ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5208/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a solicitat anularea Deciziei de reziliere a contractului de finanțare nr. x/18.05.2017 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice cu privire la contractul de finanțare nr. x/27.03.2014, precum și procesul-verbal nr. MDRAPFE 11172/08.02.2017, precum și anularea măsurii de obligare a reclamantei la restituirea sumei de 839.413,70 RON și menținerea Contractului de finanțare nr. x/27.03.2014, cât și anularea tuturor operațiunilor tehnico-administrative anterioare sau ulterioare emiterii actului administrativ individual atacat. 1.

Hotărârea instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. . 1372 din 10 aprilie 2019, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, și, în consecință, a anulat Decizia de reziliere a contractului de finanțare nr. x/18.05.2017 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice cu privire la contractul de finanțare nr. x/27.03.2014, precum și procesul-verbal nr. MDRAPFE 11172/08.02.2017, a anulat măsura de obligare a reclamantei la restituirea sumei de 839.413,70 RON și a obligat pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice ca, în privința derulării contractului de finanțare nr. x/27.03.2014 încheiat cu reclamanta S.C. A. S.R.L., să parcurgă procedura legală prevăzută în Capitolul III - Constatarea neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare rezultate din nereguli - din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora și să dispună măsurile administrative cuvenite în conformitate cu prevederile legii și valorificând prevederile contractuale incidente. Totodată, a respins restul pretențiilor reclamantei și a respins ca inadmisibilă cererea reconvențională formulată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice în contradictoriu cu reclamanta S.C. A. S.R.L. 1.

Calea de atac exercitată și motivele de recurs înfățișate Împotriva acestei hotărâri au promovat recurs atât reclamanta S.C. A. S.R.L. cât și pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, în condițiile art. 493 C. proc. civ. 1.3.1 Recursul reclamantei Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a criticat sentința instanței de fond pentru nelegalitate sub aspectul obligării pârâtului la parcurgerea procedurii legale privind constatarea neregulilor și stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 și să dispună măsurile necesare în conformitate cu prevederile legii și valorificarea prevederilor contractuale incidente, solicitând astfel admiterea recursului și desființarea acestei obligații, cu menținerea celorlalte dispoziții ale hotărârii. În motivarea recursului s-a arătat, în esență, că, prin raportare la dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, în speță lipsește neregula pentru că nu există un prejudiciu, împrejurare rezultată din cuprinsul Raportului privind vizita specială nr. 6, încheiat la data de 12.11.2018, la finalul căreia se arată că indicatorii prevăzuți la finalizarea implementării proiectului au fost îndepliniți. Recurenta menționezaă că autoritatea de management era obligată ca anterior luării măsurii să verifice, prin prisma criteriilor presupuse de principiul proporționalității, dacă sancțiunea este proporțională cu gravitatea neregulii imputate și implicațiile financiare ale neregulii, în condițiile în care au fost respectate condițiile impuse de legislație și contractul de finanțare referitoare la indicatorii financiari iar devansarea termenelor nu este dovada relei-credințe sau neglijenței beneficiarului, prelungirea termenului de finalizare a obiectivului având motive justificate. 1.3.2 Recursul pârâtului Recurentul pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației Publice a criticat la rândul său sentința instanței de fond pentru nelegalitate, astfel că, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casare hotărârii atacate și, urmare a rejudecării, respingerea ca neîntemeiată a acțiunii introductive și admiterea cererii reconvenționale. În esență, recurentul-pârât menționează că principiul proporționalității se referă numai la abaterile/neregulile având ca obiect încălcarea legislației privind achizițiile publice, potrivit prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, iar în speță nu este vorba despre o acțiune de verificare care să fi vizat identificarea vreunei nereguli în cadrul procedurii de achiziție publică, astfel că sunt profund eronate aprecierile instanței de fond referitoare la reduceri procentuale/corecții financiare din valoarea contractului de finanțare a cărui reziliere a fost dispusă pentru nerespectarea dispozițiilor art. 7 alin. (2) din cuprinsul acestuia, în condițiile în care reclamanta a finalizat proiectul cu o întârziere de 3 ani. În privința cererii reconvenționale, pârâtul a precizat că Decizia de reziliere nr. 8/18.05.2017 nu reprezintă titlu executoriu, ci doar un act administrativ individual, astfel încât recuperarea sumelor în discuție nu poate fi realizată decât printr-o hotărâre judecătorească care constituie titlu executoriu conform prevederilor art. 43 din O.U.G. nr. 66/2011. 1.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinările depuse la dosarul cauzei, ambele părți au solicitat respingerea reciprocă a fiecăruia dintre cele două recursuri, ca nefondate, în susținerea acestei poziții procesuale fiind reluate, în principal, aspecte de fapt și de drept expuse atât în fața instanței de fond, cât și prin propriile recursuri. 1.

