ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1975/2022

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 05.06.2019, sub nr. x/2019, astfel cum a fost modificată, reclamantul A. al Românilor din Covasna, Harghita și Mureș a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României, Ministerul Tineretului și Sporturilor și Municipiul Sf. Gheorghe, prin Primar, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea H.G. nr. 1044/2018, fără cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, prin încheierea de ședință din data de 10.09.2019, a respins excepția netimbrării și excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului invocate prin întâmpinare de către pârâții Guvernul României și Ministerul Tineretului și Sportului. Aceeași instanță, prin încheierea de ședință din data de 14.01.2020, a respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului și excepția lipsei de interes a acestuia în promovarea acțiunii invocate prin întâmpinare de către pârâtul Municipiul Sf. Gheorghe. Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 5 din 13.02.2020, a respins acțiunea reclamantului, astfel cum a fost modificată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A. al Românilor din Covasna, Harghita și Mureș, care a solicitat casarea acesteia și trimiterea cauzei spre judecare aceleiași instanțe. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurentul a susținut, pe de o parte, faptul că sentința contestată este insuficient motivată și cuprinde considerente contradictorii, iar, pe de altă parte, faptul că aceasta a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestor motive de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. În mod eronat, prima instanță a considerat faptul că Ministerul Tineretului și Sporturilor și-a îndeplinit obligația de publicare pe site-ul instituției a proiectului hotărârii de Guvern contestate în cauză încă din data de 20 iulie 2018. În realitate, această operațiune tehnică s-a realizat la data de 21 decembrie 2018, ceea ce echivalează cu nerespectarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. Situația a fost similară și în ceea ce privește hotărârea de consiliu local ce a stat la baza adoptării sale. De altfel, instanța nu a motivat concluzia la care ajuns cu privire la această chestiune. Recurentul consideră că, în realitate, instanța de fond nu a analizat dacă a existat un caz excepțional care ar fi permis Guvernului României să adopte proiectul de act normativ în condițiile în care acesta nu a fost înscris pe agenda de lucru a ședinței respective de Guvern. În plus de aceasta, recurentul apreciază că nici nu se poate justifica existența urgenței în adoptarea hotărârii de Guvern în condițiile în care s-a reținut în considerentele sentinței că este vorba despre "o reluare a intenției de preluare a bunurilor respective manifestată inițial prin HCL nr. 338/24.11.2016, reiterare ce a fost determinată de necesitatea punerii de acord numai a anexelor care detaliau descrierea imobilul, în condițiile în care, prin H.G. nr. 1006/20.12.2018 a fost modificată anexa 30 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, aflate în administrarea Ministerului Tineretului și Sportului - Clubul Sportiv Municipal Sf. Gheorghe." Recurentul a concluzionat în sensul că hotărârea judecătorească contestată nu este propriu-zis motivată în condițiile în care criticile de nelegalitate invocate cu privire la hotărârea de Guvern dedusă judecății nu au fost riguros analizate de către instanță.

Apărările formulate în cauză Intimații Guvernul României, Municipiul Sf. Gheorghe și Ministerul Tineretului și Sporturilor au formulat întâmpinări în care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar.

Soluția instanței de recurs 5.1. Consideranții generale Controlul judiciar declanșat de recurentul A. al Românilor din Covasna, Harghita și Mureș, în temeiul art. 8 și art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, are ca obiect verificarea legalității H.G. nr. 1044/2018 privind transmiterea unui imobil aflat în domeniul public al statului și în administrarea Ministerului Tineretului și Sporturilor - Clubul Sportiv Municipal Sfântu Gheorghe - în domeniul public al municipiului Sfântu Gheorghe, județul Covasna. Prima instanță a respins acțiunea reclamantului, reținând, în esență, următoarele argumente juridice: Prin H.C.L. Sf. Gheorghe nr. 338/24.11.2016 s-a aprobat efectuarea demersurilor legale pentru a se realiza transmiterea din domeniul public al Statului și administrarea Ministerului Tineretului și Sportului a Clubului Sportiv Municipal Sf. Gheorghe în domeniul public al Municipiului Sf. Gheorghe a imobilelor situate în Municipiul Sf. Gheorghe, str. x, respectiv a bazei sportive municipale, a sălii sporturilor și a sediului administrativ. La data de 20.07.2018, pe pagina de internet a pârâtului Ministerul Tineretului și Sportului a fost publicat proiectul de hotărâre privind actualizarea anexei 30 a H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului și transmiterea unei