ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 931/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 24 septembrie 2021, pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, astfel cum a fost precizată la data de 13 octombrie 2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Consiliul Local Sfântul Gheorghe și Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe, a solicitat anularea H.G. nr. 711/2021 privind aprobarea modelului steagului municipiului Sfântu Gheorghe, județul Covasna. 1.

La data de 15 noiembrie 2021, B. a formulat cerere de intervenție în interes propriu, prin care a solicitat anularea H.G. nr. 711/2021 privind aprobarea modelului steagului municipiului Sfântu Gheorghe, județul Covasna. 1.

Prin cererea înregistrată la data de 16 noiembrie 2021, reclamantul A. a depus o cerere completatoare, prin care a solicitat și anularea H.G. nr. 510/2007 privind aprobarea stemei municipiului Sfântu Gheorghe. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 47 din 20 aprilie 2022, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: (i) a respins excepția lipsei capacității de folosință a reclamantului A., invocată de pârâții Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe și Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe; (ii) a respins excepția lipsei dovezii calității de reprezentant a președintelui C. pentru reclamantul A., invocată de pârâții Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe și Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe; (iii) a admis excepția inadmisibilității cererii completatoare de anulare a H.G. nr. 510/2007, invocată de pârâții Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe și Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe, pentru lipsa plângerii prealabile; (iv) a respins excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de către pârâtul Guvernul României, pentru nesesizarea CNCD; (v) a respins excepția lipsei de obiect a acțiunii, a lipsei de interes, a lipsei calității procesuale active a reclamantului și a lipsei calității procesuale pasive a municipiului Sfântu Gheorghe, invocate de pârâții Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe și Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe; (vi) a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Local al municipiului Sfântu Gheorghe, invocată din oficiu; (vii) a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată și precizată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe; (viii) a admis cererea de intervenție în interes propriu formulată de către intervenienta B.; (ix) a anulat H.G. nr. 711/2021 privind aprobarea modelului steagului municipiului Sfântu Gheorghe, județul Covasna; (x) a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe, ca fiind formulată în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă; (xi) a respins cererea completatoare formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe, având ca obiect anularea H.G. nr. 510/2007, ca inadmisibilă. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 47 din 20 aprilie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât pârâtul Guvernul României, cât și pârâții Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe și Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe. 3.1. Prin recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., pârâtul Guvernul României a solicitat casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. În calea de atac, pârâtul Guvernul României a criticat hotărârea primei instanțe, susținând că în mod nelegal aceasta a admis acțiunea, exclusiv în virtutea unor aprecieri subiective și interpretând eronat prevederile actului normativ de rang superior-Legea nr. 141/2015 privind arborarea și folosirea de către unitățile administrativ-teritoriale a steagurilor proprii, concluzionând judecătorul fondului că nu a fost asigurat elementul reprezentativ al modelului de steag adoptat și pentru comunitatea românească din municipiul Sfântu Gheorghe, ci exclusiv pentru comunitatea maghiară, aspect pe care recurentul-pârât îl consideră arbitrar, în lipsa unei expertize, instanța de fond neavând competența de a analiza tehnic simbolurile heraldice conținute în stemă, hotărârea fiind pronunțată prin însușirea unor critici și speculații sugerate de reclamanta cu privire la pretinsele asemănări între steagul neoficial al ținutului secuiesc și cel al municipiului Sfântu Gheorghe. Se mai arată în recursul Guvernului României că a fost ignorat avizul Comisiei Naționale de Heraldică, Genealogie și Sigilografie, singura autoritate competentă în a se pronunța asupra obiectului reglementării actului administrativ contestat, iar prevederile art. 2 alin. (1) și (3) din Legea nr. 141/2012 și cele ale art. 12 din Constituție nu au fost încălcate, adoptarea steagului municipiului Sfântu Gheorghe neaducând atingere simbolurilor naționale și necuprinzând simboluri ale altor state suverane. A făcut trimitere recurentul-pârât la situația altor provincii multietnice, susținând că elementul românesc sau minoritar nu este neapărat explicit, iar o astfel de lipsă de evidențiere a elementului etnic nu este considerată discriminatorie, și, de asemenea, reprezentarea grafică centrală a Sfântului Gheorghe este una universal creștină, aspect care, asociat cu denumirea românească a acestei localități, este mai elocvent asupra apartenenței teritorial-administrative indiscutabile a acesteia, decât orice alte argumentații lipsite de substanță ale intimatei-reclamante, susținute în mod neîntemeiat și nelegal de către prima instanță. A evidențiat recurentul-pârât procedura urmată în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 141/2015, arătând că au fost parcurse etapele referitoare la supunerea modelului de steag dezbaterii publice și consultării locuitorilor, prin transmiterea procesului-verbal de afișare a proiectului de hotărâre, a fost obținut avizul de legalitate al prefectului, fiind respectate prevederile art. 200 și ale art. 255 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și avizul Comisiei de heraldică, genealogie și sigilografie, după care, cu respectarea prevederilor Legii nr. 52/2003, proiectul de hotărâre de guvern a fost supus consultării publice prin postarea pe site-ul MDLPA, fiind, astfel, respectate toate procedurile de elaborare, analiză, avizare a actului administrativ contestat în cauză. A insistat recurentul-pârât în a susține că numai punctul de vedere avizat al Comisiei de heraldică, genealogie și sigilografie poate stabili dacă există temeiuri de anulare a actului administrativ contestat, nicidecum opinia subiectivă a instanței de fond, argument pe care îl solicită a fi validat în sensul admiterii recursului declarat. 