ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5322/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași – secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu Autoritatea Rutieră Română – A.R.R., Agenția A.R.R. Iași și S.C. B. S.R.L., a solicitat: 1. anularea parțială a actului administrativ intitulat Programul de Transport Rutier Interjudețean 2013-2019 (prelungit până la 30.06.2023) codul de traseu 23841 întocmit de pârâta A.R.R. și modificat la data de 15.10.2014; A.R.R. ar fi modificat programul de transport și a stabilit din 15.10.2014 două coduri de traseu diferite (2333 și 23841) pentru același traseu având același parcurs de 160 km reali; 2. anularea licențelor și graficelor de circulație aferente celor 2 curse ale traseului Bicaz – Iași eliberate către S.C. B. S.R.L. cu codul 23841 de către A.R.R. Iași la data de 15.10.2014 întrucât acestea au fost atribuite cu încălcarea dispozițiilor legale fiind, în realitate, licențe și grafice de circulație pentru cursele suplimentare ale traseului cu cod 2333 eliberate către S.C. B. S.R.L. sub codul 23841 prin introducerea stației Săbăoani și scurtarea traseului de la 170 la 160 km; 3. anularea licențelor și graficelor de circulație pentru cele două curse eliberate la data de 24.09.2015 care au fost atribuite către S.C. B. S.R.L. sub codul 23841 odată cu introducerea stațiilor Straja, Pangarați, Vadurile, Piatra Neamț, Bozieni, Dulcești, Roman, Săbăoani, Miclăușeni, Strunga, stații regăsite pe itinerariul codului de traseu 2333 cu un parcurs de 160 km; 4. obligarea A.R.R. la atribuirea în cadrul unei ședințe de atribuire (licitare) a celor 2 curse (suplimentare și atribuite nelegal) conform art. 57 alin. (1) din OMTI 980/2011. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 128/2020 din 21 decembrie 2020 a Curții de Apel Iași – secția contencios administrativ și fiscal s-au respins ca inadmisibile capetele de cerere 1 – 3, având ca obiect anulare acte și ca neîntemeiat capătul 4 de cerere, având ca obiect obligarea A.R.R. la organizarea ședinței de atribuire. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii primei instanțe și trimiterea cauzei spre rejudecare. În dezvoltarea motivului de recurs circumscris dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a considerat că hotărârea instanței de fond este nelegală în ceea ce privește modalitatea de aplicare a legii (art. 7 și art. 11 din Legea nr. 554/2004) raportat la admiterea excepției inadmisibilității capetelor 1-3 din cererea de chemare în judecată. O primă critică de nelegalitate formulată constă în faptul că instanța de fond nu a stabilit că anularea licențelor și graficelor de circulație pentru cele două curse eliberate la data de 24.09.2015 (capătul 3 de cerere), cât și anularea licențelor și graficelor de circulație pentru cele două curse eliberate la data de 15.10.2014 (capătul 2 de cerere) sunt accesorii capătului principal de cerere, respectiv, anularea parțială a actului administrativ intitulat Program de Transport Rutier Interjudețean 2013-2019 (prelungit până la 30.06.2023), codul de traseu 23841, întocmit de pârâta A.R.R. și modificat la data de 15.10.2014 (capătul 1 de cerere), pentru care a existat procedură prealabilă îndeplinită. Mai mult decât atât, anulând graficele de circulație și licențele de traseu, modificate în anul 2014 (capătul 2 de cerere), în mod logic, modificările din anul 2015 nu se mai pot face, nemaiexistând actele administrative primordiale, fiind anulate licențele de traseu, potrivit capătului 2 de cerere. În condițiile în care instanța de fond a admis că există procedură prealabilă cu privire la capătul principal de cerere (capătul 1 și capătul 2), lipsa procedurii prealabile pentru accesoriu capăt 3 apare ca fiind nelegală. Prin a doua critică de nelegalitate, recurenta-reclamantă a susținut că argumentul instanței de fond în baza căruia a admis excepția inadmisibilității raportat la capătul 1 și 2 din cererea de chemare în judecată este greșit din mai multe puncte de vedere: a) reclamanta a indicat data la care a luat la cunoștință despre actele contestate ca fiind 11.12.2019, în cadrul litigiului de pe rolul Curții de Apel Iași, nr. dosar x/2015; data nu a fost cotestată de către partea adversă care, de altfel, a fost parte și în acel dosar; b) în dosarul nr. x/2019 al Curții de Apel Iași, în care au fost folosite înscrisurile la care se face referire, a fost invocată tardivitatea cererii de revizuire, excepție