părți dintr-un imobil aflat în domeniul public al statului și în administrarea Ministerului Tineretului și Sportului - Clubul Sportiv Municipal Sf. Gheorghe, în domeniul public al Municipiului Sf. Gheorghe, Județul Covasna. Prin preluarea recomandărilor făcute de MADR și Ministerul Finanțelor Publice de disjungere a proiectului de act normativ, pe site-ul Ministerului Tineretului și Sportului a fost postat, la data de 01.10.2018, proiectul de hotărâre de Guvern privind actualizarea valorilor de inventar și modificarea datelor de identificare a unor imobile cuprinse în Anexa nr. 30 a H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului Tineretului și Sportului - Clubul Sportiv Municipal Sf. Gheorghe, cu termen de 10 zile pentru primirea de propuneri/observații, termen prevăzut de dispozițiile art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003; acest proiect de act normativ a fost apoi adoptat de către Guvernul României, prin H.G. nr. 1006/20.12.2018 privind actualizarea valorilor de inventar și modificarea datelor de identificare a unor imobile cuprinse în anexa nr. 30 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, aflate în administrarea Ministerului Tineretului și Sportului - Clubul Sportiv Municipal Sf. Gheorghe. Datele de identificare și descrierea bunului rezultat în urma comasării au fost indicate în această anexă (sediu administrativ și complex sportiv cu o suprafață totală de 49.246 mp și elemente componente descrise de la C1 la C9, conform CF x). La data de 18.12.2018, a fost postat pe site-ul pârâtului Ministerul Tineretului și Sportului proiectul de hotărâre de Guvern privind transmiterea unei părți dintr-un imobil aflat în domeniul public al statului și în administrarea Ministerului Tineretului și Sportului - Clubul Sportiv Municipal Sf. Gheorghe în domeniul public al Municipiului Sf. Gheorghe, județul Covasna, cu termen de 10 zile pentru primirea de propuneri/observații; în Anexa nr. 1 a acestui proiect erau propuse spre transmitere în domeniul public al municipiului Sf. Gheorghe aceleași bunuri imobile propuse prin actul normativ postat pe site-ul Ministerului Tineretului și Spotului la data de 20.07.2018, iar la data de 21.12.2018, a fost postat proiectul de hotărâre de Guvern privind transmiterea unui imobil aflat în domeniul public al statului și în administrarea MTS - CSM Sf. Gheorghe, în domeniul public al Municipiului Sf. Gheorghe, Județul Covasna, astfel cum bunul a fost descris ca urmare a adoptării H.G. nr. 1006/20.12.2018. La niciunul dintre aceste proiecte de acte normative (publicate în 20.07.2018, 18.12.2018, respectiv 21.12.2018) nu au fost formulate la sediul inițiatorului, pârâtul Ministerul Tineretului și Sportului, în termenul legal, observații și/sau propuneri și nici nu au fost invocate nereguli procedurale referitoare la procedura transmiterii bunurilor imobile din domeniul public al statului în domeniul public local. Ulterior adoptării H.G. nr. 1006/20.12.2018, prin hotărârea Consiliului Local al Municipiului Sf. Gheorghe nr. 391/27.12.2018 s-a aprobat efectuarea demersurilor legale pentru a se realiza transmiterea din domeniul public al Statului și administrarea Ministerului Tineretului și Sportului - Club Sportiv Municipal Sf. Gheorghe în domeniul public al Municipiului Sf. Gheorghe a imobilelor situate în Municipiul Sf. Gheorghe, str. x, respectiv a sediului administrativ și a complexului sportiv, cu datele de identificare indicate în anexă. Prin adresa Ministerului Justiției nr. x/28.12.2018, proiectul în discuție a fost avizat favorabil, dar cu o serie de observații. Prin nota de fundamentare a fost prezentată situația imobilului, de la data solicitării inițiale, din 2016 și demersurile efectuate de inițiator, pârâtul Ministerul Tineretului și Sportului. În ședința de Guvern din data de 28.12.2018 a fost adoptată H.G. nr. 1044/2018 prin care s-a aprobat transmiterea unui imobil, având datele de identificare prevăzute în anexă, din domeniul public al statului și din administrarea Ministerului Tineretului și Sportului - Clubul Sportiv Municipal Sf. Gheorghe în domeniul public al municipiului Sf. Gheorghe, județul Covasna, precum și declararea acestuia din bun de interes public național în bun de interes public local. În anexă, este indicat imobilul situat în Municipiul Sf. Gheorghe, str. x, respectiv sediul administrativ și complexul sportiv, având suprafață totală măsurată de 49.246 mp și elementele componente descrise în anexa 2 a H.G. nr. 1006/20.12.2018. Prin adresa nr. x/03.01.2019, Instituția Prefectului Județului Covasna a comunicat primarului Municipiului Sf. Gheorghe că a fost verificată H.C.L. Sf. Gheorghe nr. 391/2018 și că nu i s-a aplicat procedura prevăzută de art. 3 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Prin adresa nr. x/04.01.2019, pârâtul Ministerul Tineretului și Sportului a comunicat faptul că a preluat în proiect observațiile de la pct. 1-2, 5-6, că a fost emis avizul de legalitate al Instituției Prefectului Județului Covasna indicat la pct. 3 și că, referitor