ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1028/2023

Ședința publică din data de 23 februarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Iași, secția a II-a civilă - contencios administrativ și fiscal la data de 04 mai 2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâții A.R.R. București, A.R.R. Iași și S.C. B. S.R.L., solicitând anularea parțială a actului administrativ intitulat Program de Transport rutier interjudețean 2013-2019 (prelungit până la 30 iunie 2023) întocmit de pârâta ARR și modificat la 15 octombrie 2014, în ceea ce privește codul 2337, anularea licențelor și graficelor de circulație aferente celor 11 curse ale traseului Iași-Piatra Neamț, eliberate către B. S.R.L., sub codul 2337, de Agenția ARR Iași la data de 15 octombrie 2014, anularea licențelor și graficelor de circulație eliberate la data de 24 septembrie 2015 care au fost atribuite către societatea B. S.R.L. sub codul 2337 pentru toate cele 11 curse, prin introducerea stațiilor Strunga, Dulcești, Bozieni, Baratca, Girov, stații regăsite pe itinerariul codului de traseu 2335, cu parcursul de 135 km, precum și obligarea Autorității Rutiere Române - ARR la atribuirea, în cadrul unei ședințe de atribuire (licitare), a celor 11 curse (suplimentate pe traseul cu codul 2335 și neatribuite legal), conform art. 57 alin. (1) din OMTI nr. 980/2011 ("Cursele/Traseul din programul de transport interjudețean se atribuie prin Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naționale, în baza criteriilor de evaluare, solicitantului care întrunește cel mai mare punctaj"), cu respectarea prevederilor dispuse în anexa 18 din OMTI nr. 980/2011, privind criteriile de atribuire valabile la nivelul anului 2014, când s-a făcut, de fapt, schimbarea rutei și suplimentarea traseului cu codul 2335.

Prin sentința civilă nr. 1113 din data de 05 noiembrie 2020, Tribunalul Iași, secția a II-a civilă - contencios administrativ și fiscal a admis excepția de necompetență materială, invocată de pârâtele Autoritatea Rutieră Română și S.C. B. S.R.L., prin întâmpinare și a declinat competența de soluționare a cererii în favoarea Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanțe la data de 23 noiembrie 2020, sub nr. x/2020.

La solicitarea instanței, reclamantul a adus lămuriri obiectului capetelor 2 și 3 de cerere, precizând că solicită anularea licențelor de traseu ale pârâtului S.C. B. S.R.L. seria x, emise la data de 1.05.2013, precum și a graficelor de circulație aferente eliberate la 15 octombrie 2014 și 24 septembrie 2015.

Prin sentința civilă nr. 93 din 02 iunie 2021, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepția tardivității plângerilor prealabile din 16.12.2019 și 21.01.2020, invocată de pârâții A.R.R. și S.C. B. S.R.L.;

- a admis excepția tardivității cererii reclamantului A. S.R.L. de anulare a licențelor de traseu ale pârâtului S.C. B. S.R.L. seria x, emise la data de 1.05.2013, precum și a graficelor de circulație aferente eliberate la 15.10.2014 și 24.09.2015, invocată de pârâtul S.C. B. S.R.L.;

- a admis excepția inadmisibilității celui de al patrulea capăt de cerere, invocată de pârâții A.R.R. și S.C. B. S.R.L.;

- a respins cererea formulată de reclamantul A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâții A.R.R. București, A.R.R. Iași și S.C. B. S.R.L.;

- a obligat reclamantul A. S.R.L. să plătească pârâtului A.R.R. București suma de 1975 RON, reprezentând cheltuieli de judecată;

- a obligat reclamantul A. S.R.L. să plătească pârâtului S.C. B. S.R.L. suma de 4000 RON, cu titlu de onorariu avocat.

Împotriva sentinței civile nr. 93 din 02 iunie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând, în principal, admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, rejudecând, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

Referitor la soluția instanței de fond privind admiterea excepției tardivității plângerilor prealabile din 16 decembrie 2019 și 21 ianuarie 2020, recurenta-reclamantă a învederat că a fost pronunțată cu interpretarea greșită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 3 pct. 15 din Ordonanța nr. 27/2011 graficul de circulație reprezintă documentul care conține denumirea traseului, capetele de traseu, autogările, stațiile publice aflate pe traseu, distanțele dintre acestea, orele de plecare/sosire din capetele de traseu și din stațiile publice/autogările aflate pe traseu, zilele în care se efectuează serviciul regulat și serviciul regulat special, după caz, astfel că, prin urmare, graficul de circulație reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter normativ.