3.2. Pârâții Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe și Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe au întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinței recurate, cu menținerea soluției de respingere a cererii completatoare a acțiunii introductive, ca inadmisibilă. În criticile din recurs, municipiul Sfântu Gheorghe și Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe au susținut, cu privire la modul de soluționare a excepției privind lipsa mandatului special acordat reprezentantului entității reclamante, pentru formularea acțiunii în anularea H.G. nr. 711/2021, că instanța a pronunțat o soluție greșită, făcând confuzie între dreptul de a reprezenta și dreptul de a promova acțiunea, întrucât promovarea unei acțiuni este un act de dispoziție, care trebuie să fie stabilit de membrii asociației, în adunarea generală sau de Consiliul director, nicidecum de președintele entității. Au mai susținut recurenții-pârâți că nici reclamanta, nici intervenienta nu reprezintă comunitatea românească, ce este reprezentată de partidele politice legal constituite, care participă și își desemnează reprezentanții la votul pentru alegerea autorităților administrațiile publice locale și pentru alegerile generale, unde își valorifică interesele legitime, potrivit principiului reprezentativității. I s-a mai reproșat judecătorului fondului că, analizând și soluționând excepția lipsei vătămării unui drept sau interes legitim al reclamantei, a încălcat principiul specialității capacității de folosință, soluționând greșit excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, hotărârea pronunțată fiind, astfel, netemeinică și nelegală. Au reluat recurenții-pârâți argumentele prezentate în întâmpinarea depusă la dosarul de fond și au făcut trimitere la considerentele expuse într-o decizie de speță (decizia Curții de Apel București din dosarul nr. x/3/3018), susținând, în esență, că asociația nu poate invoca încălcarea unui drept propriu, ca persoană juridică, prin raportare la principiul specialității capacității de folosință, iar în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), r), s) și art. 8 alin. (1 1 ) și (1 2 ) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Decizia pronunțată în soluționarea recursului în interesul legii nr. 8/2020 a stabilit că "în vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului". Se mai arată în recursul pârâților CL Sfântu Gheorghe și municipiul Sfântu Gheorghe că hotărârea atacată este vădit nelegală, întrucât încalcă prevederile art. 120 din Constituția României, prevederile art. 3 și ale art. 8, ambele din Legea nr. 199/1997, prevederile art. 5 lit. j) din O.U.G. nr. 57/2019, subliniindu-se, în baza normelor constituționale și legale anterior evocate, că exercitarea autonomiei locale, în condiții legale, nu poate fi obstrucționată de alte autorități, prin intervenții forțate, prin impunerea unor măsuri de natură a încălca această autonomie. S-a menționat că judecătorul fondului a făcut trimitere la decizia CCR nr. 809/2020 a Curții Constituționale, însă recurenții-pârâți consideră că prin adoptarea H.G. nr. 711/2021 nu s-au încălcat prevederile legale, general-valabile, adoptate pentru protejarea interesului național și nu s-a pretins și exercitat o autonomie de decizie în afara cadrului legal, ci s-a adoptat o hotărâre de guvern în executarea prevederilor Legii nr. 141/2015. Se mai arată în prezentul recurs că instanța de fond a procedat la obstrucționarea exercitării autonomiei locale de către autoritățile administrației publice locale, în sensul că, deși a constatat că la adoptarea H.G. nr. 711/2021 nu au fost încălcate prevederile legale, a stabilit că simbolistica și culorile steagului sunt inoportune și "nereprezentative" la nivelul local. Se afirmă în calea recursului că instanța judecătorească nu poate hotărî și nu poate cenzura oportunitatea unei decizii/hotărâri a autorității publice locale, pentru că altfel ar depăși atribuțiile puterii judecătorești și, totodată, ar încălca tratatele internaționale la care România este parte, cât și legislația internă prin care aceste tratate au fost ratificate. În opinia recurenților-pârâți, hotărârea atacată este nelegală pentru că instanța de fond s-a pronunțat asupra oportunității și caracterului reprezentativ al modelului steagului adoptat cu respectarea procedurii Legii nr. 141/2015, încălcând principiile autonomiei locale și dreptul și atribuțiile consiliului local și ale Guvernului României. În acest context, se arată că aspectul reprezentativității ține de exercitarea unor principii democratice, se stabilește prin vot democratic și, prin urmare, chestiunea asupra căreia s-a votat nu va putea fi apreciată din nou sau cenzurată de judecător, după propria lui convingere, astfel că judecătorul cauzei nu putea să se subroge în drepturile locuitorilor, care sunt reprezentați prin consilieri locali, care au puterea conferită prin lege de a decide în toate problemele de interes local. Susțin recurenții-pârâți că judecătorul fondului și-a însușit motivele invocate de reclamanți, fără dovezi utile, pertinente și concludente, a înlăturat fără temei apărările formulate de titularii prezentului recurs, apreciind în mod subiectiv cu