la observația de la pct. 4 privind respectarea Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională, publicarea proiectului a avut loc, inițial, la data de 10.07.2018, astfel că termenele prevăzute de aceste norme sunt respectate. Prima instanță a apreciat că este nefondată critica reclamantului referitoare la nerespectarea procedurii privind transparența decizională, reglementată de Legea nr. 52/2003, în condițiile în care intenția autorității inițiatoare de transmitere a bazei sportive municipale, a sălii sporturilor și a sediului administrativ situate în Municipiul Sf. Gheorghe, str. x a fost expres adusă la cunoștința publică încă din data de 20.07.2018. De asemenea, este nefondată critica reclamantului referitoare la nerespectarea procedurii prevăzute de H.G. nr. 561/2009, în condițiile în care, potrivit dispozițiilor art. 40 din acest act normativ, existența cazului excepțional în care Primul-Ministru poate aproba, pe durata desfășurării ședinței Guvernului, să fie luate în discuție și proiecte de acte normative neînscrise pe agenda de lucru, dacă acestea reclamă o decizie urgentă a Guvernului, reprezintă o chestiune ce se circumscrie dreptului de apreciere al autorității publice. Competența de a discuta adoptarea proiectului de hotărâre de Guvern, neînscris pe agenda de lucru, aparținea pârâtului Guvernul României, prin Primul-Ministru, iar măsura adoptării sale nu poate fi considerată ca fiind o încălcare a drepturilor și libertăților cetățenilor. În plus de aceasta, toate observațiile formulate în procesul de avizare au fost însușite și remediate de inițiator înainte de publicarea actului administrativ cu caracter individual în Monitorul Oficial, deci înainte ca actul să producă efecte juridice. Înalta Curte nu împărtășește soluția judecătorului fondului. Reevaluând materialul probator administrat în cauză prin prisma cadrului normativ aplicabil și răspunzând la criticile formulate în cadrul memoriului de recurs, subsumate motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., dar și la apărările intimaților din cadrul întâmpinărilor depuse la dosar, instanța de control judiciar constată următoarele: 5.2. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta nu îndeplinește exigențele menționate de textul legal mai sus citat, deoarece judecătorul fondului nu a clarificat aspectele esențiale ale speței. În primul rând, trebuie menționat faptul că proiectul hotărârii de Guvern deduse judecății nu s-a aflat pe agenda de lucru a ședinței Guvernului din data de 28.12.2018. Conform dispozițiilor art. 40 alin. (2) și (3) din Anexa la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării: "(2) În cazuri excepționale, Primul-Ministru poate aproba ca pe durata desfășurării ședinței Guvernului să fie luate în discuție și proiecte de documente de politici publice, proiecte de acte normative sau alte documente neînscrise pe agenda de lucru, dacă acestea reclamă o decizie urgentă a Guvernului. (3) În cazul acestor chestiuni urgente, inițiatorul are obligația să își însușească observațiile și propunerile cu privire la forma și legalitatea acestor proiecte cuprinse în documentele prevăzute la art. 24 și 25." Așadar, dispozițiile normative anterior citate stabilesc faptul că, în cazuri excepționale, Primul-ministru poate aproba, pe durata ședinței Guvernului, să fie luate în discuție și proiecte de acte normative care nu au fost menționate pe agenda de lucru, în situația în care acestea reclamă o decizie urgentă a Guvernului. Înalta Curte apreciază că este fondată critica recurentului în sensul că instanța de primă jurisdicție nu a analizat îndeplinirea cerințelor impuse de textul legal aflat în discuție, respectiv dacă a existat un caz excepțional pentru a cărui rezolvare se impunea adoptarea de urgență a unui act administrativ unilateral cu caracter individual, adică a H.G. nr. 1044/2018. Într-adevăr, Primul-Ministru are competența să dispună această măsură, însă cu respectarea condițiilor impuse de textul legal care i-o conferă. În al doilea rând, instanța de fond a omis să analizeze critica de nelegalitate invocată de recurentă referitoare la lipsa avizelor de la instituțiile publice avizatoare la momentul adoptării hotărârii de Guvern în ședința din data de 28.12.2018. Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că judecătorul fondului nu a lămurit în mod corespunzător situația de fapt și de drept existentă în speța dedusă judecății. Or, cercetarea fondului cauzei presupune existența tuturor elementelor de rezolvare a fondului litigiului. În concluzie, nemotivarea hotărârii sub aspectele de esență echivalează cu necercetarea fondului cauzei, situație în raport cu care, pentru respectarea dublului grad de jurisdicție, se impune admiterea recursului și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe 5.3. În raport de motivul de casare anterior reținut, instanța de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate de recurent, subsumate motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. PENTRU ACESTE MOTIVE,