ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5419/2020

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 06.12.2016 pe rolul Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2016 reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pârâții Autoritatea Rutieră Română, Ministerul Transporturilor - Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, solicitând să se constate refuzul nejustificat al intimatelor de soluționare a cererii de anulare și retragere a licențelor obținute de către S.C. B. S.R.L., pe traseele Bicaz - Iași cod traseu 23841 cursa 1 si 2, cât și pe traseul Iași - Piatra Neamț - cod traseu 2337 cursele 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11; să se dispună obligarea intimatelor la anularea și retragerea licențelor obținute de către S.C. B. S.R.L., pe traseele Bicaz - Iasi cod traseu 23841 cursa 1 si 2, cât si pe traseul Iasi - Piatra Neamț - cod traseu 2337 cursele 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, precum și obligarea intimatelor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 4715/2017 din 05 decembrie 2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția inadmisibilității, invocată prin întâmpinare.

A fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Rutieră Română, Ministerul Transporturilor - Inspectoratul de Stat Pentru Controlul În Transportul Rutier și S.C. B. S.R.L., ca inadmisibilă.

A fost obligată reclamanta la plata către pârâta S.C. B. S.R.L. a cheltuielilor de judecată în cuantum de 3524,03 RON reprezentând bilete de avion, cazare și onorariu avocat redus-1500 RON.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L. și pârâta S.C. B. S.R.L..

3.1 Reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs întemeiat pe motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinței, soluționarea cauzei pe fond, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată și precizată, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului, a arătat că solicitarea din plângerea prealabilă viza în principal constatarea nelegalității obținerii licenței de traseu ca urmare a informațiilor incorect furnizate prin documente, solicitare care nu se regăsește în nici un act normativ sub condiția unui termen de decădere, astfel că plângerea prealabilă formulată de reclamantă nu poate fi reținută ca fiind tardivă.

În cazul de față, cele două instituții, ARR și ISCTR, au refuzat a-și îndeplini obligațiile, au înțeles să nu răspundă motivat la plângerea formulată de reclamantă, iar față de acest aspect instanța de fond în mod greșit a admis excepția inadmisibilității.

A mai arătat recurenta că motivarea instanței este contradictorie, în sensul că instanța reține că, în ciuda susținerilor intimatului-pârât, publicarea pe site-ul ARR a actelor administrative nu reprezintă momentul de la care se poate calcula termenul de 30 de zile, pentru ca, ulterior, să rețină că termenul se calculează de la 27.06.2014, data depunerii răspunsului la expertiză în dosarul nr. x/2013 al Curții de Apel Iași.

Instanța de fond s-a aflat în eroare admițând excepția inadmisibilității, obiectul plângerii prealabile și al acțiunii introductive nevizând constatarea nelegalității unui act administrativ individual, pentru a se pune în discuție un termen de 30 de zile stabilit de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, iar în acest sens hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, dar și cu reținerea unor motive străine de natura cauzei.

3.2 Pârâta S.C. B. S.R.L. a declarat recurs întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea în parte a sentinței, respectiv a soluției privind cenzurarea cheltuielilor de judecată solicitate de aceasta, urmând ca în rejudecare să fie admis în integralitate capătul de cerere privind obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivare, recurenta a arătat că a realizat prin avocatul său apărări laborioase în care a tratat pe larg chestiunile procedurale și de fond generate de cererea de chemare în judecată, respectiv o întâmpinare de 12 pagini prin care a invocat excepția inadmisibilității, excepția lipsei de interes, excepția autorității de lucru judecat, note de ședință de șase pagini pentru termenul din 24.10.2017, concluzii scrise de 12 pagini depuse la termenul când instanța a rămas în pronunțare. Totodată, soluționarea cauzei a avut loc după cinci termene, apărătorul fiind prezent la trei dintre acestea, iar cererea de chemare în judecată a fost respinsă prin admiterea excepției inadmisibilității invocate de recurenta S.C. B. S.R.L..

Deși cererea de chemare în judecată a fost respinsă, instanța a cenzurat în mod netemeinic 2/3 din onorariul avocatului ales, reducându-l la 1500 RON.