privire la reprezentativitate, apreciere ce a condus la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești. Au criticat recurenții-pârâți faptul că s-a reținut calitatea procesuală activă a entității reclamante, deși soluția contrară fusese anterior stabilită printr-o altă hotărâre ce are putere de lucru judecat în cauză, respectiv decizia civilă nr. 306/2021 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018. A fost menționat parcursul legal al adoptării Hotărârii Consiliului Local nr. 364/2015 și, ulterior, al adoptării Hotărârii de Guvern nr. 711/2021, luându-se în considerare simbolul "Sfântului Gheorghe omorând balaurul" ca fiind un puternic simbol ortodox, actul administrativ contestat obținând avizul de legalitate al Prefectului județului Covasna și avizul consultativ al Comisiei de Heraldică, Genealogie și Sigilografie a Academiei Române, forul competent în această materie. Arată recurenții-pârâți că modelul steagului a avut la bază stema municipiului Sfântu Gheorghe, care a fost aprobată prin H.G. nr. 510/2007, aflată încă în vigoare, de care instanța de fond nu a ținut cont, iar raționamentul subiectiv al acestei prime instanțe nu poate fi acceptat, dat fiind că Sfântul Gheorghe este un sfânt important și reprezentativ pentru comunitatea românească, chiar dacă nu este "specific românesc" în înțelesul instanței de judecată, iar simbolurile folosite, explicate în cuprinsul hotărârii de guvern contestate, nu lezează în vreun fel demnitatea niciunei persoane, locuitor al municipiului Sfântu Gheorghe, ci, dimpotrivă, subliniază curajul și demnitatea acelora care trăiesc în această unitate administrativ-teritorială. Au mai amintit recurenții-pârâți că și opinia unui membru marcant al comunității românești, consilier local la data adoptării HCL nr. 364/2015, a fost în sensul considerării efigiei Sfântului Gheorghe ca un puternic simbol ortodox, înțelegând să fie reprezentat prin acest simbol atât el, cât și oamenii pe care îi reprezintă. Din documentele depuse în probațiune, rezultă că soarele și luna s-au regăsit în mai multe perioade istorice pe stema și steagul României, iar culorile folosite se regăsesc frecvent în aceste simboluri, fără ca ele să fie identice cu cele ale așa-zisului steag secuiesc care, de altfel, nu a fost aprobat în condițiile legii. În final, au menționat recurenții-pârâți că au fost ecouri în mediul online, referitoare la acceptarea aprobării legale a simbolurilor municipiului Sfântu Gheorghe.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimatul-reclamant A. a invocat excepția nulității ambelor recursuri, pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea, ca nefondate. În referire la excepția nulității, pentru fiecare dintre cele două recursuri depuse în cauză a afirmat intimatul-reclamant că nu au fost regăsite critici reale și motive de casare dintre cele prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar simplele nemulțumiri ale părții litigante nu pot constitui motiv de recurs. Se arată în întâmpinare că recurentul Guvernul României nu a înțeles că reprezentativitatea, ca și condiție de nediscriminare, este cerință de legalitate imperativă a propunerii și adoptării steagurilor UAT, iar pe fondul cauzei, afirmă că această condiție a reprezentativității simbolurilor oficiale locale, inclusiv etnice, poate fi asigurată în două modalități, respectiv prin excluderea oricărui caracter sau simbolistică etnică a însemnului oficial, compus pe criterii cromatice, de frumusețe, etc (cum este cazul steagurilor din Banat, Dobrogea, invocate chiar de guvern ca neavând caracter etnic și, ca atare, neavând caracter discriminatoriu), sau prin includerea nediscriminatorie a unor elemente de simbolistică etnică ale tuturor etniilor dintr-o comunitate multietnică, în situația în care se optează pentru un simbol local oficial cu încărcătură etnică. Arată intimatul-reclamant că, în conformitate cu prerogativele pe care și le-a asumat prin actul constitutiv, a propus autorităților administrației publice locale din Sfântu Gheorghe una din cele două variante mai sus menționate, solicitare ce a fost respinsă de forurile locale, iar Guvernul României nu a înțeles că existența și utilizarea notorie a steagului Consiliului Național Secuiesc sunt promovate ca simbol separatist al așa-zisului ținut secuiesc de organizațiile extremist-naționaliste maghiare. În referire la avizul Comisiei de Heraldică, Genealogie și Sigilografie, arată intimatul-reclamant că acesta nu ține de probarea sau nu a îndeplinirii condiției legale a reprezentativității, Comisia neavând o astfel de competență, după cum nici aserțiunea legată de avizul de legalitate al prefectului nu constituie un motiv de recurs, în speță varianta de steag fiind chiar criticată de reprezentantul guvernului în teritoriu, sub aspectul reprezentativității. De asemenea, s-a arătat că nici parcurgerea procedurii de transparență decizională nu are vreo relevanță în recurs, iar instanța de fond a analizat condiția reprezentativității, stipulată imperativ în cuprinsul art. 3 alin. (1) din Legea nr. 141/2015. În referire la recursul autorităților publice locale, a arătat intimatul-reclamant că și asupra acestei căi de atac este incidentă excepția nulității pentru nemotivare și neîncadrare în critici de recurs, iar parcurgerea recursului reflectă doar unele nuanțări de natură juridică a argumentației din întâmpinările depuse la fond sau aserțiuni fără legătură cu cadrul juridic ori probatoriu al dosarului. Se afirmă în cuprinsul întâmpinării că excepțiile au fost corect soluționate de către prima instanță, în referire la statutul A., precum și la interesul legitim privat. A invocat intimatul-reclamant nulitatea recursului și pentru faptul că acest act procedural este semnat pentru primar cu semnătură indescifrabilă, iar primarul nu poate semna pentru Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe, nu s-a făcut dovada că semnatarul recursului are abilitarea legală de semnare, depunere