ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5988/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 9.03.2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației a formulat contestație împotriva Deciziei nr. 15/19.12.2019, comunicată universității la data de 13.01.2020, prin intermediul Notificării nr. x/19.12.2019, precum și împotriva Adresei nr. x/03.02.2020, prin care a fost respinsă plângerea prealabilă, formulată împotriva deciziei anterior menționate, solicitând instanței să dispună: - anularea Deciziei nr. 15/19.12.2019, emisă de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, prin care s-a dispus în mod netemeinic și nelegal, rezilierea Contractului de finanțare nr. x/20.11.2012, cu consecința restituirii sumei totale de 20.912.362,81 RON, reprezentând finanțare nerambursabilă acordată universității în cadrul proiectului denumit "Campus Universitar Complex Eftimie Murgu", cod SMIS 13447 și pe cale de consecință, exonerarea universității de la restituirea sumei totale ce face obiectul deciziei contestate; - anularea Notificării nr. x/19.12.2019, emisă de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, prin intermediul căreia a fost comunicată instituției, Decizia contestată nr. 15/19.12.2019; - anularea Adresei nr. x/03.02.2020, emisă de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, comunicată reclamantei la data de 11.02.2020, prin care a fost respinsă plângerea prealabilă, formulată împotriva Deciziei nr. 15/19.12.2019 și a Notificării nr. x/19.12.2019; - în subsidiar, obligarea pârâtului la emiterea unei noi decizii de reziliere a Contractului de finanțare nr. x/20.11.2012, în baza clauzei prevăzută la art. 20 alin. (1) din contract, fără a fi solicitată restituirea finanțării nerambursabile deja plătite; - în temeiul dispozițiilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actelor administrative contestate până la soluționarea definitivă a prezentei cauze; - obligarea pârâților Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației și Agenția pentru dezvoltare Regională Vest la plata eventualelor cheltuieli de judecată ocazionate de instituție cu acest litigiu.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1172 din 17 noiembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, s-a respins cererea de suspendare și s-a respins acțiunea formulată de reclamanta Universitatea Babeș - Bolyai Cluj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1172 din 17 noiembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Universitatea Babeș - Bolyai Cluj a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre o nouă judecată, pentru o mai bună administrare a probelor. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenta-reclamantă a susținut că invocarea prevederilor art. 20 alin. (1) din Contractul de finanțare era justificată, întrucât lucrările au întârziat din cauza unor situații excepționale și temeinic dovedite, independente de voința reclamantei, iar păstrarea finanțării nerambursabile deja plătite consideră că se impune întrucât obiectivul a fost în cele din urmă atins, construcțiile edificate cu finanțare europeană fiind bunuri publice. Astfel, la data pronunțării sentinței recurate lucrările erau executate integral, obiectul proiectului fiind realizat, iar în prezent construcțiile rezultat al finanțării sunt funcționale și sunt înscrise în cartea funciară. În aceste condiții, în opinia sa, activarea clauzei prevăzută la art. 20 pct. 4 din Contractul de finanțare este cea mai aspră sancțiune ce poate fi aplicată beneficiarului în cazul nerespectării prevederilor contractului, însă în speță este evident că măsura este disproporționat de mare având în vedere că singura prevedere pe care beneficiara nu a reușit să o respecte întocmai a fost termenul de finalizare a lucrărilor. Or, instanța de fond a reținut, ca motiv esențial, dar fără nicio probă din care să rezulte astfel, faptul că propunerea corecției financiare pentru întreaga sumă a venit din partea Comisiei Europene, astfel încât pârâta nu putea să ia o hotărâre care să contravină intereselor comunitare și nu mai avea o marjă de apreciere cu privire la decizia de reziliere unilaterală a contractului. În opinia sa, este nepermis, într-o motivare și așa simplistă, să fie cuprinse astfel de motive străine de probele administrate. Afirmațiile pârâtului, în acest sens, nu pot constitui motiv pentru respingerea acțiunii. Astfel, Comisia Europeană, dacă era bine informată, în niciun caz nu ar fi aplicat corecția pentru întreaga sumă în condițiile în care lucrările erau executate în proporție de 93%, iar motivele acestei întârzieri s-au datorat în principal procedurilor greoaie de achiziție și lipsei ofertelor din partea unor agenți economici cu capacitate reală de execuție. Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute. În contextul prezentării situației de fapt, în esență, intimatul a susținut că nerealizarea proiectului în durata de timp convenită de părți constituie încălcarea art. 9 lit. A) din Contractul de finanțare, neputând fi primite argumentele recurentei cu privire la incidența art. 20 alin. (1) din același contract. De asemenea, cu privire la atașarea, în dosarul de recurs, a dovezii întabulării contrucției ce face obiectul contractului de finanțare, a arătat că, în opinia sa, realizarea proiectului în discuție după șapte ani de la data inițială de finalizare - 20.05.2015 - nu reprezintă un argument pentru care să se constate nelegalitatea sentinței recurate.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 5 octombrie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 8 decembrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante A. a depus cerere de finanțare din fonduri nerambursabile pentru proiectul " Campus Universitar Complex Eftimie Murgu", cod SMIS 13447, fiind declarată eligibilă și urmată de încheierea Contractului de finanțare nr. x/20.11.2012, între aceasta și Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației denumit AM POR prin Agenția de Dezvoltare Regională Vest denumită OI (organism intermediar). Prin Decizia nr. 15/19.12.2019, emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, s-a dispus rezilierea Contractului de finanțare nr. x/20.11.2012, cu consecința restituirii sumei totale de 20.912.362,81 RON, reprezentând finanțare nerambursabilă acordată universității în cadrul proiectului denumit "Campus Universitar Complex Eftimie Murgu", cod SMIS 13447. Prin adresa nr. x/03.02.2020, emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, a fost respinsă plângerea prealabilă, formulată de universitate împotriva Deciziei nr. 15/19.12.2019. În acest context factual, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanta Universitatea Babeș - Bolyai Cluj a solicitat, în principal, anularea deciziei nr. 15/19.12.2019, a adresei nr. x/03.02.2020 și a Notificării nr. x/19.12.2019 emise de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, și pe cale de consecință, exonerarea universității de la restituirea sumei totale ce face obiectul deciziei contestate, iar, în subsidiar obligarea pârâtului la emiterea unei noi decizii de reziliere a Contractului de finanțare nr. x/20.11.2012, în baza clauzei prevăzută la art. 20 alin. (1) din contract, fără a fi solicitată restituirea finanțării nerambursabile deja plătite, precum și suspendarea executării actelor administrative. Prin sentința recurată, s-a respins cererea de suspendare, precum și acțiunea în anularea actelor, reclamanta formulând critici doar cu privire la soluția dată acțiunii în anulare, din perspectiva motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate. Astfel, instanța de control judiciar nu poate reține criticile formulate de recurentă cu privire la faptul că motivarea primei instanțe este simplistă, cuprinzând motive străine de probele administrate, aspecte care se circumscriu dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Or, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată. În sensul dispozițiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum și a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv. Aceasta înseamnă, așa cum s-a reținut în practica consolidată a instanței supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conținut, nu de volum, că instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată, faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurentei neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Totodată, în practica instanțelor de control judiciar s-a reținut constant că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. și atunci când există o contradicție între soluția pronunțată și considerentele ce stau la baza acestea sau atunci când considerentele reflectă un caracter antagonic, nefiind posibil de urmărit raționamentul care a stat la baza pronunțării soluției, ori când instanța s-a pronunțat cu privire la altă acțiune decât cea care face obiectul litigiului, niciuna dintre aceste ipoteze nefiind întâlnită în cauză, susținerea că motivarea este în contradictoriu cu probele administrate, neputând fundamenta incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., teza menționată. Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente nici prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege. În cauza de față, soluția primei instanțe reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Astfel, Înalta Curte constată că decizia de reziliere nr. 15/19.12.2019, emisă de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației s-a întemeiat în drept pe prevederile art. 20 alin. (4) din Contractul de finanțare nr. x/20.11.2012, iar motivul a constat în nerealizarea indicatorilor în termenul acordat, respectiv proiectul nu este funcțional și în uz, aspect ce constituie o încălcare a prevederilor contractuale, respectiv art. 9 lit. A) din contractul de finanțare. Dispozițiile din contract aplicabile speței sunt cele prevăzute de art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare, respectiv clauzele prevăzute la art. 9 din contract unde se menționează: Obligațiile Beneficiarului din contractul de finanțare: - alin. (2) "să implementeze proiectul pe propria răspundere în conformitate cu prevederile prezentului Contract și ale legislației comunitare și naționale în vigoare. Beneficiarul va fi singurul răspunzător în fața AM POR pentru îndeplinirea obligațiilor asumate prin Contract, pentru implementarea Proiectului și pentru realizarea obiectivelor prevăzute în Anexa IV - Cererea de finanțare la prezentul Contract"; - alin. (7) "beneficiarul are obligația de a respecta calendarul activităților prevăzute în Anexa IV - Cererea de finanțare la prezentul Contract"; - alin. (8) "beneficiarul are obligația să asigure un management eficient al Proiectului, inclusiv prin asigurarea resurselor umane și materiale necesare implementării corecte și în termenele stabilite prin prezentul Contract a activitătilor Proiectului"; - alin. (9) "beneficiarul are obligația de a respecta calendarul achizițiilor publice prevăzute în Anexa IV - Cererea de finanțare la prezentul Contract". De asemenea, art. 14 alin. (1) din contractul de finanțare prevede că prin "neregulă" în accepțiunea prezentului contract se înțelege orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate. Din înscrisurile aflate la dosarul cauzei se constată că perioada inițială de implementare a proiectului a fost de 30 luni de la data semnării (20.11.2012-20.05.2015), termen ce a fost prelungit prin cinci acte adiționale, actul adițional nr. x/30.06.2016 prevăzând faptul că "Beneficiarul are obligația să realizeze din bugetul propriu toate activitățile proiectului în termen de 30 luni de la data finalizării termenului acordat urmare a instrucțiunilor AM POR nr. 144/2015, dar nu mai târziu de 31.12.2018". În raportul privind vizita efectuată la fața locului la data de 19.10.2018, OI ADR vest a atenționat reclamanta că în situația neîndeplinirii integrale a obiectivelor și indicatorilor proiectului până la termenul limită acordat - 31.12.2018 - beneficiarul va trebui să returneze integral finanțarea primită în cadrul acestui proiect. Așadar, pârâta a constatat că termenul limită până la care se impunea a fi finalizat proiectul nu a fost respectat, astfel că în cursul anului 2019 a urmat o procedură de conciliere finalizată prin Procesul-verbal de conciliere nr. x/12.03.2019, prin care pârâta a primit un nou termen-26.03.2019 până la care să transmită documente suplimentare care să ateste progresele înregistrate la nivelul implementării proiectului. Urmare a vizitelor speciale de monitorizare efectuate la 29.07.2019 și 23.09.2019 ADR Vest a concluzionat următoarele: lucrările nu sunt finalizate, iar recepția la terminarea lucrărilor nu a fost efectuată, ritmul de lucru fiind foarte scăzut. În aceste condiții, pornind de la starea de fapt constatată în teren, în mod legal pârâta a făcut aplicarea dispozițiile art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare care prevăd: "în cazul nerespectării de către Beneficiar a prevederilor prezentului Contract, AM POR poate decide rezilierea unilaterală a Contractului printr-o notificare scrisă. În această situație, beneficiarul are obligația restituirii în întregime a sumelor deja primite în cadrul contractului din finanțare nerambursabilă, în condițiile prevăzute la art. 14 din prezentul Contract". Urmare a solicitării Comisiei Europene care a monitorizat implementarea proiectului și de care reclamanta a avut cunoștință prin informările pârâtei, prin adresa din 5.11.2019 pârâta a comunicat Comisiei Europene stadiul proiectului în sensul că acesta nu este funcțional și în uz, iar în răspunsul oferit Comisia a propus corecție financiară pentru întreaga sumă plătită. Totodată, pârâta a arătat faptul că rezilierea contractului de finanțare cu restituirea sumelor rambursate a fost solicitată de Comisia Europeană, încă din perioada de conciliere, astfel încât nu putea să ia o hotărâre care să contravină intereselor comunitare și nu mai avea o marjă de apreciere cu privire la decizia de reziliere unilaterală a contractului. În pofida prelungirilor acordate beneficiarului pentru finalizarea proiectului, termenul final a fost depășit astfel că pârâta, la solicitarea Comisiei Europene, a procedat la activarea clauzei de reziliere prevăzută la art. 20 alin. (4) din Contractul de finanțare, bazată pe neregula constând în nerespectarea termenului de implementare și fără posibilitatea de a aprecia asupra păstrării sumelor rambursate. Recurenta-reclamantă considera că măsura de reziliere