Recurenta a concluzionat că instanța de fond a făcut o aplicare greșită a prevederilor art. 451 alin. (2) din C. proc. civ. în speța de față, realizând o analiză superficială a importanței cauzei, valorii acesteia, gradului de dificultate, volumului de muncă al avocatului și calității acesteia.

4.1 Intimata-pârâtă Autoritatea Rutieră Română - ARR a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului formulat de S.C. A. S.R.L. ca nefondat.

În motivare, a arătat că instanța de fond a respins în mod corect acțiunea ca inadmisibilă, reținând că reclamanta a luat cunoștință cel mai târziu la 27.06.2014 de presupusele informații incorecte, dată de la care curge termenului în care avea posibilitatea de a formula plângere prealabilă. Reclamanta a formulat plângerea prealabilă la 20.01.2016, motiv pentru care în mod corect s-a dispus respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată.

4.2 S.C. B. S.R.L. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului formulat de S.C. A. S.R.L. ca nefondat.

În motivare, intimata a arătat că recurenta a solicitat anularea unor acte administrative cu caracter individual adresate altui subiect de drept și a formulat plângerea prealabilă cu depășirea termenului prevăzut de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, fapt ce atrage inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată.

A mai arătat că recurenta confundă lipsa unei soluții favorabile demersului său în fața celor două instituții cu lipsa unui răspuns și, practic, cu al unui refuz nejustificat de a i se răspunde la plângerea prealabilă.

A mai menționat că primul capăt al cererii de chemare în judecată, cel privind constatarea refuzului nejustificat de a răspunde la plângerea prealabilă, este subsumat capătului de cerere privind anularea licențelor, acesta fiind scopul principal al acțiunii, iar în privind celui de-al doilea, privind anularea licențelor de traseu, soluția instanței de fond este legală și temeinică, plângerea prealabilă fiind formulată cu mult după împlinirea termenului prevăzut de normele legale.

4.3 Intimatul Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier a formulat întâmpinare față de recursul declarat de reclamantă, solicitând respingerea acestuia.

În motivare, intimatul a arătat că instanța de fond a respins în mod corect cererea introductivă a inadmisibilă, apreciind că reclamanta a formulat plângerea prealabilă cu depășirea termenului de 30 de zile impus de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat să se constate refuzul nejustificat al pârâților Autoritatea Rutieră Română, Ministerul Transporturilor - Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier de soluționare a cererii de anulare și retragere a licențelor obținute de către S.C. B. S.R.L., pe traseele Bicaz - Iași cod traseu 23841 cursa 1 si 2, cât și pe traseul Iași - Piatra Neamț - cod traseu 2337 cursele 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11; să se dispună obligarea intimatelor la anularea și retragerea licențelor obținute de către S.C. B. S.R.L., pe traseele Bicaz - Iasi cod traseu 23841 cursa 1 si 2, cât si pe traseul Iasi - Piatra Neamț - cod traseu 2337 cursele 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, precum și obligarea intimatelor la plata cheltuielilor de judecată.

Acțiunea a fost respinsă ca inadmisibilă, pentru lipsa procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Verificând sentința recurată prin prisma cazului de casare reglementat art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., referitor la interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată următoarele:

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."

Așadar, dreptul la acțiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce privește un act administrativ tipic, ci și în privința actului administrativ asimilat, cum este refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, reținând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane".

Înalta Curte constată că litigiul dedus judecății a fost determinat de refuzul autorității pârâte de a soluționa favorabil cererea reclamantei S.C. A. S.R.L., având ca obiect anularea licențelor obținute de S.C. B. S.R.L..

Refuzul autorității, apreciat ca nejustificat de către recurenta-reclamantă, a fost exprimat prin intermediul adresei nr. x/30.06.2016 emise de Autoritatea Rutieră Română și adresei nr. x/14.04.2016 emise de ISCTR, ca răspuns la cererea reclamantei S.C. A. S.R.L. nr. 1/26.01.2016.

Instanța de fond a respins acțiunea ca inadmisibilă, apreciind că în cauză lipsește situația premisă, aceea a îndeplinirii procedurii prealabile, prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reține că instanța de fond a făcut o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i), art. 2 alin. (2), art. 8 alin. (1) teza a II-a și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, apreciind eronat natura juridică și efectele produse de Adresa nr x/30.06.2016 emisă de Autoritatea Rutieră Română și Adresa nr. x/14.04.2016 emisă de ISCTR.