și declarare a recursului UAT Sfântu-Gheorghe, cu atât mai puțin a recursului declarat de Consiliul Local, iar cele două structuri administrative sunt distincte, astfel că ar fi trebuit să depună recursuri individuale, nu unul comun. Pe fondul cauzei, arată intimatul-reclamant că recurenții încercă să inducă ideea falsă că instanța de fond s-ar fi pronunțat asupra reprezentativității steagului municipiului Sfântu Gheorghe și, în mod netemeinic, ar fi dispus anularea H.G. nr. 711/2021 pe criterii de oportunitate/reprezentativitate, iar nu pe motive de nelegalitate, subliniind că acțiunea sa cuprinde două argumente strict de natură legală, ce țin de fondul actului administrativ, respectiv condiția legală a reprezentativității impusă în cuprinsul art. 3 alin. (1) din Legea nr. 141/2015 și, în lipsa îndeplinirii acestei condiții, discriminarea pe criterii etnice a minorității române vulnerabile dar și individual a fiecărui român membru al A., astfel cum această faptă este definită prin O.G. nr. 27/2000. Se menționează prin întâmpinare că prima instanță, învestită cu analiza legalității actului administrativ contestat, a reținut în mod legal și temeinic faptul că nu s-a respectat condiția reprezentativității, iar caracterul etnic și monoetnic al steagului ca variantă disimulată a steagului Consiliului Național Secuiesc nu este contestat nici chiar de recurenți, care preferă să producă doar afirmații speculative și să treacă sub tăcere o realitate de notorietate publică, probată fără orice posibilitate de combatere prin înscrisurile depuse la dosar. În opinia intimatului, îndeplinirea acestei condiții presupune faptul ca în comunitățile multietnice reprezentativitatea presupune o ilustrare în simbolistica oficială a acestui caracter multietnic, și, în continuare, se arată prin întâmpinare că argumentele din recursul comun al autorităților publice locale sunt lipsite de substanță, nefiind apte a conduce la reformarea hotărârii primei instanțe. 4.2. Intimata-intervenientă B. a depus întâmpinări față de ambele recursuri, prin care a invocat excepția nulității recursurilor pentru nemotivare, iar referitor la recursul comun declarat de pârâții Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe și Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe, a invocat și excepția lipsei calității de reprezentant a semnatarului cererii de recurs. Pe fondul cauzei, a susținut intimata-intervenientă că acțiunea a fost admisă de prima instanță pe argumente de nelegalitate, rezultând din neîndeplinirea condiției de reprezentativitate impusă de legiuitor încă din faza preparatorie prin art. 3 alin. (1) din Legea nr. 141/2015, în scopul de a nu crea tensiuni interetnice și pentru a nu determina o discriminare pe criterii etnice, în situațiile în care extremismul naționalist și intolerant se manifestă prin impunerea de către cei majoritari a unor simboluri monoetnice în comunități multietnice, respectiv, prin excluderea pe criterii etnice din simbolistica locală a comunităților/persoanelor minoritare. Au fost exprimate argumente vizând lipsa caracterului necesar în controlul de legalitate a avizului Comisiei Naționale de Heraldică, Genealogie și Sigilografie, și, totodată, s-a arătat prin întâmpinarea că nu este relevantă apărarea privind procedura de adoptare a H.G. nr. 711/2021, în cauză fiind incidentă o nelegalitate de fond, intrinsecă actului administrativ contestat, astfel că nici existența avizului de legalitate al prefectului nu produce consecințe în planul controlului exercitat de instanța competentă. În continuare, intimata-intervenientă B. a reluat argumente considerate esențiale, astfel cum acestea au fost expuse în actul procedural depus la dosarul de fond, nefiind necesară redarea lor în sinteza motivelor de fapt din prezenta întâmpinare.

Cererea de intervenție formulată în cauză 5.1. La data de 27 ianuarie 2023, D. a depus cerere de intervenție în interesul recurenților-pârâți Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe și Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe, solicitând admiterea recursului declarat de aceste părți. 5.2. Intimatul-reclamant A. a depus note scrise, prin care a solicitat respingerea cererii de intervenție accesorie. 5.3. Cererea de intervenție formulată de D. a fost admisă în principiu prin încheierea din 8 februarie 2023, care face parte integrantă din prezenta decizie.

Alte aspecte procesuale Excepția lipsei calității de reprezentant a semnatarului cererii de recurs formulate de recurenții-pârâți Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe și Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe, invocată de intimata-intervenientă B., a fost respinsă, ca neîntemeiată, la termenul de judecată din 8 februarie 2023, pentru motivele regăsite în cuprinsul încheierii de ședință. La același termen, Înalta Curte a invocat, din oficiu, excepția nulității recursului declarat de Consiliul Local al municipiului Sfântului Gheorghe, pentru nemotivare și din perspectiva obiectului criticilor formulate, respectiv a atacării soluției dispuse de prima instanță pe fondul cauzei, în condițiile în care, față de această parte, instanța a admis excepția lipsei calității procesuale pasive. II. Soluția instanței de recurs II.1. În ceea ce privește excepția nulității recursurilor pentru nemotivare, atât din perspectiva motivelor invocate de intimatul-reclamant A. și de intimata-intervenientă B., cât și a motivului invocat de instanță, din oficiu, Înalta Curte reține următoarele: A. Prin sentința civilă nr. 47/20.04.2022, Curtea de Apel Brașov, soluționând cererea de chemare în judecată în primă instanță, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Local al municipiului Sfântu Gheorghe, motivat de împrejurarea că acest subiect de drept reprezintă autoritatea deliberativă la nivelul UAT municipiul Sfântu Gheorghe, conform art. 106 din O.U.G. nr. 57/2019, nefiind însă beneficiarul actului administrativ a cărui anulare s-a solicitat, nici