ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1223/2022

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată sub nr. x/2021 la data de 28 ianuarie 2021, reclamanta Regia Națională a Pădurilor – ROMSILVA – Direcția Silvică Suceava a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere a solicitat: 1). Anularea hotărârii nr. 9/24.09.2020 a pârâtei de retragere a Certificatului de atestare Seria x nr. x/27.09.2018 deținut de RNP- ROMSILVA – Direcția Silvică Suceava – Ocolul Silvic Moldovița, hotărâre ce a fost dată la propunerea Gărzii Forestiere Suceava, respectiv Raportul nr. x/18.08.2020 privind rezultatul controlului parțial efectuat în cantonul silvic nr. 3 Tonova din cadrul Ocolului Silvic Moldovița, subunitate a Direcției Silvice Suceava; 2) Constatarea suspendării de drept a actului administrativ contestat – în principal, 3) În subsidiar, suspendarea executării Hotărârii nr. 9/24.06.2020 a Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere de retragere a Certificatului de atestare Seria x nr. x/23.07.2019, deținut de RNP- ROMSILVA- Direcția Silvică Suceava – Ocolul Silvic Marginea, hotărâre ce a fost dată la propunerea Gărzii Forestiere Suceava prin adresa din 03.06.2020, însoțită de raportul nr. x/25.05.202, ca parte integrantă a acesteia.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Suceava – secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 44 din 24 mai 2021, a respins cererea de constatare a suspendării de drept a actului administrativ contestat și cererea subsidiară de suspendare a executării Hotărârii nr. 9 din 24 septembrie 2020 a Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere ca nefondate.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta Regia Națională a Pădurilor – ROMSILVA – Direcția Silvică Suceava a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Cu privire la cererea de constatare a suspendării de drept a Hotărârii nr. 9/24.06.2020 de retragere a Certificatului de atestare Seria x nr. x/27.09.2018, apreciem ca fiind greșita soluția instanței de fond, întrucât: - Regulamentul pentru organizarea, funcționarea și componența Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru activitatea de exploatare forestieră aprobat prin O.M. 1106/2018, modificat prin Ordin nr. 485/2020 dispune, la art. 21: (3) Se interzice, pentru o perioadă de trei ani de la data retragerii certificatului de atestare/reatestare, atestarea operatorului economic pentru activitatea de exploatare forestieră căruia i s-a retras certificatul de atestare în condițiile prevăzute la alin, (1) lit. b)-i); (5) Perioada de trei ani de la data retragerii certificatului de atestare/reatestare prevăzută la alin. (3) și (4) curge de la data aplicării sancțiunii de către comisie, respectiv de la data rămânerii definitive a hotărârii instanței de judecată în cazul contestării sancțiunii în instanță. - a fost contestată Hotărârea nr. 6/25.06.2020 a Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru activitatea de exploatare forestieră, - dispozițiile art. 21 alin, 5 fac trimitere la perioada de la care începe să își producă efecte sancțiunea retragerii certificatului de atestare, (în cauză operează suspendarea de drept). Pentru aceste considerente operează suspendarea de drept a Hotărârii nr. 6/25.06.2020 a Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere de retragere a Certificatului de atestare Seria x nr. x/23.07.2019, deținut de R.N.P. -ROMSILVA - D.S. SUCEAVA - O.S. MARGINEA, pana la soluționarea definitiva a celor doua dosare. Referitor la admisibilitatea cererii de suspendare, apreciază de asemenea greșită soluția instanței de fond, întrucât se impune suspendarea executării actului până la finalizarea de către organele judiciare a constatării ca faptele pentru care au fost sesizate organele de cercetare penala întrunesc elementele constitutive ale infracțiuni de tăiere ilegală. Astfel, sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14, respectiv existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente. În ceea ce privește cazul bine justificat, respectiv îndoiala puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, arată ca aceasta rezidă din încălcarea clară a normelor de drept procedural și material, care poate fi identificată de instanță cu ușurință, la nivelul aparențelor, fără a se prejudeca fondul litigiului. Doctrinar, arată că obligația motivării actului administrativ reprezintă o cerință de legalitate a acestuia, unanim acceptată atât pe plan intern, cât și la nivel comunitar, motivarea constituind o garanție împotriva arbitrariului. Actul administrativ trebuie să conțină și elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile hotărârii, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate. Astfel, actul din speță trebuie să cuprindă în mod obligatoriu motivele de fapt și de drept care au determinat propunerea de retragere a certificatului de atestare, întrucât numai în acest fel este posibilă exercitarea controlului judiciar asupra legalității măsurii, insuficiența motivării sau nemotivarea acestuia atrăgând nulitatea actului administrativ. Simpla afirmație că formația de