișoara, în calitate de beneficiar, a fost încheiat Contractul de finanțare nr. x/01.03.2012. Obiectul acestui contract l-a reprezentat acordarea finanțării nerambursabile de către intimat pentru implementarea proiectului cu titlul "Dezvoltarea turismului cultural în Regiunea Vest pentru renovarea și includerea în circuitul turistic a Bisericii și Mănăstirii Maria Radna", cod SMIS 16543.

În perioada 21.09.2015 - 16.10.2015, recurenta a fost supusă unui control al Direcției de control din cadrul autorității intimate, realizat în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, având ca scop verificarea aspectelor ce au făcut obiectul sesizării formulate de Unitatea Gestionare Nereguli Fonduri Europene nr. 66771/07.08.2015, prin care aceasta a adus la cunoștința intimatului următoarele:

"Jurnaliștii britanici acuză autoritățile române că au distrus arhitectura originală a bisericilor și monumentelor istorice din Transilvania (...) fiind dată drept exemplu Mănăstirea Maria Radna din orașul arădean Lipova, reabilitată cu 10 milioane Euro.(...) banii circulă între reprezentanții administrației locale și firmele controlate de prietenii acestora (...) este un amestec dezastruos de corupție și dorința de a obține cât mai mulți bani de la UE pentru proiectele ce cauzează aceste probleme. (..) nimeni nu este interesat de cum arată monumentele și ce se distruge, ci doar de câți bani pot obține pentru ei și firmele prietenilor lor""

Autorul a formulat sesizarea ca efect a publicării unui articol în The Telegraph referitor la lucrările de consolidare realizate asupra bisericilor monumente istorice din Transilvania.

La data de 20.10 2015, a fost întocmită de MDRAP- Direcția Constatare și Stabilire Nereguli Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x, prin care recurentei, în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, i-a fost aplicată o corecție financiară de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/18.04.2013, reprezentând 1.018.458,75 RON și 244.430,10 RON TVA.

Măsura de sancționare a recurentei a fost menținută prin Decizia nr. 382/29.12.2015 prin care a fost respinsă contestația administrativă.

Recurenta susține faptul că prima instanță în mod greșit nu a sancționat nerespectarea prevederilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 de către emitentul actelor contestate în cauză, în condițiile în care a existat o veritabilă reluare a activității de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare în cadrul contractului mai sus menționat.

Înalta Curte apreciază că este fondată critica recurentei.

Conform dispozițiilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011:

"Activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare poate fi reluată de aceeași sau altă structură de control prevăzută la art. 20 dacă, până la data împlinirii termenului de prescripție, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influențează rezultatele acestora. " (sn)

Din interpretarea normei anterior citate rezultă faptul că activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se efectuează o singură dată și, numai prin excepție, se poate decide reluarea ei dacă este îndeplinită o condiție sine qua non, respectiv dacă, de la data încheierii activității și până la împlinirea termenului de prescripție, apar date suplimentare, necunoscute inițial echipei de verificare sau erori de calcul care influențează rezultatele acesteia.

În urma verificării conținutului Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.10 2015, instanța de control judiciar constată faptul că nu este întrunită situația de excepție reglementată de norma aflată în discuție și că recurenta a fost sancționată de două ori pentru aceleași nereguli, după cum se va releva în continuare.

Prima neregulă reținută în Nota de constatare dedusă judecății vizează nerespectarea dispozițiilor O.U.G. nr. 34/2006, cu ocazia atribuirii, în calitate de autoritate contractantă, a contractului de lucrări x/18.04.2013. (sn)

Cu ocazia verificărilor documentare, echipa de control a constatat că procedura de atribuire a contractului de lucrări a fost "licitație deschisă" criteriul de atribuire fiind "prețul cel mai scăzut".

În cadrul fișei de date a achiziției, la pct. III.2.3 - capacitatea tehnică și sau profesională - se regăsesc următoarele mențiuni:

"Cerința nr. 1- experiență similară

Ofertantul va face dovada că în ultimii 5 ani (până la data limită de depunere a ofertei) a executat și dus la bun sfârșit cel puțin un contract sau maxim 3 contracte de execuție lucrări similare prezentului contract, incluzând intervenții pe monumente istorice cat. A și/sau B, lucrări de construcții edilitare, lucrări amenajare drumuri, a cărui valoare cumulată să fie cel puțin 31.000.000 RON. (...)

Cerințele 6 – 16: Specialiști în diferite domenii, cu privire la care s-a solicitat prezentarea de certificate de atestare emis de Ministerul Culturii și Patrimoniului Național – Institutul Național al Patrimoniului.

Echipa de control a apreciat că a fost încălcat principiul proporționalității la stabilirea criteriilor de calificare și selecție, la nivelul cerințelor minime, fiind restricționată nemotivat participarea la procedura de atribuire, ceea ce atrage necesitatea aplicării unei corecții financiare de 5% din valoarea contractului de lucrări.