emitentul unui astfel de act, astfel că nu se regăsește nicio identitate între calitatea în care a fost chemat în judecată Consiliul Local al municipiului Sf. Gheorghe și cea în care își exercită atribuțiile cu rol deliberativ pentru UAT municipiul Sf. Gheorghe. Declarând calea de atac comună, cele două autorități administrative, cea executivă și cea deliberativă, au formulat critici vizând soluția dispusă pe fondul cauzei, critici care pot fi examinate în ceea ce privește recursul aparținând UAT municipiul Sfântu Gheorghe, însă, în privința Consiliului Local, se reține caracterul nemotivat al recursului, întrucât nu a fost criticată soluția ce s-a opus acestei părți litigante. Cum față de Consiliul Local a fost admisă excepția lipsei calității sale procesuale pasive, argumentele pentru care acesta ar fi putut să critice sentința primei instanțe ar fi trebuit să reflecte nemulțumirea sa față de soluția pronunțată în ceea ce-l privește. În lipsa unor astfel de critici, Înalta Curte reține că recursul declarat de pârâtul Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe nu este motivat, astfel că va fi incidentă sancțiunea prevăzută de art. 489 alin. (1) și (2) C. proc. civ. B. În privința recursurilor declarate de UAT municipiul Sfântu Gheorghe și Guvernul României, intimatul-reclamant A. și intimata-intervenientă B. au opus acestora excepția nulității căilor de atac, pentru nemotivare, susținând, în esență, că nu au fost invocate norme de drept material încălcate sau greșita aplicare a acestora, iar motivele arătate în respectivele recursuri nu se circumscriu nici măcar unor motive de temeinicie, cu atât mai puțin unor motive de legalitate. Totodată, a mai susținut intimatul-reclamant că subzistă o nulitate a recursului din perspectiva semnării acestuia cu o semnătură indescifrabilă, pentru primar. În raport de soluția dată asupra recursului declarat de Consiliul Local al municipiului Covasna, a rămas în discuție nulitatea opusă doar cu privire la recursul declarat de UAT municipiul Sfântu Gheorghe, iar față de soluția pronunțată de Înalta Curte cu privire la excepția lipsei calității de reprezentant al semnatarului acestui recurs, nu se mai impune a fi reluate considerentele regăsite în practicaua prezentei decizii. Verificând celelalte susțineri ale intimatului-reclamant și ale intimatei-interveniente, Înalta Curte reține caracterul lor nefondat, întrucât fiecare dintre cele două recursuri cuprinde critici care se încadrează în motivele de casare indicate de recurenți, adică art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ. pentru recursul declarat de UAT municipiul Sfântu Gheorghe și art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., pentru recursul declarat de Guvernul României. Criticile regăsite în cele două recursuri privesc chestiuni punctuale, ce determină verificarea legalității sentinței pronunțate de judecătorul fondului, în raport de normele legale care se circumscriu fiecăruia dintre motivele de casare invocate ca temei de drept, fapt pentru care excepția nulității recursurilor, opusă prin întâmpinările depuse la dosar, va fi respinsă ca neîntemeiată. II.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâții Guvernul României și Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe sunt nefondate, pentru următoarele considerente: C. Asupra recursului declarat de pârâta UAT municipiul Sfântu Gheorghe Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. se referă la pronunțarea unei hotărâri prin depășirea, de către instanță, a atribuțiilor puterii judecătorești, iar subsumat acestui temei de casare, a susținut UAT municipiul Sfântu-Gheorghe că exercitarea autonomiei locale, în condiții legale, nu poate fi obstrucționată de alte autorități, prin intervenții forțate, prin impunerea unor măsuri de natură a încălca această autonomie. Analizând aceste critici, reține Înalta Curte că este în sarcina instanței de contencios administrativ competente să verifice legalitatea actului administrativ cu caracter individual reprezentat de H.G. nr. 711/2021, prin raportare la motivele de nelegalitate invocate în cererea de chemare în judecată și temeiurile de drept ce au fost considerate ca fiind incidente în soluționarea acțiunii judiciare. Așadar, nu se ridică în cauză o problemă de depășire a atribuțiilor specifice autorității judecătorești, ci de exercitare a acestor atribuții prin prisma legilor și statutelor profesionale care îndreptățesc la o astfel de evaluare a legalității în calea controlului judecătoresc. Nu se pune, astfel, în discuție, încălcarea exercitării autonomiei locale, ca imixtiune în sfera altei puteri, ci doar realizarea atribuțiilor specifice puterii judecătorești, prin urmare, acest motiv de recurs este nefondat. Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a înțeles recurenta-pârâtă, în primul rând, să critice soluția primei instanțe pronunțate cu privire la excepția lipsei dovezii calității de reprezentant a președintelui C. pentru reclamant, reproșându-i-se judecătorului fondului faptul că a făcut confuzie între dreptul de a reprezenta și dreptul de a promova acțiunea. Această confuzie, în opinia recurentei-pârâte, vine din faptul că reclamantul a afirmat că reprezintă comunitatea românească, fapt ce nu corespunde realității, o astfel de comunitate fiind reprezentată de partidele politice legal constituite, care participă și își desemnează reprezentanții la votul pentru alegerea autorităților administrației publice locale și pentru alegeri generale, unde își valorifică interesele legitime, potrivit principiului reprezentativității. Susținerile recurentei-reclamante nu pot fi valorificate în sensul urmărit de aceasta, întrucât excepția lipsei dovezii calității de reprezentant a numitului C. pentru reclamantul A. a fost corect soluționată de prima instanță, prin respingerea sa ca neîntemeiată, întrucât o astfel de entitate este reprezentată în mod statutar de președintele său (potrivit prevederilor art. 36 din Statutul