care a fost respinsă prin sentința nr. 4/22.07.2020, fiind astfel închisă discuția privind momentul de la care aceste înscrisuri au fost cunoscute părții, intrând în autoritatea de lucru judecat, conform art. 430 din C. proc. civ. c) este incorectă interpretarea dată de instanța de fond cu privire la referirile reclamantei privind modificările traseului cod 23841 din 24.09.2015, în cadrul dosarului nr. x/2016 al Curții de Apel București, fila x; reclamanta a formulat o notă de probe prin care a solicitat depunerea înscrisurilor ce aparțin S.C. B. S.R.L., dar aeste înscrisuri nu au fost depuse niciodată; actele administrative individuale, licențe de traseu și grafice de circulație nu sunt publice, partea reclamantă putând afla de aceste modificări doar atunci când partea titulară le folosește într-o procedură; d) raționamentul privind diligența reclamantei care știa de modificări trebuie interpretată în contextul dosarului la care se referă și unde înscrisurile nu au fost depuse de către partea titulară, din acest motiv ÎCCJ a admis recursul reclamantei și a trimis cauza spre rejudecare (Decizia nr. 5419/22.10.2020), fiind necesară administrarea de probe; e) deși intimatele fac vorbire de luarea la cunoștință, nu au depus nicio probă din care să rezulte că s-au comunicat reclamantei aceste înscrisuri și că termenul de contestare ar fi curs de la acel moment. Recurenta-reclamantă a criticat soluția prin care prima instanță a admis excepția inadmisibilității raportat la capătul 1 din cererea de chemare în judecată, arătând că acest capăt de cerere privește anularea parțială a unui act administrativ normativ în materia transporturilor, fiind astfel aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004 potrivit căruia plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. În continuare, recurenta-reclamantă a arătat că hotărârea instanței de fond este nelegală deoarece a admis excepția inadmisibilității capetelor 1 – 3, dar a facut și o analiză a tardivității demersului formulat. În opinia sa, pentru a se pronunța în acest sens, instanța de fond trebuia să solicite intimatei A.R.R să depună la dosarul cauzei înscrisurile solicitate de reclamantă prin cererea de chemare în judecată, indicate la pagina 10. A mai arătat că există o diferență între ceea ce crede reclamanta despre un act administartiv și înscrisurile care au stat la baza emiterii acestuia, cazul hărților electronice, fiind necesar a fi verificate de către magistratul fondului, în documentația actului administartiv. Reclamanta a depus aceste hărți, folosind empiric Google Maps, unde elementul definitoriu a fost numărul de kilometri a traseului, urmând ca prin verificarea cu harta ce a stat la baza alcătuirii programului de transport să fie făcute discuții pertinente. În dezvoltarea motivului de recurs circumscris dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că hotărârea instanței de fond cu privire la soluția capătului 4 de cerere, respins ca neîntemeiat, este nemotivată. În acest sens, a arătat că instanța de fond nu a făcut nicio aluzie la probele administrate pentru analiza temeiniciei sau netemeiniciei capătului de cerere respins ca neîntemeiat, decizia fiind astfel lovită de nulitate. Instanța trebuie să arate în concret, în raport de probele dosarului, situația de fapt pe care o reține în cauză și să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente, referirea generică la probele administrate nefiind suficientă pentru a satisface standardele normei, întrucât aceasta constituie, în realitate, o lipsă a motivării. Totodată, a mai arătat că introducerea de stații la cererea operatorului de transport, trebuie să aibă în vedere doar traseul atribuit prin licitația electronică, modificarea acestuia putând fi efectuată numai cu respectarea art. 61 din Normele metodologice aprobate prin OMTI nr. 980/2011. ARR explică în adresa nr. x/27.08.2013 că aceste modificări nu pot fi efectuate, decât cu respectarea atribuirii traseelor. Așa fiind, modificarea curselor nu se putea face în condiții de legalitate. Modificarea numărului de kilometri al unui traseu nu se poate face decât cu analizarea situației cererii operatorului și exista o procedură ce trebuie urmată. Dovada în acest sens este soluționarea cererii nr. x/02.05.2017 a operatorului A. S.R.L., ARR analizând solicitarea operatorului, în contextul mare al atribuirii și nu fără o analiză a întregului traseu atribuit (Adresa nr. x/14.02.2018). În final, a solicitat și obligarea intimatelor-pârâte la plata cheltuielilor de judecată. 