În raport și cu prevederile art. 4 alin. (4) și ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, a solicitat respingerea excepției tardivității ca neîntemeiată.

Recurenta-reclamantă a solicitat ca în situația în care se va aprecia că graficul de circulație din data de 15 octombrie 2014 este un act administrativ de sine stătător, instanța să analizeze excepția tardivității plângerii prealabile prin raportare la data la care partea a luat cunoștință de acesta, respectiv 11 decembrie 2019.

În acest sens a mai susținut și că instanța de fond a ignorat efectul pozitiv al considerentelor sentinței nr. 4/2020 a Curții de Apel Iași, pronunțate în dosarul nr. x/2019, înscrisurile analizate în cadrul prezentului dosar fiind identice cu cele analizate de Curtea de Apel Iași în dosarul nr. x/2019, precum și că instanța de judecată a reținut faptul că ar fi luat la cunoștință de graficele din 15 octombrie 2014 la data de 16 octombrie 2017, fără un înscris doveditor în acest sens.

Referitor la soluția instanței privind admiterea excepției inadmisibilității capătului 4 de cerere, recurenta-reclamantă a arătat că plecând de la interpretarea greșită a prevederilor art. 8 din Legea 554/2004, instanța de fond a apreciat că repararea prejudiciului în prezenta cauză ar consta cel mult în repunerea părților în situația anterioară modificărilor din data de 15 octombrie 2014 și nu la obligarea ARR la atribuirea, în cadrul unei ședințe de atribuire (licitare), celor 11 curse (suplimentate pe traseul cu codul 2335 și neatribuite legal), conform art. 57 alin. (1) din OMTI nr. 980/2011.

Or, susține că a investit instanța de judecată cu mai multe capete de cerere, printre care și anularea parțială a actului administrativ intitulat Program de Transport rutier interjudețean 2013-2019 (prelungit pana la 30 iunie 2023) întocmit de pârâta ARR și modificat la 15 octombrie 2014, în ceea ce privește codul 2337.

Faptul că programul de transport rutier interjudețean 2013-2019, prelungit până la 30 iunie 2023, fără a fi avută în vedere modificarea din 15 octombrie 2014, a făcut obiectul unui litigiu soluționat definitiv, nu poate constitui un impediment în analizarea acestuia de către instanța învestită cu un capăt de cerere, care vizează modificarea din data de 15 octombrie 2014.

Instanța, în virtutea principiului disponibilității părților trebuia să analizeze capătul de cerere astfel cum a fost formulat și nu să respingă acțiunea ca inadmisibilă.

Actul administrativ, în sensul art. 2 alin. (2) din Legea 554/2004, care se solicită a fi anulat îl reprezintă Programul de Transport rutier interiudetean 2013-2019, rezultat ca urmare a modificării nelegale din data de 15 octombrie 2014.

Consecința firească a anulării parțiale a programului de transport o constituie reluarea atribuirii cu privire la 11 curse, ca urmare a modificării nelegale efectuate.

Prin urmare, în raport de aceste considerente, în mod evident soluția instanței de respingere ca inadmisibilă a capătului 4 de cerere este greșită.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 10 august 2021, intimatele-pârâte Autoritatea Rutieră Română și Agenția Teritorială ARR Iași au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esență, apărările susținute în fața primei instanțe.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 20 august 2021, intimata-pârâtă B. S.R.L. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esență, apărările susținute în fața instanței de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că natura juridică a actelor administrative contestate în cauză nu a făcut obiectul analizei primei instanțe, nefiind astfel supusă dezbaterii și unei dezlegări proprii a instanței de fond, reclamanta neformulând apărări în acest sens nici atunci când s-au pus în discuție excepțiile invocate în fața instanței de fond, motiv pentru care criticile invocate omisso medio referitoare la o eventuală aplicare greșită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) și ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 nu vor fi avute în vedere la soluționarea prezentului recurs.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel, plângerile prealabile formulate de reclamant la 16 decembrie 2019 și 21 ianuarie 2020 vizează modificarea din 15 octombrie 2014 a programului de transport rutier interjudețean 2013-2019 de către A.R.R. cu privire la codul de traseu 2337 în baza prevederilor art. 61 alin. (1) din O.M.T.I. nr. 980/2011. Această modificare a survenit ca urmare a modificării graficelor de circulație, care nu e de natură să determine apariția unor noi trasee cărora să li se atribuie alte coduri de traseu, fapt statuat cu putere de lucru judecat în considerentele deciziei nr. 3111/10.11.2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care a fost respins recursul declarat într-un litigiu purtat între aceleași părți cu privire la legalitatea programului de transport rutier interjudețean 2013-2019, prelungit până la 30 iunie 2023.