A.), care este abilitat să promoveze un demers în justiție precum cel din prezenta cauză, fără a fi necesară îndeplinirea vreunei formalități suplimentare (pretinsul mandat pe care recurenta-pârâtă îl reclamă ca fiind necesar, însă nu s-a făcut dovada lui). Cât privește chestiunea reprezentativității comunității românești, aceasta este distinctă de cea a puterii de reprezentare acordată de o persoană juridică unei persoane fizice care este reprezentantul său legal, însă ceea ce a înțeles recurenta-pârâtă UAT Sfântu Gheorghe să pună în discuție este legitimarea procesuală a unei astfel de persoane juridice în raport de scopul urmărit în calea procesuală aleasă, altfel spus, interesul său în promovarea acțiunii în anularea unui act administrativ. Această chestiune a fost decelată din criticile formulate la pct. I.2 din recursul declarat de UAT municipiul Sfântu Gheorghe, care se referă la soluția pronunțată de judecătorul fondului asupra excepției lipsei de interes și a lipsei calității procesuale active. Din perspectiva unei pretinse încălcări a principiului specialității capacității de folosință a persoanei juridice, Înalta Curte reține că, potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, organismele sociale interesate sunt "structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative", iar scopul intimatului-reclamant (ce are calitatea de organism social interesat), prevăzut în statutul său, este acela de a " asigura coordonarea și unitatea de acțiune a societății civile românești din județele Covasna, Harghita și Mureș, în vederea păstrării și dezvoltării identității naționale a românilor din cele trei județe și asigurării unei conviețuiri interetnice normale cu ceilalți locuitori ai acestei zone, în interesul bunăstării generale și a binelui public, în contextul integrării României în structurile UE". Demersul judiciar promovat de acest organism social este grefat pe obiectivul primordial urmărit prin înființarea sa, acela de a "promova și apăra prin toate mijloacele legale identitatea națională, drepturile și libertățile cetățenești ale românilor din județele Covasna, Harghita și Mureș, în condițiile specifice conferite în această zonă prin ponderea lor numeric scăzută" (art. 3 lit. a) din Statutul A.), iar un astfel de interes al organismului reclamant în prezenta cauză este justificat prin raportare la scopul persoanei juridice, fiind îndeplinită cerința de a acționa ca o persoană vătămată, în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. În mod corect a analizat prima instanță cele două excepții, aflate, de altfel, în strânsă legătură, prin luarea în considerare a dezlegărilor statuate prin Decizia nr. 8/2020 pronunțată de Înalta Curte într-un recurs în interesul legii, stabilind în raport de aceste dezlegări că s-a făcut dovada, în prezenta cauză, atât a interesului legitim public, pentru care s-a solicitat anularea H.G. nr. 711/2021, cât și a interesului legitim privat, subsidiar celui dintâi, acela de asigura reprezentativitatea comunității românești în simbolurile autorităților publice locale, potrivit scopului declarat prin statut al A.. În consecință, sunt nefondate criticile recurentei-pârâte UAT municipiul Sfântu Gheorghe, în referire la soluțiile pronunțate de prima instanță asupra excepțiilor lipsei de interes și lipsei calității procesuale active. Pe fondul cauzei, recurenta-pârâtă UAT municipiul Sfântu Gheorghe a susținut că prin adoptarea H.G. nr. 711/2021 privind aprobarea modelului steagului municipiului Sfântu Gheorghe nu s-au încălcat prevederile legale, general valabile, adoptate pentru protejarea interesului național și nu s-a pretins și exercitat o autonomie de decizie în afara cadrului legal, ci s-a adoptat o hotărâre de guvern în executarea prevederilor Legii nr. 141/2015. În esență, i s-a reproșat judecătorului fondului faptul că, prin hotărârea pronunțată, a obstrucționat exercitarea autonomiei locale de către autoritățile administrației publice locale în sensul că, deși a constatat că la adoptarea H.G. nr. 711/2021 nu au fost încălcate prevederile legale, a stabilit că simbolistica și culorile steagului sunt inoportune și "nereprezentative" la nivelul local. Contrar susținerilor recurentei-pârâte, Înalta Curte reține că, având de verificat legalitatea H.G. nr. 711/2021, judecătorul fondului s-a raportat în mod corect la cerințele instituite prin Legea nr. 141/2015, examinând respectarea lor în procedura de adoptare a actului administrativ contestat în cauză. Potrivit prevederilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 141/2015, "1) Proiectul modelului de steag al unităților administrativ-teritoriale este supus dezbaterii publice și consultării locuitorilor, în vederea stabilirii variantei reprezentative." Într-o comunitate în care este de notorietate faptul că sunt mai multe etnii conlocuitoare, adoptarea unui model de steag reprezentativ al acelei comunități poate urma ori o abordare nelegată de niciuna dintre etnii, ceea ce presupune ca simbolistica propusă pentru steag să cuprindă elemente care nu pot fi asociate caracterului etnic, ori, în ipoteza în care se intenționează a se da prevalență elementului etnic, atunci trebuie respectată cerința reprezentativității, ceea ce înseamnă că nu pot figura pe steagul propus elementele aparținând unei singure etnii, chiar dacă aceasta are o pondere majoritară în acea zonă. Asigurarea reprezentativității exclusive a unei etnii, prin reproducerea pe steag a unor elemente care pot fi asociate doar simbolurilor aparținând acelei comunități etnice, fie prin cromatica utilizată sau prin compoziția aleasă, încalcă cerința legală privind asigurarea reprezentativității, fapt ce atrage nelegalitatea hotărârii de guvern prin care s-a aprobat modelul steagului municipiului Sfântu Gheorghe. În accepțiunea recurentei-pârâte, reprezentativitatea a fost respectată prin faptul că proiectul steagului a fost supus dezbaterii publice și consultării populației, conform actelor