a Contractului de finanțare nr. x/20.11.2012, cu consecința restituirii sumei totale de 20.912.362,81 RON, a fost dispusă nelegal, iar contestația a fost respinsa in mod neîntemeiat, soluția primei instanțe, care a confirmat legalitatea acestor acte, fiind, în opinia sa nelegală, pronunțată cu o administrare necorespunzătoare a probelor. Înalta Curte constată că motivele pentru care reclamanta a solicitat anularea actului vizează încălcarea prevederilor art. 20 alin. (1) din Contractul de finanțare conform cărora "în situații excepționale și temeinic dovedite, inclusiv cazurile de forță majoră, AM POR poate decide să rezilieze Contractul printr-o notificare scrisă, fără a fi solicitată restituirea finanțării nerambursabile deja plătite", precum și reținerea greșită a incidenței dispozițiilor clauzei de la art. 20 alin. (4) coroborată cu art. 14 din același contract de finanțare care stipulează:, în cazul nerespectării de către Beneficiar a prevederilor prezentului Contract, AM POR poate decide rezilierea unilaterală a Contractului printr-o notificare scrisă. În această situație, beneficiarul are obligația restituirii în întregime a sumelor deja primite în cadrul contractului din finanțare nerambursabilă, în condițiile prevăzute la art. 14 din prezentul Contract". Invocarea prevederilor art. 20 alin. (1) din contractul de finanțare de către recurenta-reclamantă este eronată, întrucât textul se referă la cazuri excepționale și temeinic dovedite, inclusiv cazurile de forță majoră, în mod corect constatând judecătorul fondului că nu s-a făcut dovada unor astfel de împrejurări care să permită păstrarea finanțării nerambursabile deja plătite. Astfel, se reține că potrivit art. 19 din Contractul de finanțare forța majoră reprezintă orice eveniment imprevizibil și de neînlăturat care împiedică executarea în tot sau în parte a acestuia, fiind constatată de o autoritate competentă. În plus, conform art. 19 alin. (2) din contract "partea care invocă forța majoră are obligația de a notifica celeilalte părți cazul de forță majoră în termen de 5 zile calendaristice de la data apariției acestuia, și de a o dovedi (…)", ori în cauză reclamanta nu a invocat pe parcursul implementării proiectului forța majoră, dificultățile întâmpinate neputând fi catalogate drept cazuri excepționale și temeinic dovedite. Prin urmare, argumentele reclamantei atât pentru capătul principal al cererii de chemare în judecată, cât și pentru cel subsidiar (păstrarea finanțării) nu sunt de natură a atrage anularea actelor administrative unilaterale contestate, acestea bucurându-se de prezumția de legalitate și fiind întemeiate pe clauzele Contractului de finanțare antereferite. Înalta Curte nu poate reține că dificultățile întâmpinate de reclamantă pe parcursul implementării proiectului, reprezintă un argument care să conducă la reformarea sentinței recurate, întrucât constată că aceasta este singura răspunzătoare de încălcarea prevederilor art. 9 din contract, astfel că în pofida atitudinii înțelegătoare manifestată de pârâtă față de reclamantă, dovedită de actele adiționale prin care a fost a fost prelungită de la data de 20.05.2015, la data de 31.12.2018 perioada de implementare a proiectului, în mod corect s-a constatat încălcarea termenului limită de finalizare a obiectivelor proiectului, recurenta însăși recunoscând întârzierile în implementarea proiectului, respectiv încălcarea termenului final stabilit pentru finalizarea acestuia. În ceea ce privește principiul proporționalității, Înalta Curte constată că, dincolo de poziția Comisiei Europene pe acest aspect, sancțiunea aplicată apare proporțională în condițiile în care, nici după acordarea unor prelungiri de termene, proiectul finanțat nu era funcțional. Este nerelevantă proporția în care era construit, cât timp, la momentul rezilierii contractului, proiectul nu era finalizat, nefiind funcțional în întregul său. Finalizarea proiectului după rezilierea contractului nu mai prezintă nicio relevanță și, de altfel, instanța nu ar putea suplini verificările pe care, dacă contractul ar mai fi fost în ființă, ar fi trebuit să le realizeze autoritatea publică. De asemenea, nu se poate dispune nici trimiterea cauzei spre o nouă judecată, pentru o mai buna administrare a probelor, în condițiile în care prin cererea de recurs nu s-a invocat un motiv de nelegalitate care să impună o asemenea soluție, probele încuviințate părților fiind administrate potrivit dispozițiilor legale procedurale, fiind, în realitate vorba despre nemulțumirea părții față de hotărârea pronunțată, o mai bună administrare a probelor la care aceasta se referă fiind reprezentată doar de acea interpretare care ar conduce la o soluție favorabilă reclamantei. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind corespunzător motivată, dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.