1.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă S.C. B. S.R.L. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat și obligarea recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată. În esență, a considerat că hotărârea primei instanțe este legală, fiind soluționate în mod corect excepțiile inadmisibilității și tardivității cu privire la capetele 1-3 de cerere, precum și respingerea ca neîntemeiat a capătului 4 de cerere. Intimata-pârâtă Autoritatea Rutieră Română – A.R.R. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței atacate, fără cheltuieli de judecată. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 05 mai 2022, cu citarea părților. 1.

Cererea de suspendare a cauzei formulată de recurenta-reclamantă În ședința publică din data de 13 octombrie 2022, recurenta-reclamantă a depus la dosar o cerere de suspendare a prezentei cauze până la soluționarea dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Tribunalului Iași. În motivare a arătat că în cadrul dosarului nr. x/2022, printre altele, s-a solicitat și obligarea ARR la punerea la dispoziție a hărților electronice ce au stat la baza calculării lungimii traseului Bicaz -Iași cod 23841. Având în vedere refuzul nejustificat al ARR de a depune hărțile electronice care au stat la baza întocmirii Programului de Transport 2013-2019 (2023) și a atribuirii electronice din 28.02.2013 a traseului cu codul 23841, elemente esențiale în vederea soluționării prezentului dosar, a apreciat că se impune suspendarea cauzei până la soluționarea dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Tribunalului Iași. II. Soluția instanței de recurs 2.1. Referitor la cererea de suspendare a prezentei cauze până la soluționarea dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Tribunalului Iași, formulată de recurenta-reclamantă, Înalta Curte apreciază că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., motiv pentru care va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată. Dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ. au în vedere suspendarea judecății atunci când dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existența ori inexistența unui drept care face obiectul unei alte judecăți. Din cuprinsul dispozițiilor mai sus menționate rezultă că legiuitorul a circumscris măsura suspendării facultative a judecății de îndeplinirea unei condiții procedurale, respectiv existența ori inexistența unui drept care să facă obiectul unei alte judecăți și a unei condiții de oportunitate, reflectată în rezultatul aprecierii instanței pe marginea necesității suspendării procesului, fondată pe legătura de cauzalitate dintre cele două dosare. În prezenta cauză, având în vedere reglementările exprese cu privire la calea extraordinară de atac a recursului, Înalta Curte trebuie să examineze conformitatea hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile și să analizeze criticile recurentului în raport cu soluția instanței de fond. Prin hotărârea recurată s-au respins, ca inadmisibile, capetele de cerere 1 – 3 având ca obiect anularea unor acte administrative și, ca neîntemeiat, capătul 4 de cerere având ca obiect obligarea A.R.R. la organizarea ședinței de atribuire. Recurenta-reclamantă a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu privire la soluția de admitere a excepției inadmisibilității capetelor 1-3 din cererea de chemare în judecată și motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., cu privire la soluția capătului 4 de cerere, respins ca neîntemeiat. Prin urmare, în raport de criticile formulate de recurenta-reclamantă, instanța de control judiciar trebuie să examineze, în ceea ce privește soluția dată asupra capetelor 1-3 de cerere, dacă prima instanță a aplicat corect normele de drept material prevăzute de art. 7 și art. 11 din Legea nr. 554/2004, respectiv, dacă s-a respectat termenul prevăzut de lege pentru formularea plângerii prealabile, precum și termenul de introducere a acțiunii la instanța de contencios administrativ. Cu privire la capătul 4 de cerere, instanța de recurs trebuie să analizeze dacă soluția este motivată, respectiv, dacă judecătorul fondului a explicat, prin argumente de fapt și de drept, raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii acestui capăt de cerere, ca neîntemeiat. Revenind la dosarul nr. x/2022 aflat pe rolul Tribunalului Iași, în