exploatare a OS Moldovița- Direcția Silvică Suceava s-ar face vinovată de tăierea ilegală în parchete autorizate spre exploatare, nu este suficientă pentru a acoperi cerința legală. Aspectele înscrise în Raportul nr. x/18.08.2020 nu sunt reale, ele urmând a fi clarificate în urma unei eventuale cercetări penale. În speță, nu există o hotărâre penală prin care să se fi dispus condamnarea pentru tăieri ilegale astfel că nu s-a făcut dovada existenței vinovăției. În ce privește iminența producerii unei pagube, ca și chestiune de fapt, lăsată la aprecierea instanței investite cu soluționarea cererii de suspendare, aceasta este evidentă în speță. Astfel, prin punerea în executare a actului, recurenta susține că este lipsită efectiv de dreptul de a exploata, aceasta fiind activitatea principală conform certificatului. La momentul comunicării actului administrativ, exploatarea pădurii fiind în curs, reprimirea parchetelor din care se exploata masa lemnoasă urma să aibă loc după terminarea lucrărilor, însă prin punerea în executare a actului atacat ne aflăm în imposibilitatea de a executa obligațiile și astfel se produc prejudicii iremediabile fondului forestier. Nu în ultimul rând, la momentul de față, formația de exploatare are un număr de 12 de salariați, toți angajații având încheiat contract individual de muncă, retragerea certificatului de atestare având efecte directe și asupra lor, aceștia riscând să își piardă practic locul de muncă. Prejudiciul desemnează orice încălcare a unui drept care are o valoare patrimonială; fiind considerat cert atât prejudiciul actual, cât și cel viitor, cu condiția să fie previzibil. De asemenea, prejudiciul poate fi atât unul material, efectiv, cât și procesual, prin suspendare legiuitorul înțelegând să asigure protecție persoanelor fizice și juridice, în raport cu autoritățile publice, ale căror acte sunt executorii de drept, cu scopul de a evita exercitarea de către autoritățile publice a prerogativelor pe care le au, în mod discreționar. 1. Relativ la actul administrativ supus analizei, arată că, în conformitate cu dispozițiile art. 21 alin. (1) lit. i) din Regulamentul pentru organizarea, funcționarea și componența Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru activitatea de exploatare forestieră aprobat prin O.M. 1106/2018, modificat prin Ordin nr. 485/2020, se stipulează imperativ: Certificatele de atestare/reatestare emise se retrag, după caz de către Comisie in una din următoarele situații: daca exista raport de control aprobat de conducătorul entității din care face parte agentul constatator, prin care se propune retragerea certificatului de atestare. Așadar simpla aprobare a propunerii de retragere, înaintată Comisiei, produce efecte juridice, întrucât această din urmă entitate are obligația retragerii și nu a analizei, fiind act subsecvent propunerii de retragere. 2. Privitor la fondul cererii de suspendare arată că soluția instanței de fond este nelegală și netemeinică, în condițiile în care dispozițiile art. 21 alin. (1) lit. i) din Regulament, prevăd: Certificatele de atestare/reatestare emise se retrag, după caz, de către Comisie în una dintre următoarele situații: i) dacă sunt constatate vătămări ale semințișurilor utilizabile peste procentul admis de normele tehnice sau tăieri ilegale în parchete autorizate spre exploatare, a căror valoare depășește de cinci ori prețul unui metru cub de masă lemnoasă pe picior: sancțiunea se aplică operatorului economic care execută lucrările de exploatare a masei lemnoase, consemnate într-un raport de control aprobat de conducătorul entității din care face parte agentul constatator, prin care se propune retragerea certificatului de atestare. Astfel, textul actului normativ impune întrunirea a două condiții: - existența tăierii ilegale, constatate, în parchete autorizate spre exploatare, a căror valoare depășește de cinci ori prețul unui metru cub de masă lemnoasă pe picior; - existența unui raport de control aprobat de conducătorul entității din care face parte agentul constatator, prin care se propune retragerea certificatului de atestare. Astfel, atâta vreme cât prin Raportul anterior menționat se propune sesizarea organelor de cercetare penală pentru faptele care pot întruni elementele constitutive ale infracțiuni de tăiere ilegală și, la acest moment, nu suntem în prezența unei infracțiuni constatate de către organele judiciare, așa cum impune art. 21 alin. (1) lit. i) din Regulament, propunerea de retragere se prezintă ca fiind atât prematură, cât și nelegală.