Procedura de soluționare a recursurilor În această etapă procesuală s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția din 21 august 2021, completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului a fixat termen pentru judecata recursului, în data de 20 octombrie 2021, cu citarea părților, în condițiile art. 494 -495 C. proc. civ., dată când a avut loc judecata, în ședință publică. În faza procesuală a recursurilor nu au fost administrate probe. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți și față de întreg probatoriul administrat, prin raportare la normele legale incidente, Înalta Curte, în urma propriului demers de verificare a actelor și lucrărilor dosarului reține că recursul pârâtului Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Contractul de finanțare nr. x/27.03.2014 pentru implementarea proiectului nr. 48242 intitulat "Deschiderea unui hotel în Sighișoara", încheiat între pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP), în calitate de Autoritate de Management, prin Agenția pentru Dezvoltare Regională Centru, în calitate de organism intermediar și reclamanta S.C. A. S.R.L., în calitate de beneficiar, prevede în cuprinsul art. 2 alin. (4), că perioada de implementare a Proiectului este de 21 de luni, cu începere din ziua următoare semnării acestuia, adică începând cu data de 27.03.2014, până la data de 27.12.2015. Prin Decizia nr. 8/18.05.2017 emisă de către pârât, de altfel contestată de către reclamant, s-a dispus rezilierea contractului de finanțare pentru nerespectarea de către beneficiar a prevederilor art. 7 alin. (2) din cuprinsul acestuia, constând în nefinalizarea, în totalitate, a activităților proiectului pentru asigurarea finalității, precum și asigurarea uzului acestuia, astfel încât obiectivele proiectului nu au putut fi îndeplinite. Potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (2) din Contract, beneficiarul s-a obligat să implementeze proiectul pe propria răspundere în conformitate cu prevederile contractului și ale legislației comunitare și naționale în vigoare, fiind singurul răspunzător în fața AM POR și OI pentru îndeplinirea obligațiilor asumate prin contract, pentru implementarea proiectului și pentru realizarea obiectivelor prevăzute în Anexa IV - Cererea de finanțare la contract. Rezilierea contractului a fost dispusă în temeiul prevederilor art. 18 alin. (4) din cuprinsul acestuia, conform cărora, în cazul nerespectării de către beneficiar a prevederilor contractuale, Autoritatea de Management poate decide rezilierea unilaterală a contractului printr-o notificare scrisă, în această situație beneficiarul având obligația restituirii în întregime a sumelor deja primite în cadrul contractului de finanțare nerambursabilă. Raportându-se la prevederile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, instanța de fond a apreciat că decizia de reziliere a contractului este nelegală și netemeinică, întrucât încalcă regula proporționalității între neregula constatată, adică depășirea termenului de implementare a proiectului și obligarea la restituirea întregii sume puse la dispoziția beneficiarului, constatând în același timp că, practic, neregula lipsește în contextul în care proporția de nerealizare a proiectului este vădit disproproționată față de stadiul de realizare al contractului (maxim 5%), iar întârzierea în realizarea deplină, în termenele suplimentare acordate de autoritatea de management, fiind, în mare măsură, neimputabilă reclamantei. Corelativ, instanța de fond a apreciat că se impune ca pârâta să procedeze la reanalizarea contractului și stadiului de implementare a acestuia, prin raportare la procedura de constatare a neregulilor și stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011 și să dispună măsurile administrative cuvenite cu aplicarea principiului proporționalității, în litera și spiritul art. 17 din aceeași ordonanță, precum și cu respectarea prevederilor H.G. nr. 519/2014, conform cărora corecția financiară aplicabilă ar fi de 5% din valoarea contractului și nu de 100%. În aprecierea Înaltei Curți, judecătorul fondului a pronunțat sentința atacată pornind de la premisa eronată că în cauză este vorba despre o veritabilă neregulă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, interpretând astfel greșit temeiul rezilierii contractului prin actului administrativ supus de reclamantă cenzurii instanței de contencios administrativ. Din această perspectivă, se poate observa că însăși recurenta-reclamantă susține teza potrivit căreia nefinalizarea activităților proiectului în termenele contractuale, prelungite succesiv de către autoritatea de management până la data de 31.10.2016, nu constituie o neregulă în sensul definiției regăsite în cuprinsul O.U.G. nr. 66/2011, întrucât lipsește prejudiciul. Analizând decizia de reziliere a contractului contestată, Înalta Curte constată că autoritatea de management nu reproșează reclamantei săvârșirea unei nereguli în implementarea contractului, în termenii art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011. De altfel, nefinalizarea lucrărilor nu poate fi considerată ca fiind o abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale sau unionale ori de la prevederile contractuale, rezultată dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului care a prejudiciat bugetul Uniunii Europene sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, conform definiției neregulii instituite de norma legală evocată. Ceea ce s-a reproșat reclamantei, în calitate de beneficiar, constă în nefinalizarea în totalitate a activităților proiectului pentru asigurarea funcționalității precum și asigurarea uzului acestuia, adică neîndeplinirea obiectivelor proiectului în termenele prevăzute și însușite de acesta prin contract și nu încălcarea legislației sau a prevederilor contractuale în privința activităților de implementare a proiectului, cu consecința prejudicierii bugetului Uniunii Europene sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, doar asemenea încălcări fiind de esența neregulii. Fără a nega nerespectarea termenelor contractuale în implementarea proiectului, reclamanta invocă împrejurarea că devansarea termenelor nu este dovada relei-credințe sau a neglijenței sale, însă acest aspect nu este de natură a-i circumstanția obligațiile asumate, în contextul în care prin contract s-a angajat să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu clauzele regăsite în cuprinsul acestuia și să își asume răspunderea exclusivă pentru îndeplinirea obligațiilor, pentru implementarea proiectului și pentru realizarea obiectivelor prevăzute în Cererea de finanțare. De asemenea, este lipsită de relevanță împrejurarea că stadiul de implementare al proiectului a fost apreciat la un procent de 95%-97% de către reprezentantul ADR Centru, la data de 20.03.2017, cu prilejul vizitei speciale nr. 4 efectuate la fața locului, precum și faptul că, la același moment, livrarea, recepția, punerea în funcțiune a echipamentelor și recepția finală a fost apreciată ca fiind finalizată în procent de 95%, ceea ce conduce la concluzia că indicatorii de rezultat sunt realizați, în condițiile în care obiectivele specifice erau realizate parțial deoarece nu s-a obținut autorizația de funcționare din partea Primăriei Municipiului Sighișoara, actul fiind obținut ulterior momentului emiterii deciziei de reziliere, adică la data de 08.02.2018. În plus, ceea ce prezintă relevanță din perspectiva termenelor de implementare a proiectului este termenul limită agreat de comun acord de către părțile contractante, respectiv data de 31.10.2016, astfel că sunt lipsite de orice implicații juridice situațiile din teren ulterioare acestei date și chiar și momentului emiterii deciziei de reziliere. Prin urmare, Înalta Curte reține că măsura rezilierii contractului de finanțare a fost dispusă de către autoritatea de management cu deplina respectare a clauzelor contractuale, pentru evidenta neimplementare a proiectului și nerealizare a obiectivelor din Cererea de finanțare, în termenele stabilite contractual prin prevederile art. 2 din cuprinsul acestuia. În circumstanțele factuale anterior reținute, pârâtul MDRAP era perfect îndrituit să procedeze la emiterea deciziei de reziliere contestate, în temeiul deplinei sale aprecieri, în calitate de parte contractantă, respectiv Autoritate de Management și având în vedere împrejurarea că, astfel cum s-a arătat în precedent, neîndeplinirea obligației de implementare a proiectului și a obiectivelor în termenele prevăzute în contract nu reprezintă o neregulă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, era exclusă aplicarea unei sancțiuni cu luarea în considerare a principiului proporționalității. III. Soluția Înaltei Curți asupra recursurilor și temeiul juridic al acesteia Față de considerentele de fapt și de drept prezentate, constatând incidența în cauză a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte urmează a proceda la admiterea recursului declarat de pârâtul MDRAP împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond, cu consecința casării în parte a acesteia și, urmare a rejudecării procesului în fond, va respinge acțiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată. Va fi menținută soluția de respingere a cererii reconvenționale, motivat de împrejurarea că, potrivit prevederilor art. 18 alin. (4) coroborate cu cele ale art. 12 alin. (10) și 11 din Contractul de finanțare, beneficiarul are obligația de restituire a sumelor primite în termen de 15 zile de la data confirmării de primire a notificării prin care i s-a comunicat decizia de reziliere prin care s-a decis restituirea, iar executarea acestei decizii a fost suspendată prin Decizia nr. 2860/29.05.2019 pronunțată de secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți, în dosar nr. x/2017, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului administrativ, adică până la momentul pronunțării prezentei decizii, motiv pentru care cererea reconvențională apare ca fiind prematur formulată. Pentru aceleași considerente anterior expuse în susținerea soluției de admitere a recursului declarat de pârât, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va proceda la respingerea recursului declarat de reclamantă, ca nefondat.