Decizia nr. 2860/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 18 august 2017, reclamanta Societatea A. SRL, în contradictoriu cu pârâții Agenția pentru Dezvoltare Regională Centru și Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene (actual Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice), a solicitat: - în principal: (i) anularea Deciziei de reziliere nr. 8/18.05.2017, emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice cu privire la contractul de finanțare nr. x/27.03.2014, cu consecința menținerii acestui contract; (ii) anularea măsurii referitoare la obligarea reclamantei la restituirea sumei de 839.413,70 RON; (iii) anularea tuturor operațiunilor tehnico-administrative anterioare sau ulterioare emiterii actului administrativ individual atacat (procese-verbale, notificare); - în subsidiar; (i) anularea în parte a Deciziei de reziliere nr. 8/18.05.2017, emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice cu privire la contractul de finanțare nr. x/27.03.2014, cu consecința menținerii acestui contract; (ii) anularea în parte a măsurii referitoare la obligarea reclamantei la restituirea sumei de 839.413,70 RON, respectiv aplicarea corecției financiare de 5% din valoarea contractului, proporțional cu valoarea nerealizată din contract, astfel cum rezultă din Raportul privind vizita specială la fața locului nr. 4/20.03.2017; (iii) anularea tuturor operațiunilor tehnico-administrative anterioare sau ulterioare emiterii actului administrativ individual atacat (procese-verbale, notificare); - suspendarea executării Deciziei nr. 8/18.05.2017 și, implicit, a obligației de restituire a sumei de 839.413,70 RON către pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, până la soluționarea definitivă a acțiunii.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 4653 din 29 noiembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, cererea de suspendare formulată de reclamanta Societatea A. SRL, în contradictoriu cu pârâții Agenția pentru Dezvoltare Regională Centru și Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 4653 din 29 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Societatea A. SRL, întemeiat pe prevederile art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare. Recurenta-reclamantă a susținut că analiza sumară a aspectelor de nelegalitate care justifică suspendarea executării Deciziei de reziliere nr. 8/18.05.2017, emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, nu este incompatibilă cu expunerea pe larg a motivelor de nelegalitate a actului administrativ, astfel cum în mod greșit a reținut instanța de fond. Din această perspectivă, apreciază că instanța de fond prezintă argumente contradictorii, arătând, pe de-o parte, că reclamanta a invocat în cadrul cererii de suspendare motive tipice acțiunii în anulare, însoțite de probe specifice acestei acțiuni și, pe de altă parte, că aspectele de nelegalitate invocate nu au fost însoțite de un probatoriu complex. În ceea ce privește cazul bine justificat, recurenta-reclamantă a susținut, contrar opiniei primei instanțe, că argumentele ce pot fi invocate în susținerea cererii de suspendare nu se limitează doar la cele legate de nelegalitatea actului administrativ, ci și la cele legate de temeinicie, potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, respectiv acele aspecte de fapt care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ. În cauză, s-a dovedit că întârzierea în punerea efectivă în funcțiune a obiectivului nu s-a datorat culpei reclamantei, ci unui complex de împrejurări care țin de birocrația excesivă și de lipsa de funcționalitate a aparatului tehnico-administrativ, aspecte evidențiate prin cererea de suspendare. Un argument de aparentă nelegalitate îl reprezintă chiar pct. de vedere al intimatului-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, care, ulterior emiterii deciziei contestate, a încheiat minuta nr. 108825 din 12.09.2017, în cuprinsul căreia și-a reconsiderat poziția privind caracterul eligibil al cheltuielilor. Totodată, în cuprinsul cererii reconvenționale formulate în raport de acțiunea reclamantei privind anularea Deciziei nr. 8/18.05.2017, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a invocat, ca temei de drept, răspunderea contractuală, deși, potrivit art. 19-21 și art. 43 din O.U.G. nr. 66/2011, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare sau nota de constatare în cazul sumelor deja plătite reprezintă titlu de creanță, cu valoare executorie. Această conduită procesuală a intimatului-pârât se explică prin aceea că, în cauză, acesta nu a emis un proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, ci direct decizia de reziliere ce face obiectul cererii de suspendare. Prin urmare, recurenta-reclamantă a considerat că neemiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare sau a notei de constatare a corecțiilor financiare, în cazul sumelor deja plătite, creează o îndoială serioasă asupra legalității Deciziei nr. 8 din 18.05.2017. În ceea ce privește paguba iminentă, recurenta-reclamantă a susținut că prima instanță nu a mai analizat această condiție, întrucât a apreciat că nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat. După emiterea deciziei, societatea reclamantă a fost notificată să restituie suma în termen de 15 zile de la comunicare, iar în temeiul art. 12 alin. (10) și art. 13 din Contractul de finanțare nr. x/27.03.2014, aceasta trebuie să achite dobânzi în cuantum de 0,1% pentru fiecare zi de întârziere, până la data plății efective. Or, executarea silită a sumei, incluzând debitul principal și penalitățile de întârziere ar avea ca efect deschiderea procedurii insolvenței împotriva recurentei-reclamante, cu consecința pierderii locului de muncă de către cei 13 angajați ai societății. Totodată, societatea nu-și va putea onora obligațiile comerciale ce rezultă din cele două contracte de credit și nici cele ce rezultă din relația contractuală cu furnizorii. Intrarea în insolvență ar produce efecte și față de bugetul consolidat al statului și față de bugetul local, la care societatea reclamantă a plătit impozite și taxe din anul 1992, anul înființării sale.