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a dispozițiilor legale incidente pricinii, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește cererea principală, având ca obiect constatarea suspendării de drept a actului administrativ contestat, se reține că temeiul juridic indicat de reclamantă în susținerea acestei cereri este reprezentat de dispozițiile art. 21 alin. (5) din Regulamentul pentru organizarea, funcționarea și componența Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru activitatea de exploatare forestieră aprobat prin O.M. 1106/2018, modificat prin Ordin nr. 485/2020. Susținerile recurentei- reclamante potrivit căruia, în cazul în care nu ar opera suspendarea de drept, ar fi dată una din următoarele situații: cea a încălcării dispozițiilor legale cuprinse în art. 21 alin. (5) teza a II-a, în sensul că nu s-ar da curs efectelor legale pe care acesta le produce, ori, cea a unei duble sancționări, în sensul că de la momentul retragerii certificatului, până la momentul rămânerii definitive a hotărârii instanței de judecată ar curge un termen nedeterminat, iar de la momentul rămânerii definitive a hotărârii instanței de judecată, ar mai curge un termen de 3 ani în care ar opera sancțiunea, nu poate fi validat de instanță. Cu privire la susținerile de mai sus, Înalta Curte apreciază că nu poate deduce instituirea unui caz de suspendare de drept din durata nedeterminată a producerii efectelor ce decurg din hotărârea de retragere a certificatului de atestare, în situația contestării sale în instanță, atâta vreme cât actul normativ incident nu conține prevederi exprese cu privire la suspendarea efectelor actului administrativ de retragere a certificatului de atestare/reatestare de la data aplicării sancțiunii și până la data rămânerii definitive a hotărârii instanței de judecată, în cazul contestării sancțiunii în instanță. Mai ales în condițiile în care regula generală este că actele administrative sunt executorii. Referitor la cererea subsidiară, de suspendare a executării Hotărârii nr. 9/24.06.2020 a Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere de retragere a Certificatului de atestare Seria x nr. x/23.07.2019, deținut de RNP- ROMSILVA- Direcția Silvică Suceava – Ocolul Silvic Marginea, din perspectiva îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curtea reține că actul administrativ cu caracter unilateral se bucură de prezumția de legalitate și se execută din oficiu, însă de la această regulă există o situație de excepție, când efectele acestuia sunt vremelnic întrerupte prin suspendarea executării actului, împrejurare în care legea impune îndeplinirea cumulativă a două condiții: cazul bine justificat și paguba iminentă, Instanța de fond a făcut analiza condițiilor cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, constatând în mod legal și temeinic, în speța de față, lipsa unor argumente aparent valabile referitoare la nelegalitatea actului administrativ contestat și nici existența unei pagube iminente. Referitor la condițiile de fond prevăzute de art. 14, privind cazul bine justificat și paguba iminentă, Curtea reține că potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin caz bine justificat se înțelege - împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș), prin pagubă iminentă se înțelege-prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Cele două condiții de fond trebuiesc îndeplinite cumulativ. Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității, atât timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a deciziei contestate, fiind echitabil ca aceasta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989, referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă a apreciat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie, fără a se recunoaște, totuși, eficacitatea necesară acțiunii administrative. De asemenea, a reținut că autoritățile administrative acționează în numeroase domenii și că activitățile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertățile și interesele persoanelor. În plus, Recomandarea mai sus citată a arătat că executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate cauza persoanelor, în anumite circumstanțe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune să fie evitat, în măsura posibilului. În situația în care un act administrativ este contestat înaintea unei autorități jurisdicționale, iar aceasta nu s-a pronunțat cu privire la legalitatea sa, reclamantul are posibilitatea de a cere aceleiași autorități jurisdicționale sau unei alte autorități jurisdicționale competente să decidă măsuri de protecție provizorie în legătură cu actul administrativ. Autoritatea jurisdicțională chemată să decidă măsuri de protecție provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente. Asemenea măsuri pot fi acordate în special în situația în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat și în cazul în care există un argument juridic aparent valabil referitor la legalitatea actului administrativ." Protecția provizorie a drepturilor și intereselor persoanelor private este reiterată și de Recomandarea nr. (2003)16 din 9 septembrie 2003 a Comitetului Miniștrilor către Statele membre cu privire la executarea deciziilor administrative și jurisdicționale în domeniul dreptului administrativ, astfel: "Când legea nu prevede că introducerea unei contestații împotriva unei decizii determină suspendarea automată a punerii sale în aplicare, persoanele private trebuie să aibă posibilitatea de a cere unei autorități administrative sau jurisdicționale să suspende aplicarea deciziei contestate, pentru a asigura protecția drepturilor și intereselor lor." Jurisprudența europeană a statuat cu valoare de principiu în sensul că suspendarea