La interpelarea primei instanțe, reclamantul a adus lămuriri obiectului capetelor 2 și 3 de cerere, precizând că solicită anularea licențelor de traseu ale pârâtului S.C. B. S.R.L. seria x, emise la data de 1 mai 2013, precum și a graficelor de circulație aferente eliberate la 15 octombrie 2014 și 24 septembrie 2015.

Chestiunea esențială care trebuie dezlegată în cauză, în privința capetelor 1-3 ale cererii de chemare în judecată, vizează îndeplinirea procedurii prealabile cu respectarea termenului imperativ prevăzut de lege, astfel cum prevăd dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, precum și respectarea termenului de introducere a acțiunii la instanța de contencios administrativ competentă, reglementat de art. 11 din aceeași lege.

Înalta Curte amintește că articolul 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabilește ca regulă obligativitatea procedurii administrative prealabile, dreptul unei terțe persoane de a exercita acțiunea prealabilă, conform alin. (3) din Lege, fiind chiar un efect al recunoașterii terței persoane ca subiect de drept ce poate sesiza instanța de contencios administrativ.

Plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituție distinctă, cu regim și efecte proprii, fiind reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune în materia contenciosului administrativ, iar neîndeplinirea sa este sancționată cu respingerea acțiunii, ca inadmisibilă.

Totodată, Legea contenciosului administrativ arată expres situațiile în care nu este necesară plângerea prealabilă, în cadrul alin. (5) al art. 7, astfel că în toate celelalte situații, indiferent dacă reclamantul este destinatarul actului administrativ sau este un terț, procedura prealabilă este obligatorie, lipsa acesteia se invocă în condițiile art. 109 alin. (3) C. proc. civ. și atrage inadmisibilitatea acțiunii în fața instanței.

Așadar, Legea contenciosului administrativ a prevăzut în art. 7 și art. 11 două termene ce trebuie avute în vedere de participanții la procesul civil, atât de părțile implicate, cât și de instanța de judecată, și anume termenul pentru formularea plângerii prealabile, procedură prevăzută de lege ca o condiție pentru exercitarea dreptului la acțiune și termenul de introducere a acțiunii la instanța de contencios administrativ competentă.

Reține Înalta Curte că recurenta-reclamantă a mai contestat același act administrativ intitulat Programul de Transport Rutier Interjudețean 2013-2019 (prelungit până la 30 iunie 2023), formându-se mai multe dosare pe rolul instanțelor de judecată. Relevant pe aspectul analizat este dosarul nr. x/2017 al Înaltei Curți de Casație și Justiție, în care, în vederea dovedirii motivului de revizuire prevăzut de art. 509 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. cu privire la decizia nr. 3111/10.11.2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aceasta a depus o cerere, datată 16 octombrie 2017, prin care a făcut vorbire de licențele de traseu și de graficele de circulație contestate și în prezenta cauză și la care a atașat aceste înscrisuri.

Practic, la data de 15 octombrie 2014 și la data de 24 septembrie 2015 au fost modificate stațiile intermediare care figurau inițial pe licențe, precum și graficul de circulație prin introducerea unor noi stații.

Ulterior, conform prevederilor legale, s-au emis noi grafice de circulație care prevedeau și noile stații, inserându-se modificările și pe versoul licențelor de traseu.

Având în vedere succesiunea de modificări, prin luarea la cunoștință a ultimelor modificări, cele din anul 2015, se observau implicit și modificările anterioare, astfel cum sunt acestea inserate pe versoul licenței și în noile grafice de circulație.

