ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5950/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal la data de 03.06.2022, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu intimata STNFC "CFR Călători" S.A. suspendarea Documentului constatator negativ nr. x/26.05.2022 privind Acordul cadru nr. 13/21.07.2020. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1290 din 23 iunie 2022 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Societatea Națională de Transport Feroviar de Călători "CFR Călători" S.A. și s-a dispus suspendarea executării Documentului constatator negativ nr. x/26.05.2022 privind Acordul cadru nr. 13/21.07.20202 emis de către pârâtă, până la pronunțarea instanței de fond. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1290 din 23 iunie 2022, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Societatea Națională de Transport Feroviar de Călători "CFR Călători" S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În ceea ce privește paguba iminentă, a arătat că instanța de fond în mod eronat a reținut îndeplinirea acestei condiții deoarece, potrivit dispozițiilor legale, iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, sub acest aspect fiind lipsite de relevanță afirmațiile intimatei-reclamante. Deși intimata-reclamanta a susținut existența unei pagube iminente, motivată prin rezilierea acordului cadru nr. 13/2020, a omis să arate că rezilierea acordului cadru a intervenit ca urmare a refuzului acesteia de a încheia contractul cu nr. x, subsecvent acordului. Astfel, din actele depuse la dosarul cauzei, reiese în mod vădit că intimata-reclamanta a fost invitată în numeroase rânduri să încheie contractul subsecvent și, prin urmare, să execute acordul cadru. Refuzul acesteia privind încheierea celui de-al 11-lea contract a condus la încălcarea obligațiilor stabilite la pct. 2.3 din Acordul cadru nr. 13/21.07.2020 și, pe cale de consecință, la aplicarea art. 8.3. lit. a) din acesta, cu efectul rezilierii acordului cadru și emiterea Documentului constatator negativ nr. x/26.05.2022. Așadar, lipsirea intimatei-reclamante de veniturile ce urmau a fi realizate în baza Acordului cadru nr. 13/2020 este consecința propriei opțiuni și propriei acțiuni, prin care a ales să refuze încheierea contractului subsecvent. În acest caz, efectul juridic legal și previzibil, nu îi poate fi imputat atât timp cât a fost generat din culpa intimatei-reclamante. În ceea ce privește susținerea conform căreia excluderea de la procedurile de achiziție publică pe o perioadă de 3 ani poate conduce la intrarea societății în insolvență a arătat că participarea la proceduri viitoare de achiziții publice nu prezumă câștigarea acestora în mod obligatoriu, ceea ce concuce la concluzia incertitudinii și imprevizibililității prejudiciului. Cu referire la îndeplinirea condiției existenței unui caz bine justificat, reclamanta-pârâtă a arătat că instanța de fond nu a avut în vedere dispozițiile imperative legislației achizițiilor sectoriale care guvernează încheierea și obligațiile părților la încheierea și în executarea unui acord cadru. Cazul bine justificat nu poate fi probat prin simple afirmații ale intimatei-reclamante sau prin argumente juridice adiacente, iar împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o eventuală îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, nu pot fi cercetate decât în cadrul acțiunii pe fond, în sens contrar în această faza procesuală s-ar prejudeca fondul cauzei. În acest sens, a arătat că, din toate înscrisurile depuse la dosaul cauzei, nu se poate pune în discuție existența unei îndoieli serioase asupra prezumției de legalitate. Acordul cadru este o instituție specifică legislației achizițiilor publice, fiind reglementat în materia achizițiilor sectoriale de prevederile art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, cu modificările și completările ulterioare, respectiv de art. 113 -117 din Normele de aplicare a Legii nr. 99/2016, aprobate prin FLG. nr. 394/2016. Recurenta-pârâtă a subliniat obligația pe care o are intimata-reclamantă de a executa acordul cadru cu bună credință, obligație ce incumbă acesteia în calitate de ofertant declarat câștigător. Raportat la prevederile art. 114 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale din 02.06.2016, aprobate prin H.G. nr. 394/2016 solicitarea entității contractante, adresată operatorului economic pentru a furniza/presta/executa, se materializează prin încheierea unui contract subsecvent acordului-cadru. Totodată, a precizat că obligația intimatei-reclamante a fost stipulată și în cuprinsul art. 2.3 din Acordul-cadru nr. 13/21.07.2020. Așadar, intimata-reclamantă avea obligația imperativă de a încheia contractul subsecvent, obligație pe care nu a îndeplinit-o. Instanța de fond a reținut la pag. 17 și 18 din hotărâre, faptul că "nu a existat un refuz al reclamantei de a încheia cel de-al 11-lea contract subsecvent, întrucât aceasta și-a exprimat dorința de a încheia acest contract subsecvent, conform adresei nr. x/13.05.2022, dar a condiționat încheierea acestuia de ajustarea prețului cu indicele de inflație, invocând și excepția neexecutării contractului, conform art. 1556 C. civ.." În opinia recurentei-pârâte condiționarea reținută de instanța de fond reprezintă, în fapt, chiar refuzul intimatei-reclamante de a încheia contractul subsecvent. Astfel, deși raportat la art. 235 și următoarele din Legea nr. 99/2016, intimata-reclamantă avea cunoștință de imposibilitatea recutentei-pârâte de a aproba ajustarea prețului contractului subsecvent anterior termenului de 12 luni, începând cu data primei livrări, prin condiționarea modificării prețului, aceasta a impus practic recurentei-pârâte încălcarea actelor normative în vigoare, motiv pentru care în mod legitim a apreciat că dreptul invocat de intimata-reclamantă și reținut de instanța de fond ca atare, a constituit un veritabil refuz al acesteia. Cu toate că intimata-reclamantă a afirmat că nu a refuzat închierea contractului nr. x, ci că a solicitat ajustarea prețului, recurenta-pârâtă a arătat că legislația achizițiilor sectoriale stabilește în concret condițiile obligatorii în care se pot ajusta prețurile unitare ale acordurilor cadru fără realizarea unei noi proceduri de licitație, sens în care, în urma notificării nr. x/21.09.2021, transmisă de către intimata-reclamantă, recurenta-pârâta a răspuns prin actul nr. x/24.09.2021, prin care a motivat imposibilitatea majorării prețului. În concluzie, în mod netemeinic și nelegal instanța de fond a apreciat că intimata-reclamantă avea dreptul de a negocia ajustarea prețului la încheierea contractului subsecvent nr. x. Față de toate aspectele arătate, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și rejudecarea cauzei, cu consecința respingerii cererii introductive. 1.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii primei instanțe ca fiind temeinică și legală. A arătat că în mod corect s-a dispus suspendarea actului administrativ contestat, fiind îndeplinite condițiile prevăzute de lege referitoare la cazul bine justificat și paguba iminentă. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 24 noiembrie 2022, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, pentru următoarele considerente: 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante Recurenta-reclamantă a investit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune, întemeiată pe dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Documentului constatator negativ nr. x/26.05.2022 privind Acordul cadru nr. 13/21.07.2020 Instanța de fond a admis cererea reclamantei și a dispus suspendarea executării Documentului constatator negativ nr. x/26.05.2022 privind Acordul cadru nr. 13/21.07.2020, reținând că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Pentru a pronunța această soluție prima instanță, cu referire la cazul bine justificat, a constatat că nu a existat un refuz al reclamantei de a încheia cel de-al 11-lea contract subsecvent, din Notificarea nr. TBT nr. 1053/13.05.2022 trimisă reclamantei prin adresa x/10.05.2022 rezultând că această a solicitat ajustarea cu indicele de inflație din luna în care a transmis ultima notificare de ajustare, raportat la luna de referință octombrie 2020, a prețului din Acordul-Cadru nr. 13, a invocat excepția de neexecutare a contractului. Totodată, față de ponderea contractelor de achiziție publică în activitatea reclamantei, excluderea acesteia de la procedurile de achiziție pentru următorii 3 ani de la data emiterii Documentului constatator negativ produce reclamantei o pagubă care ar fi ireparabilă (sau oricum foarte greu de reparat), prin lipsirea acesteia de posibilitatea de a încheia contracte de achiziție publică și de a obține venituri. Instanța de control judiciar constată că soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării greșite a prevederilor legale în raport cu starea de fapt și de drept rezultată din probele administrate în cauză, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond." Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În speță, contrar judecătorului primei instanțe, Înalta Curte constată că împrejurările de fapt și de drept invocate de intimata-reclamanta nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat. Astfel, existența unui caz bine justificat poate fi reținută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actului administrativ. Prin urmare, suspendarea executării actului administrativ constituie o situație de excepție, în cadrul căreia instanța are numai posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenței dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul litigiului. Pe de altă parte, cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce țin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acțiunii în anulare. Intimata-reclamantă a apreciat că prezumția de legalitate și oportunitate a Documentului constatator negativ este neechivoc răsturnată, în condițiile în care autoritatea contractantă a emis acest document și a reziliat Acordul cadru nr. 13 motivând o presupusă neexecutare nejustificată a prevederilor acestuia de către aceasta, neexecutare care, în realitate, nu există, ea menționând constant, conform corespondenței anexate, că dorește să încheie cel de-al 11-lea contract subsecvent, însă cu ajustarea prețului conform art. 7 din Acord. Înalta Curte reține că ar putea fi verificat pe calea unei cereri de suspendare nemotivarea unui act administrativ, însă nu acest aspect a fost invocat de intimata-reclamantă. În realitatea, nemulțumirea intimatei-reclamante vizează chiar fondul raporturilor juridice dintre părți, respectiv interpretarea dată de autoritatea publică prevederilor art. 7 din Acordul-Cadru nr. 13/21.07.2020. Acordul-cadru este o instituție specifică legislației achizițiilor publice, fiind reglementat în materia achizițiilor sectoriale de prevederile art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, cu modificările și completările ulterioare, respectiv de art. 113 -117 din Normele de aplicare a Legii nr. 99/2016, aprobate prin FLG. nr. 394/2016. În calitate de ofertant declarat câștigător, intimatei-reclamante îi revine obligația de a executa acordul-cadru cu bună-credință, ceea ce presupune, printre altele, și încheierea contractelor subsecvente raportat la prevederile art. 114 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale din 02.06.2016, aprobate prin H.G. nr. 394/2016. Așadar, se reține că părțile au opinii diferite în ceea ce privește condițiile în care se putea rezilia Acordul-cadru, dacă există sau nu un refuz al intimate-reclamante de a încheia contractul subsecvent, precum și dacă, în situația constatării existenței unui refuz, el este justificat sau nu. Or, în raport de motivele invocate în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat: (i) faptul că nu a refuzat nejustificat semnarea celui de-al 11-lea contract subsecvent, ci a solicitat adaptarea/ajustarea prețului conform art. 7 din Acord; (ii) că a invocat legal și temeinic excepția de neexecutare a contractului, sens în care derularea acestuia era suspendată la momentul emiterii de către autoritate a Documentului constatator negativ; (iii) că ajustarea prețului cu indicele inflației conform art. 7 din Acord reprezintă o obligație a autorității contractante, și nu un drept de a dispune, Înalta Curte constată că analizarea lor pe calea prezentei cereri de suspendare ar presupune o verificare minuțioasă de către instanța competentă a tuturor elementelor ce au stat la baza emiterii Documentului constatator negativ nr. x/26.05.2022. Această împrejurare ar echivala practic cu o tranșare definitivă a acestor chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, motivele invocate de intimata-reclamantă nu pot fi apreciate ca împrejurări legate de starea de drept sau de fapt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului întrucât, pe de o parte se impune administrarea unui probatoriu complex care să stabilească natura relațiilor contractuale dintre părți și modalitatea de executare a acestora (ținând cont de aspectele invocate de ambele părți, fie în susținerea cererii de chemare în judecată, fie în combaterea acestora), iar pe de altă parte se impune clarificarea temeiului de drept în baza căruia se pot analiza aceste susțineri prin raportare la natura actului (documentul constatator) dedus judecății. Având în vedere împrejurarea că în speță nu este îndeplinită condiția existenței cazului temeinic justificat, instanța de recurs reține ca fiind inutil examenul îndeplinirii condiției referitoare la prevenirea unei pagube iminente, întrucât, pentru a determina suspendarea executării actului administrativ, cele două condiții trebuie îndeplinite cumulativ, ceea ce nu este cazul în speță. Chiar și așa, invocarea de către judecătorul fondului ca argument în reținerea pagubei iminente ce s-ar produce în patrimoniul intimatei-reclamante a faptului că în raport de ponderea contractelor de achiziție publică încheiate de Societatea Națională de Transport Feroviar de Călători "CFR Călători" S.A. este îndeplinită această condiție, nu poate fi reținut ca atare a de către instanța de control judiciar în lipsa unui minim material probator administrat în cauză în acest sens. În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind fondat, criticile formulate fiind apte să conducă la modificarea soluției date de către prima instanță, care a apreciat în mod greșit că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.