Cercetând conținutul Adresei nr. x/30.06.2016 emise de Autoritatea Rutieră Română și Adresei nr. x/14.04.2016 emise de ISCTR se constată că aceasta exprimă, în mod neîndoielnic, refuzul autorității publice de a soluționa cererea reclamantei, înscrisul care îl conține având natura unui act administrativ asimilat, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, ce poate fi atacat în condițiile art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

Deși atât actele administrative tipice, cât și actele administrative asimilate sunt supuse controlului contenciosului administrativ, există și anumite diferențe de ordin procedural în ceea ce privește solicitările adresate instanțelor de judecată de către persoanele vătămate.

Dată fiind natura specială a actelor administrative asimilate (refuzul nejustificat și "tăcerea administrativă"), acestea nu suportă o soluție procedurală identică cu cea oferită în cazul actelor administrative tipice, unde partea interesată trebuie să solicite instanței de judecată, în principal, anularea actului vătămător. În cazul nesoluționării în termenul legal a unei solicitări ("tăcerea administrativa") nici nu se poate vorbi de un înscris supus anulării, iar în cazul refuzului nejustificat, deși există un înscris ce conține exprimarea explicită a autorității de a nu soluționa cererea, valabilitatea acestuia este analizată în cadrul acțiunii prin care persoana vătămată solicită obligarea autorității la efectuarea prestației ce i-a fost refuzată.

Înalta Curte reține că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale ce poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obține rezolvarea diferendului prin recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanței, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiție.

Astfel fiind, cum obiectul cauzei deduse judecății vizează un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, îndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu reprezintă o condiție obligatorie pentru ca partea să acceadă la procedura judecătorească și nu poate reprezenta un fine de neprimire al acesteia.

Prin urmare, având în vedere că prin cererea de chemare în judecată recurenta-reclamantă a solicitat ca instanța să constate și să sancționeze refuzul pretins nejustificat de soluționare a cererii sale, Înalta Curte apreciază că soluția de respingere a acțiunii ca fiind inadmisibilă, fără a se mai păși la cercetarea fondului cauzei, este greșită, criticile formulate de recurentă fiind întemeiate sub acest aspect.

În consecință, întrucât nu a fost soluționat fondul cauzei și pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, Înalta Curte apreciază că se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

În aceste condiții, urmează a fi admis și recursul declarat de S.C. B. S.R.L. prin care a solicitat casarea în parte a sentinței, respectiv a soluției privind cenzurarea cheltuielilor de judecată solicitate de aceasta.

Înalta Curte reține că problema cheltuielilor de judecată urmează a fi tranșată la soluționarea pe fond a cauzei, având în vedere că, în speță, prin casarea deciziei recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, la instanța de fond, cauza nu a fost soluționată definitiv.

Rejudecarea cauzei presupune reanalizarea tuturor cererilor părților, inclusiv a celor privitoare la cheltuielile de judecată, acordarea acestora din urmă fiind într-o dependență strictă de soluția dată cererii de chemare în judecată și, după caz, a altor cereri incidentale sau conexe formulate în cauză.

De asemenea, cererea de acordare a cheltuielilor de judecată în recurs, formulată de recurenta-pârâtă, urmează a fi avută în vedere de instanța de fond, care va soluționa cauza în rejudecare, având în vedere că numai după soluționarea pretențiilor deduse judecății se poate ști care este partea care datorează celeilalte părți cheltuielile de judecată, ca fiind partea căzută în pretenții în înțelesul art. 453 din C. proc. civ.

Prin casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, acțiunea reclamantei nu a fost soluționată și nu a fost stabilită partea câștigătoare, nu a fost reținută culpa procesuală, situație față de care instanța de recurs nu se poate pronunța asupra cheltuielilor de judecată în această fază procesuală, acordarea cheltuielilor de judecată putând fi analizată de instanța de trimitere odată cu soluționarea fondului.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de S.C. B. S.R.L. și S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 4715/2017 din 05 decembrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Va casa sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de S.C. B. S.R.L. și S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 4715/2017 din 05 decembrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 22 octombrie 2020.