raport cu care s-a solicitat suspendarea, Înalta Curte observă că obiectul acestui dosar îl reprezintă constatarea refuzului nejustificat al intimatei ARR de a soluționa o cerere formulată de recurenta-reclamantă prin care, aceasta din urmă, a solicitat comunicarea anumitor înscrisuri apreciate ca fiind informații de interes public, printre care și hărțile electronice ce au stat la baza calculării lungimii traseului Bicaz-Iași corespunzător codului 23841. Contrar susținerilor recurentei-reclamnate, Înalta Curte apreciază că aceste înscrisuri, a căror comunicarea a fost solicitată în cadrul dosarului nr. x/2022 al Tribunalului Iași, nu reprezintă elemente esențiale pentru soluționarea căii extraordinare de atac a recursului. Simplul fapt că informațiile (înscrisurile) solicitate de recurenta-reclamantă în cadrul dosarului nr. x/2022 privesc traseul cu codul 23841, același traseu în legătură cu care s-a solicitat anularea unor acte administrative în dosarul nr. x/2020 al Curții de Apel Iași (capetele 1-3 ale cererii de chemare în judecată) nu poate influența soluția care se va pronunța în recurs, în condițiile în care instanța de control judiciar trebuie să se examineze, cu prioritate, dacă s-a soluționat în mod corect excepția inadmisibilității acțiunii. Așadar, neprezentând relevanță pentru soluționarea recursului de față dacă în dosarul nr. x/2022 aflat pe rolul Tribunalului Iași se va constata sau nu un eventual refuz nejustificat al intimatei ARR de a-i comunica recurentei informațiile (înscrisurile) pe care aceasta le-a apreciat ca fiind de interes public, Înalta Curte va respinge cererea de suspendare. 2.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru considerente prezentate în continuare. În cauza de față, motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este incident, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate. Chestiunea esențială supusă analizei instanței de judecată, în privința capetelor 1-3 ale cererii de chemare în judecată, vizează îndeplinirea procedurii prealabile cu respectarea termenului imperativ prevăzut de lege, astfel cum prevăd dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, precum și respectarea termenului de introducere a acțiunii la instanța de contencios administrativ competentă, prevăzut de art. 11 din aceeași lege. Legea contenciosului administrativ a prevăzut în art. 7 și art. 11 două termene ce trebuie avute în vedere de participanții la procesul civil, atât de părțile implicate, cât și de instanța de judecată, și anume termenul pentru formularea plângerii prealabile, procedură prevăzută de lege ca o condiție pentru exercitarea dreptului la acțiune și termenul de introducere a acțiunii la instanța de contencios administrativ competentă. Plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituție distinctă, cu regim și efecte proprii, fiind reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune în materia contenciosului administrativ, iar neîndeplinirea sa este sancționată cu respingerea acțiunii, ca inadmisibilă. Recurenta-reclamantă a criticat soluția primei instanțe de respingere a capetelor 1-3 ale cererii de chemare în judecată ca inadmisibile, cereri prin care s-a solicitat anularea parțială a actului administrativ intitulat Programul de Transport Rutier Interjudețean 2013-2019 (prelungit până la 30.06.2023) pentru codul de traseu 23841 întocmit de pârâta A.R.R. și modificat la data de 15.10.2014, precum și anularea licențelor și graficelor de circulație aferente celor două curse eliberate către B. S.R.L., la datele de 15.10.2014 și 24.09.2015, apreciind că nu au fost respectate dipozițiile legale. Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă este nemulțumită de faptul că Autoritatea Rutieră Română ar fi atribuit două curse ale traseului Bicaz-Iași cu codul 23841 unui alt operator de transport, respectiv B. S.R.L.. Cu privire la primele două capete de cerere care vizează în fapt aceeași modificare a programului din data de 15.10.2014, în mod corect s-a reținut de prima instanță că nu a fost respectat termenul prevăzut de lege pentru formularea plângerii prealabile. Reține Înalta Curte că recurenta-reclamantă a mai contestat același act administrativ intitulat Programul de Transport Rutier Interjudețean 2013-2019 (prelungit până la 30.06.2023) și pentru alte coduri de traseu, formându-se mai multe dosare pe rolul instanțelor de judecată. Relevant pe aspectul analizat, este dosarul nr. x/2016 