executării poate fi încuviințată, daca s-a stabilit și că: a. judecătorul efectuează o evaluare comparativă a intereselor părților ("balance of interests"), în sensul că în cadrul examinării cererii de suspendare a executării unei decizii este necesar și ca instanța de contencios sa analizeze în mod comparativ riscurile inerente fiecărei soluții posibile; b. acordarea suspendării este justificată la prima vedere în fapt și în drept (fumus boni iuris), în sensul că motivele și argumentele reclamantului din cadrul acțiunii în anulare par a fi de natură serioasă la o examinare "prima facie". Prin urmare, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va efectua un control de legalitate asupra actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare, cu alte cuvinte, pentru a dispune suspendarea, instanța nu mai trebuie să își formeze convingerea că acțiunea principală va fi admisă, ci doar să ajungă la concluzia că argumentele reclamantului din acțiunea principală sunt suficient justificate. Pornind de la aceste principii, în aprecierea existenței sau nu a condiției cazului temeinic justificat, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a susținut în motivarea cererii că este îndeplinită condiția cazului bine justificat, invocând argumentele din cererea inițială. În speță, petenta a invocat o pretinsă nemotivare a actului atacat, însă aceste susțineri, în opinia curții, nu au un grad suficient de ridicat de pertinență pentru a pune în mod serios la îndoială legalitatea actului în discuție. Astfel, prin hotărâre în cauză s-a aprobat propunerea de retragere a atestatului în cauză în baza Raportului nr. x/18.08.2020 al Gărzii Forestiere Suceava, act premergător celui atacat în cauză, care cuprinde descrierea neregulilor reținute în sarcina reclamantei, constatări care au stat la baza adoptării măsurii contestate în cauză. Ori practica judiciară a admis, în mod constant, posibilitatea suplinirii eventualelor deficiențe ale actului administrativ prin intermediul mențiunilor cuprinse în actele premergătoare acestuia. De asemenea, pretinse inexactități ale celor constate de reprezentanții instituției ce a întocmit raportul țin de starea de fapt din cauză, aspecte ce pot fi puse în discuție doar cu prilejul examinării fondului pricinii. Nici faptul că pretinsa tăiere nelegală de arbori ar fi trebuit constată de organele de cercetare penală nu se poate constitui într-un argument în favoarea tezei nelegalității actului contestat, întrucât este cert faptul că reprezentanții instituției care a întocmit raportul aveau abilitarea de a constata nereguli de felul celor identificate în cauză. Înalta Curte reține că aceste argumente ce privesc un control de legalitate de fond nu se pot analiza în cadrul unei proceduri sumare a suspendării, unde instanța trebuie să facă un control asupra unor motive aparente de legalitate, fiind necesare administrarea de probatorii, analiza îndeplinirii condițiilor de suspendare nu poate antama fondul pricinii într-o asemenea manieră în care să conducă la un examen de legalitate identic acțiunii în anulare. Instanța de fond, a făcut un control sumar de legalitate, din punct de vedere al condiției privind cazul temeinic justificat, concluzionând că susținerile reclamantei sunt neîntemeiate, concluzie la care se putea ajunge doar la o analiză pe fond, și prin urmare nu pot fi avute în vedere nici în aparență, pentru a duce la suspendarea executării parțiale a actului administrativ. Aprecierea cumulativă a îndeplinirii celor două condiții trebuie să se facă în concordanță cu caracterul de măsură de protecție provizorie pe care-l are suspendarea executării actului administrativ, or din acest punct de vedere, nu se poate face o analiză separată a condiției cazului temeinic justificat fără să se aibă în vedere și prejudiciul cauzat reclamantului prin punerea în executare a actului administrativ. În ceea ce privește existența condiției referitoare la necesitatea prevenirii unei pagube iminente, se constată că, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, prin "pagubă iminentă" se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Analizând această cerință, Înalta Curte apreciază că în mod legal și temeinic prima instanță a reținut că nu este îndeplinită în cauză, paguba iminentă presupunând o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Deși este cert faptul că retragerea atestatului în cauză poate fi de natură a pune recurenta-reclamantă într-o situație economică dificilă, generată de imposibilitatea exploatării de material lemnos, aceasta nu a făcut dovada că prejudiciu material ce i-ar fi cauzat ar fi greu sau imposibil de reparat. De asemenea, deși recurenta-reclamantă susține că imposibilitatea de a desfășura activități de exploatare material lemnos ar fi de natură să afecteze angajații RNP- ROMSILVA – D.S. Suceava – O.S. Moldovița, nu au fost produse dovezi minimale din care să rezulte teza susținută de aceasta. Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reținând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile formulate de recurent sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.