depuse la dosar, iar după epuizarea perioadei prevăzute pentru consultare, s-a trecut la votare în ședința Consiliului local al municipiului Sfântu Gheorghe, prin exprimarea votului consilierilor aleși, iar varianta legal votată, cu majoritate absolută, a devenit HCL nr. 364/2015, act administrativ intrat în circuitul civil, producându-și efectele. O astfel de viziune a autorității publice locale nu poate fi împărtășită de instanța de control judiciar, cât timp, în condițiile în care există o comunitate majoritară în zonă, votul exprimat reflectă preponderent interesele acestei comunități, iar pretinsa consultare a celorlalte etnii, în vederea asigurării reprezentativității, rămâne lipsită de orice concretizare în planul măsurilor aprobate prin vot, cât timp votul majorității etnice este cel ce se impune fără niciun efort. Procesul-verbal de ședință depus la dosar reflectă faptul că niciuna dintre propunerile celor ce reprezintă comunitatea românească nu a fost îmbrățișată de către ceilalți consilieri locali, din comunitatea maghiară, astfel că, la nivel formal, deși s-a susținut că a existat un vot reprezentativ, în realitate s-a avut în vedere menținerea elementelor reprezentative pentru o singură etnie locală, cea majoritară. Totodată, nu se poate reține cu temei faptul că inserarea pe steagul municipiului Sfântu Gheorghe a simbolului creștin reprezentat de personajul omonim ar fi de natură să asigure respectarea criteriului reprezentativității, prin aceea că se referă la întreaga lume creștină, cât timp, alegând varianta reprezentării unor simboluri etnice, nu se regăsește pe steag niciun element corespondent al etniei românilor, nu alte simboluri generale, ce pot corespunde deopotrivă tuturor creștinilor. În referire la susținerile recurentei-pârâte UAT municipiul Sfântu Gheorghe, prin care a făcut trimitere la existența avizului de legalitate al Prefectului județului Covasna și a celui consultativ al Comisiei Naționale de Heraldică, Genealogie și Sigilografie a Academiei Române, Înalta Curte reține că aceste avize nu girează legalitatea hotărârii de guvern contestată în cauză. Pe de o parte, Legea nr. 141/2015 nu face vorbire despre procedura de avizare a propunerii de hotărâre de către prefect, iar, pe de altă parte, avizul dat de Prefectul județului Covasna nu este unul pe care legea să-l prevadă a fi obligatoriu la adoptarea respectivei hotărâri, el fiind o manifestare a tutelei administrative, în exercitarea atribuției prefectului de a verifica legalitatea actelor administrației publice locale, conform art. 3 din Legea nr. 554/2004, însă neexercitarea unei acțiuni în contencios administrativ de către prefect nu împiedică analiza legalității actului administrativ emis de Guvernul României la cererea unui alt subiect de drept, ce are calitatea de persoană vătămată, conform aceleiași legi a contenciosului administrativ. Cât privește avizul consultativ al Comisiei de Naționale de Heraldică, Genealogie și Sigilografie, acesta are în vedere alte elemente decât cele care se analizează în controlul judiciar cu privire la respectarea cerințelor de legalitate a actului administrativ atacat. Existența acestor avize nu echivalează cu îndeplinirea cerințelor de legalitate impuse de legea care reglementează regimul juridic al procedurii de aprobare, arborare și folosire de către unitățile administrativ-teritoriale a steagurilor proprii, ca simbol local, respectiv Legea nr. 141/2015. S-a mai susținut de către recurenta-pârâtă UAT că modelul steagului a avut la bază stema municipiului Sfântu Gheorghe, aprobată prin H.G. nr. 510/2007, hotărâre care este în vigoare și își produce efectele, însă aceste susțineri nu sunt relevante în contextul în care, în analiza criteriului reprezentativității din perspectiva factorului etnic prezent în zonă, trebuie avut în vedere ansamblul elementelor care compun un steag, iar dezechilibrul sancționat în cauză este dat de folosirea acelorași culori cu cele ale steagului secuiesc, cu aceeași poziționare, în condițiile în care reprezentativitatea comunității românești nu se regăsește pe modelul de steag aprobat nici în privința elementelor care compun stema, nici în culorile alese. Or, astfel cum s-a arătat și în cuprinsul cererii de chemare în judecată și s-a reținut a fi interpretarea corectă prin soluția pronunțată de judecătorul fondului, reprezentativitate înseamnă fie transpunerea pe modelul steagului a unor elemente care să fie recognoscibile și asimilate cu ușurință ca aparținând fiecăreia dintre etniile existente într-un areal prestabilit din punct de vedere al împărțirii administrativ-teritoriale din România, fie alegerea unor elemente care să nu vădească asimilarea lor cu aceste etnii, fiind deopotrivă universal valabile și reprezentative pentru zona respectivă, indiferent de etniile conlocuitoare. În consecință, opțiunea transmisă spre aprobare Guvernului României, în care s-a acordat prevalență simbolurilor secuiești, în detrimentul etniei românești minoritare în zonă, încalcă criteriul reprezentativității, iar aprobarea acestei propuneri, prin H.G. nr. 711/2021, determină nelegalitatea actului administrativ adoptat cu încălcarea prevederilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 141/2015, după cum a stabilit în mod judicios prima instanță. Este incontestabil faptul că, în condițiile art. 6 din Constituție, statul român "recunoaște și garantează persoanelor aparținând minorităților naționale dreptul la păstrarea, la dezvoltarea și la exprimarea identității lor etnice, culturale, lingvistice și religioase", însă "măsurile de protecție luate de stat pentru păstrarea, dezvoltarea și exprimarea identității persoanelor aparținând minorităților naționale trebuie să fie conforme cu principiile de egalitate și de nediscriminare în raport cu ceilalți cetățeni români". Prin urmare, exprimarea acestei identități naționale nu poate avea loc în afara cadrului legal creat de autoritatea legislativă a statului, în aplicarea normelor de