După fiecare modificare au fost emise noi grafice de circulație care păstrau, însă, și stațiile introduse la modificarea anterioară, astfel încât ultimul grafic de circulație cuprinde și stația introdusă la modificarea anterioară, respectiv la cea din anul 2014.

Prin urmare, contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte nu poate reține data de 11 decembrie 2019 drept momentul de la care începe să curgă temenul pentru formularea plângerii prealabile, câtă vreme există elemente certe din care reiese că aceasta avea cunoștință de modificările din 15 aprilie 2014 și 24 septembrie 2015 ale Programului de Transport Rutier Interjudețean 2013-2019.

De altfel, acest aspect a fost dezlegat cu putere de lucru judecat și prin sentința civilă nr. 128/21.12.2020, pronunțată în dosarul nr. x/2020, rămasă definitivă prin decizia nr. 5322/10.11.2022, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție .

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reține și că raționamentul primei instanțe s-a bazat pe înscrisurile doveditoare menționate anterior și care se regăsesc la filele x volumul I dosar nr. x/2020 al Tribunalului Iași.

Referitor la efectul pozitiv al autorității de lucru judecat al considerentelor sentinței civile nr. 4/2020 a Curții de Apel Iași, pronunțată în dosarul nr. x/2019, Înalta Curte constată că acestea fost consecința verificării dosarelor nr. x/2019 și y/2019, înregistrate pe rolul Curții de Apel Iași, instanța reținând în mod expres că nu poate verifica în mod direct înscrisurile depuse în dosarul nr. x/2017. Or, în prezenta cauză, au fost depuse în dovedire înscrisuri din dosarul nr. x/2017 al Înaltei Curți de Casație și Justiție, astfel că este corectă concluzia instanței de fond potrivit căreia respectivele considerente nu au incidență în soluționarea excepțiilor procesuale absolute dirimante, invocate în cauza de față, aprecierile formulate în prezentul litigiu având la bază înscrisuri depuse în alte dosare decât cele verificate direct de instanța care a pronunțat sentința față de care s-a invocat efectul pozitiv la autoriății de lucru judecat.

Nefondate sunt și criticile recurentei-reclamante privind soluția primei instanțe referitoare la cel de al patrulea capăt de cerere.

Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

În condițiile în care, în cauză, reclamanta a solicitat anularea parțială a Programului de transport rutier interjudețean 2013-2019, prelungit până la 30 iunie 2023, așa cum a fost modificat la 15 octombrie 2014 cu privire la codul de traseu 2337, precum și anularea licențelor de traseu ale societății B. S.R.L. din 1 mai 2013 și a graficelor de circulație aferente din 15 octombrie 2014 și 24 septembrie 2015, iar nu anularea Programului de transport rutier interjudețean 2013-2019, prelungit până la 30 iunie 2023, în forma adoptată inițial de A.R.R. și care a făcut obiectul dosarului nr. x/2013, soluționat definitiv prin decizia nr. 3111/10.11.2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțată în recurs, în mod corect prima instanță, în aplicarea prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a reținut că repararea pagubei cauzate, în litigiul de față, poate consta cel mult în repunerea părților în situația anterioară modificării graficelor de circulație din 15 octombrie 2014 și 24 septembrie 2015, iar nu în obligarea pârâtului A.R.R. la atribuirea, în cadrul unei ședințe de licitare, a celor 11 curse suplimentate pe traseul cu codul 2335 cu respectarea criteriilor de atribuire valabile la nivelul anului 2014, în condițiile în care, pe cale judecătorească, s-a constatat definitiv legalitatea programului de transport menționat mai sus.

Prin urmare, având în vedere și că în dosar nu s-a făcut dovada adresării, în prealabil, a unei solicitări către A.R.R. în sensul capătului al patrulea de cerere, nu se poate constata existența unui act administrativ asimilat în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi îndeplinite condițiile de legalitate în vederea sesizării instanței de contencios administrativ.

În consecință, în mod corect judecătorul fondului a admis excepția inadmisibilității capătului 4 de cerere.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 93 din 02 iunie 2021 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-reclamantă la plata către intimata-pârâtă B. S.R.L. a sumei de 5.000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 23 februarie 2023.