al Curții de Apel București în care, prin cererea de chemare în judecată formulată de aceeași reclamantă la data de 06.12.2016 s-a solicitat anularea și retragerea licențelor obținute de către S.C. B. S.R.L. inclusiv pentru traseul Bicaz-Iași cod 23841, cursa 1 și 2, făcându-se referiri concrete la modificările aduse acestui traseu în data de 24.09.2015, astfel cum reiese și din notele de ședință depuse chiar de reclamantă pentru termenul de judecată din 12.09.2017, acordat în dosarul nr. x/2016 . Prin urmare, contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte nu poate reține data de 11.12.2019 drept momentul de la care începe să curgă temenul pentru formularea plângerii prealabile, câtă vreme există elemente certe din care reiese că recurenta-reclamantă avea cunoștiință de modificările din 15.04.2014 și 24.09.2015 ale Programului de Transport Rutier Interjudețean 2013-2019 pentru codul de traseu 23841 întocmit de pârâta A.R.R. Nu pot fi reținute nici criticile prin care se susține că intimatele nu au depus dovada comunicării către recurenta-reclamantă a actelor administrative contestate și că termenul de contestare ar fi curs de la acel moment, deoarece în cazul terților vătămați printr-un act administrativ cu caracter individual, termenul de formulare a plângerii prealabile este de 30 de zile, calculat de la data la care terțul a luat la cunoștință, pe orice cale, de existența actului administrativ contestat. Așadar, cele două plângeri prealabile formulate de recurenta-reclamantă și adresate intimatei-pârâte A.R.R., cu privire la modificările din 15.10.2014 aduse traseului 23841, au fost formulate la data de 16.12.2019 și, respectiv, la data de 21.01.2020, așa cum rezultă din înscrisurile aflate la dosarul de fond, nefiind respectat termenul imperativ de formulare a plângerii prealabile de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Cât privește capătul 3 de cerere, în mod just s-a reținut de prima instanță că nu s-a formulat plângere prealabilă întrucât cererile adresate adresate A.R.R. în datele de 16.12.2019 și 21.01.2020 nu vizează modificările din 24.09.2015, acțiunea fiind așadar inadmisibilă. În contextul expus, câtă vreme nu s-au respectat dispozițiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, nefiind parcursă procedura prealabilă obligatorie, Înalta Curte constată că sentința atacată este legală în ceea ce privește soluția de respingere ca inadmisibile a capetelor de cerere 1-3 și nu se impune a fi casată. Analizând al doilea motiv de recurs circumscris dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte îl găsește nefondat. Recurenta-reclamantă a susținut că hotărârea instanței de fond cu privire la soluția capătului 4 de cerere, respins ca neîntemeiat, este nemotivată deoarece instanța de fond nu a făcut nicio aluzie la probele administrate pentru analiza temeiniciei sau netemeiniciei acestui capătului de cerere, decizia fiind astfel lovită de nulitate. Prin capătul 4 al cererii de chemare în judecată recurenta-reclamantă a solicitat obligarea A.R.R. la atribuirea în cadrul unei ședințe de atribuire (licitare) a celor 2 curse conform art. 57 alin. (1) din OMTI 980/2011, apreciind că cele două curse aferente traseului Bicaz-Iași cu codul 23841 au fost atribuite nelegal către S.C. B. S.R.L.. Înalta Curte constată că acest capăt de cerere care vizează obligația de a face (de a repara o eventuală pagubă cauzată) are ca premisă admiterea primelor 3 capete de cerere al căror obiect îl reprezintă anularea actelor administrative contestate. Or, în cauză, câtă vreme nu s-a demnostrat nelegalitatea actelor administrative contestate, inadmisibilitatea cererilor de anulare are drept consecință respingerea capătului de cerere prin care se urmărește repararea pagubei pretinse. Prin urmare, nu se poate reține critica recurentei-reclamante care vizează nemotivarea soluției date asupra capătului 4 de cerere, care are un caracter accesoriu față de primele trei capete de cerere. Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse anterior, Înalta Curte constată că prima instanță în mod corect nu a intrat în cercetarea fondului acțiunii, soluționând cauza cu privire la primele trei capete de cerere pe calea unei excepții și raportându-se la probele relevante pentru soluționarea acestei excepții, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate. 2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă ca nefondat recursul formulat de reclamantă.