rang constituțional arătate anterior. În raport de soluția pronunțată asupra recursului declarat de pârâții UAT municipiul Sfântu Gheorghe și Consiliul local al municipiului Sfântu Gheorghe, Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiată, cererea de intervenție formulată de intervenienta D. în favoarea acestor recurenți-pârâți. D. Asupra recursului declarat de pârâtul Guvernul României Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat în cererea de recurs, Înalta Curte observă că recurentul Guvernul României nu a formulat explicit critici care să se încadreze în acest temei de drept, nearătând care dintre ipotezele normei este incidentă în cauză. De altfel, analizând hotărârea recurată din perspectiva unei pretinse nemotivări sau contrarietăți între considerente, Înalta Curte reține că judecătorul fondului a expus un raționament logico-juridic clar, coerent, cu identificarea corectă a normelor de drept material aplicabile în cauză, considerentele expuse fiind concordante cu soluția pronunțată. O astfel de hotărâre este aptă să permită exercitarea controlului judiciar, respectând, totodată, garanțiile procesuale referitoare la dreptul la apărare al părților și accesul efectiv la justiție. Este, așadar, nefondat, recursul Guvernului României grefat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. În celelalte critici ale sale, a afirmat Guvernul României că instanța de fond nu avea competența de a analiza simbolurile heraldice conținute de stemă și și-a însușit în mod subiectiv o serie de critici și speculații sugerate de către reclamant cu privire la pretinsele asemănări între steagul neoficial al ținutului secuiesc și cel al municipiului Sfântu Gheorghe. Contrar susținerilor regăsite în recursul de față, Înalta Curte observă că simbolurile heraldice nu au fost analizate de către prima instanță, acesta fiind atributul Comisiei Naționale de Heraldică, Genealogie și Sigilografie a Academiei Române, judecătorul fondului fiind îndreptățit să exercite controlul de legalitate asupra actului administrativ atacat, în raport de criteriile stabilite prin legea care reglementează procedura de aprobare a steagului unei unități administrativ-teritoriale, ca simbol local. Această atribuție a instanței judecătorești nu poate fi negată, iar modalitatea în care ar fi trebuit să fie transpus criteriul reprezentativității pe elementele componente ale modelului de steag propus intră în sfera controlului de legalitate, pe care judecătorul de contencios administrativ a fost chemat să-l exercite. În privința reprezentării efigiei Sfântului Gheorghe pe steag, prima instanță nu a făcut altceva decât să preia punctul de vedere al intimaților-pârâți UAT municipiul Sfântu Gheorghe și Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe, potrivit căruia un astfel de simbol este comun întregii lumi creștine, nefiind specific românesc, iar în privința simbolisticii culorilor alese, nu era necesar să existe o analiză a vreunei comisii abilitate, testul similarității fiind la îndemâna judecătorului cauzei, care a reținut corect că acele culori erau identice cu cele de pe steagul ținutului secuiesc, respectând nuanțele și așezarea lor întocmai ca în acest din urmă steag menționat. Cât privește alegațiile recurentului-pârât fundamentate pe comparația cu elemente heraldice de pe steagurile altor comunități multietnice, reține Înalta Curte că, deși prin ele s-a intenționat criticarea soluției primei instanțe, în realitate, afirmând că lipsa de evidențiere a aspectului etnic nu este considerată discriminatorie, s-a concluzionat corect că aceasta este una din cele două posibile manifestări ale criteriului reprezentativității, cea în care nu se face nicio referire la simboluri etnice, alegându-se reprezentări neutre din acest punct de vedere. Cealaltă transpunere practică a criteriului reprezentativității, în comunitățile multietnice, este cea în care, alegându-se elemente cu caracter etnic, trebuie să se regăsească reprezentarea fiecăreia dintre comunitățile din spațiul pentru care steagul propus spre adoptare este simbolul lor local, fiind nelegal a se reprezenta în conținutul său doar o comunitate etnică, în virtutea caracterului majoritar al acesteia. Astfel cum s-a arătat și în considerentele anterioare, reține Înalta Curte că existența avizului de legalitate al prefectului județului Covasna nu împiedică cercetarea legalității actului administrativ pentru care s-a acordat acel aviz, de către instanța de contencios administrativ competentă. Nici argumentele recurentului-pârât Guvernul României privind respectarea procedurilor de elaborare, analiză și avizare a proiectului de hotărâre de guvern nu prezintă relevanță în privința cercetării legalității actului administrativ contestat din perspectiva invocată prin demersul judiciar de față, instanței de contencios administrativ solicitându-i-se a se pronunța asupra felului în care a fost respectat sau nu criteriul reprezentativității în alegerea elementelor folosite pentru steagul municipiului Sfântu Gheorghe, ce a fost adoptat prin hotărârea atacată în cauză. Cum niciuna dintre criticile din recursurile declarate în cauză nu e aptă să conducă la reformarea soluției pronunțate de prima instanță, Înalta Curte reține caracterul nefondat al căilor de atac declarate în prezenta cauză. II.2. Temeiul de drept al soluției pronunțate Pentru considerentele anterior expuse, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile declarate de pârâții Guvernul României și Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe împotriva sentinței civile nr. 47 din 20 aprilie 2022 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, sentință ce va fi menținută astfel cum a fost pronunțată, fiind legală. În consecință, va fi respinsă, ca neîntemeiată, cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta D. în favoarea recurenților-pârâți Consiliul Local al municipiului Sfântu Gheorghe și Unitatea Administrativ Teritorială municipiul Sfântu Gheorghe.