De asemenea, aceeași echipă de control a observat că, în ceea ce privește celelalte cerințe restrictive enumerate la pct. 6 – 16, a fost aplicată anterior o corecție financiară de 2%, astfel că nu se mai impune sancționarea acestor nereguli prin cea de-a doua Notă de constatare.

Prima instanță a reținut faptul că sancțiunea de 2% aplicată la controlul anterior prin Nota de constatare nr. x/28.11.2014 nu a vizat abaterea referitoare la cerința privind experiența similară, ci alte abateri, în legătură cu cerințele 6-16 din documentație, referitoare la capacitatea tehnică/profesională, constând în impunerea pentru personalul propus a obținerii unor certificate eliberate de Ministerul Culturii și Patrimoniului Național din România.

Nota de constatare nr. x/28.11.2014, prin care s-a aplicat corecția anterioară de 2% din valoarea contractului de lucrări nr. x/2013 a fost contestată în instanță, acțiunea în anulare făcând obiectul dosarului nr. x/2015 al Curții de Apel București, în care s-a pronunțat sentința civilă nr. 3200/02.12.2015, definitivă prin decizia ÎCCJ nr. 2943/24.09.2018 . Cu acea ocazie, instanța a fost chemată să se pronunțe exclusiv asupra legalității corecției de 2% aplicată la valoarea contractului de lucrări, fără însă a fi analizate aspecte în legătură cu cerința din documentația de atribuire referitoare la experiența similară, aspecte analizate și sancționate pentru prima dată cu ocazia controlului finalizat cu emiterea Notei de constatare contestată în prezentul litigiu.

Verificarea documentară finalizată cu emiterea Notei de constatare obiect al prezentului litigiu, nr. x/20.10.2015, prin care s-a aplicat corecția de 5% din valoarea contractului de lucrări, a fost declanșată în baza unei alte sesizări din data de 07.08.2015, sancțiunea fiind dispusă pentru abateri diferite, care nu au făcut obiectul verificărilor anterioare, fiind individualizată, însă, în final, cu luarea în considerare a sancțiunii anterioare de 2%.

În consecință, în raport de aspectele anterior reținute, prima instanță a concluzionat în sensul că nu a fost încălcat principiul non bis in idem cu ocazia aplicării corecției de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/2013, pentru că în cadrul primei proceduri de verificare documentară nu au fost verificate cerințele din documentație referitoare la experiența similară.

Prima instanță a arătat că elementul de noutate l-a reprezentat formularea sesizării din data de 07.08.2015, mai exact acuzațiile jurnaliștilor britanici privind modul în care s-a atribuit contractul, aceștia acuzând folosirea fondurilor europene de autorități și firmele "prietene", invocând, așadar, existența unor suspiciuni cu privire la procedura de atribuire și eventualul caracter restrictiv și "dedicat" al acesteia. Acestea reprezintă informații suplimentare, necunoscute cu ocazia primului control.

Instanța de control judiciar nu poate împărtăși concluzia instanței de fond, întrucât cerința nr. 1 referitoare la experiența similară a fost inclusă, așa cum s-a arătat anterior, în fișa de date a achiziției și a fost cunoscută de autoritatea de control la momentul desfășurării primului control finalizat cu emiterea Notei de constatare nr. x/28.11.2014, prin care s-a aplicat corecția anterioară de 2% din valoarea contractului de lucrări nr. x/2013. Autoritatea de control putea verifica toate cerințele incluse în fișa de date a achiziției în condițiile în care ele se regăseau în aceeași secțiune. Prin urmare, nu este vorba despre date suplimentare, necunoscute inițial echipei de verificare, după cum impun dispozițiile art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011. În atare condiții, este fondată susținerea recurentei în sensul că a avut loc o veritabilă reluare a activității de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor fără să existe date suplimentare, necunoscute cu ocazia primului control.

În privința celorlaltor două nereguli descrise în Nota de constatare dedusă judecății, prima instanță a concluzionat în sensul că se opune efectul pozitiv al lucrului judecat, conform prevederilor art. 431 alin. (2) C. proc. civ., soluție care nu este recurată.

Așadar, instanța de control judiciar apreciază că este fondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul dispozițiilor art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând în cauza, va anula Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din data de 20.10.2015 și Decizia nr. 382 din data de 29.12.2015.

În baza prevederilor art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga intimatul la 5.963 RON cheltuieli de judecată către recurentă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Episcopia Romano-Catolică Timișoara împotriva sentinței civile nr. 146 din 19 aprilie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal – veche.

Casează în parte sentința atacată și, rejudecând cauza:

Admite acțiunea.

Anulează Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.10.2015 și Decizia nr. 382/29.12.2015.

Menține celelalte dispoziții ale sentințe atacate.

Obligă intimatul la 5.963 RON cheltuieli de judecată către recurentă.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 8 martie 2023.