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 05 martie 2018, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În ceea ce privește excepția nulității recursului, aceasta a fost întemeiată pe prevederile art. 489 alin. (2) C. proc. civ., intimatul-pârât susținând că motivele de recurs prezentate de reclamantă nu se încadrează în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Pe fondul recursului, intimatul-pârât a solicitat menținerea sentinței recurate, susținând, în esență, că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii condițiilor cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Alte aspecte procesuale Prin încheierea din 20 martie 2019, Înalta Curte a respins, ca neîntemeiată, excepția nulității recursului, invocată prin întâmpinare de intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Societatea A. SRL este fondat, pentru următoarele considerente: Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă nu a încadrat recursul într-unul din motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., însă, în raport de criticile de nelegalitate invocate, constată că acestea se circumscriu cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Criticile formulate de recurenta-reclamantă cu privire la greșita interpretare de către instanța de fond a prevederilor art. 14, coroborate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004 sunt fondate, în cauză fiind îndeplinite, cumulativ, cerințele legale necesare admiterii cererii de suspendare a executării actului administrativ. Reclamanta Societatea A. SRL a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Deciziei de reziliere nr. 8 din 18.05.2017, emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.", iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeași lege: "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. (...)". Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantei (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. În cauză, contrar opiniei primei instanțe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat, argumentele reclamantei privitoare la greșita aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, sub aspectul noțiunii de neregulă și a prevederilor art. 17 din același act normativ, referitoare la nesocotirea principiului proporționalității, inclusiv din perspectiva nerespectării legislației europene și a principiilor ce rezultă din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene în materia achizițiilor publice, reprezentând împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului. În acest sens, va fi avută în vedere jurisprudența europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. și Comisia CE, prin care s-a reținut că cerința cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existența "cel puțin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate". Totodată, Înalta Curte constată că, prin Sentința civilă nr. 1372 din 10 aprilie 201918, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2017, a fost admisă acțiunea formulată de reclamanta Societatea A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, fiind anulate Decizia de reziliere a contractului de finanțare nr. x/18.05.2017 și Procesul-verbal de conciliere nr. x/08.02.2017, ambele emise de pârât, precum și măsura de obligare a reclamantei la restituirea sumei de 839.413,70 RON. Chiar dacă această sentință nu are caracter definitiv (la data judecării prezentului recurs nefiind expirat termenul de declarare a căii de atac), soluția pronunțată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase și rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecății, făcând de prisos analiza celorlalte susțineri ale recurentei-reclamante cu privire la dovedirea cerinței cazului bine justificat. Referitor la cea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Înalta Curte apreciază că, raportat la valoarea debitului, precum și a penalităților de întârziere calculate asupra debitului principal, punerea în executare a actului administrativ atacat, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanța de judecată, ar perturba grav activitatea reclamantei, generând un prejudiciu de ordin material greu de înlăturat. Această concluzie este confirmată de înscrisurile depuse la dosarul instanței de fond de către recurenta-reclamantă, înscrisuri a căror valoare probatorie nu a fost infirmată de intimații-pârâți prin depunerea unor dovezi contrarii. Astfel, recurenta-reclamantă a dovedit că se află în cursul derulării unui contract de credit, încheiat cu B. SA sub nr. x/21.05.2010, în sumă totală de 350.000 RON, precum și a unui contract de credit, încheiat cu aceeași unitate bancară sub nr. x/27.11.2014, ceea ce demonstrează că lichiditățile societății provin din surse externe, iar executarea sumei stabilită prin decizia contestată și lipsirea societății de o parte din lichidități ar putea avea un efect prejudiciabil important asupra desfășurării activității sale. Totodată, recurenta-reclamantă a depus înscrisuri din care rezultă că împrumuturile contractate au fost garantate prin instituirea ipotecii mobiliare asupra conturilor bancare curente și a ipotecii imobiliare asupra terenului și construcțiilor proprietatea societății, afectate activității comerciale, precum și prin garanții constituite asupra bunurilor și resurselor financiare aparținând altor două societății comerciale . În consecință, punerea în executare a actului administrativ reprezintă o împrejurare de natură a îngreuna semnificativ situația financiară a societății, existând pericolul imposibilității achitării creditelor în derulare și/sau a diminuării patrimoniului mobiliar/imobiliar, având ca rezultat intrarea în incapacitate de plată. Înalta Curte subliniază că prezumarea de către instanța de judecată a unor consecințe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activității reclamantei, nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât sentința recurată este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, aspect de natură a atrage casarea hotărârii de fond și reformarea soluției primei instanțe. Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Societatea A. SRL, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va admite cererea de suspendare formulată de reclamanta Societatea A. SRL, dispunând suspendarea executării Deciziei nr. 8 din 18.05.2017, emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a actului administrativ, ce face obiectul Dosarului nr. x/2017.