ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5898/2022
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5898/2022 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2022)
Ședința publică din data de 8 decembrie 2022
Asupra recursului de față,
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
Obiectul cererii de chemare în judecată. Hotărârea instanței de fond
Prin acțiunea, înregistrată la data de 15.09.2021, pe rolul Curții de Apel Galați – secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Adresei nr. x/08.09.2021, prin care s-a constatat că nu se poate da curs cererii sale de radiere printr-o decizie în formă scrisă a sancțiunii disciplinare de excludere din magistratură.
Prin sentința civilă nr. 278 din 20 decembrie 2021, Curtea a respins acțiunea, ca nefondată.
Cererea de recurs
Împotriva acestei sentințe, reclamanta A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și, pe fond, admiterea acțiunii, în sensul anulării adresei de imposibilitate a CSM și constatarea radierii pedepsei disciplinare.
Recurenta-reclamantă a apreciat că au fost încălcate prevederile legale prin neacceptarea aplicării legii generale în absența unei prevederi exprese în legea specială. Astfel, art. 248 alin. (3) din Codul muncii prevede că "Sancțiunea disciplinară se radiază de drept în termen de 12 luni de la aplicare, dacă salariatului nu i se aplică o nouă sancțiune disciplinară în acest termen. Radierea sancțiunilor disciplinare se constată prin decizie a angajatorului emisă în formă scrisă".
Respingerea, de către prima instanță, a singurei probe solicitate, respectiv dosarul său de la CSM, pentru a dovedi că, în termenul de un an după aplicarea sancțiunii privind abaterea reținută, nu a mai fost sancționată, valorează ca o antepronunțare cu privire la neanalizarea pe fond a cererii.
A arătat recurenta că a solicitat Consiliului Superior al Magistraturii, la data de 28.07.2021, radierea, printr-o decizie în formă scrisă, a abaterii disciplinare a excluderii din magistratură, dispusă prin Hotărârea nr. 3P/03.09.2013 pronunțată de secția de procurori în materie disciplinară a Consiliului Superior al Magistraturii în Dosarul nr. x/2013, definitivă prin decizia civilă nr. 38 din 24 martie 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, fiind eliberată din funcție prin Decretul nr. 349/04.04.2014 a Președintelui României. Până la data formulării cererii nu a mai avut nicio abatere disciplinară, continuându-și activitatea în calitate de lector universitare la Universitatea "Dunăra de Jos" din Galați, cu care a încheiat contractul individual de muncă nr. x din 02.12.2012.
Pentru că Legea nr. 303/2004 modificată nu prevede nicio dispoziție cu privire la reabilitarea dintr-o abatere disciplinară, dispozițiile art. 278 alin. (2) din Codul muncii fac trimitere expresă la Codul muncii ca lege generală aplicabilă.
Legiuitorul nu a făcut distincție între abaterile disciplinare, cu privire la radierea acestora. Prestarea muncii se realizează în cadrul unor raporturi sociale care, odată reglementare prin norme de drept, devin, de regulă, raporturi juridice de muncă (Decizia în interesul legii nr. 46 din 15 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 16 iulie 2009). În această categorie intră raporturile de muncă (de serviciu) ale funcționarilor publici civili sau militari, ale soldaților și gradaților voluntari, ale persoanelor care dețin demnități publice, ale magistraților și magistraților-asistenți, ale personalului auxiliar de specialitate din cadrul instanțelor și parchetelor de pe lângă acestea, ale membrilor cooperatori și raporturile juridice de muncă născute în baza încheierii contractului individual de muncă.
Raporturile juridice de muncă se pot fundamenta fie pe un contract individual de muncă, fie se pot desfășura în lipsa acestuia, în această din urmă categorie fiind incluși magistrații care constituie o categorie specială de personale care își desfășoară activitatea în temeiul unui raport de muncă sui generis.
În continuarea argumentelor sale, recurenta a reprodus Decizia nr. 16 din 16 septembrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul competent să judece recursul în interesul legii, care a stabilit că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 1, art. 231 și art. 278 alin. (2) din Legea nr. 53/2003-Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prevederile Codului muncii se aplică raporturilor juridice dintre primar/viceprimar și unitatea administrativ-teritorială, dacă legile speciale nu conțin dispoziții specifice, inclusiv după încetarea mandatelor.
A precizat că a invocat această decizie pentru a sublinia poziția instanței supreme cu privire la aplicarea Codului muncii cu privire la angajații atipici, cum sunt și magistrații.
A solicitat anularea adresei de imposibilitate a CSM și constatarea radierii pedepsei disciplinare, în temeiul legii generale, pentru că-i este necesară pentru desfășurarea unei activități juridice în spațiul european. În anul 2019, Președintele Institutului European de Expertiză și Expert (EEEI) s-a adresat CSM în legătură cu excluderea sa din magistratură și, cu toate că trecuseră 6 ani, CSM a relatat că este exclusă fără a-i aduce la cunoștință faptul că abaterea fusese radiată. Pentru acest motiv, i s-a indicat să-și dea demisia din organul de conducere EEEI-COMEX.
A susținut recurenta că instanța de fond a încălcat prevederile legale prin neacceptarea aplicării legii generale în absența unei prevederi exprese în legea specială, deci cu nerespectarea prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Dispozițiile reținute de instanță, art. 44 sau art. 83 din Legea nr. 303/2004, nu au nicio legătură cu cererea de chemare în judecată, cu atât mai mult cu cât orice sancțiune disciplinară atrage și schimbarea calificativului care nu s-ar mai încadra în prevederile legale indicate.
Cele reținute de instanță vin în contradicție și cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, impunându-se aplicarea prevederilor Codului muncii în lipsa unei reglementări exprese din legea specială.
Apărările formulate în cauză
Intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
A arătat intimatul, în esență, că, întrucât în cazul magistraților se nasc raporturi juridice de muncă sui generis, reglementate de dispoziții legale speciale și derogatorii de la dreptul comun, dispozițiile Codului muncii sunt aplicabile și magistraților numai în măsura în care reglementările cuprinse în legile speciale nu sunt complete și aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă.
Or, Legea nr. 303/2004 reglementează un regim sancționator distinct al magistraților din punct de vedere al procedurii, al sancțiunilor și al efectelor acestora, iar legislația specială (Legea nr. 303/2004, Legea nr. 304/2004 și Legea nr. 317/2004) nu cuprinde dispoziții referitoare la radierea sancțiunilor disciplinare aplicate magistraților.
II. Soluția instanței de recurs
Examinând hotărârea atacată, în raport cu criticile recurentei-reclamante, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., și cu dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat.
Argumente de fapt și de drept relevante
Recurenta-reclamantă, în calitate de fost magistrat, urmărește, în esență, emiterea unei adrese din partea pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii din care să rezulte că a intervenit radierea de drept în ceea ce privește sancțiunea disciplinară aplicată prin Hotărârea nr. 3P/03.09.2013 pronunțată de secția de procurori în materie disciplinară a Consiliului Superior al Magistraturii, pentru ca această sancțiune să nu o mai împiedice în a desfășura activități juridice în spațiul european și în a ocupa anumite funcții în instituțiile de profil.
Înalta Curte constată că, într-adevăr, dispozițiile legilor speciale referitoare la statutul magistraților, inclusiv cele ale art. 100 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, care enumeră sancțiunile disciplinare ce pot fi aplicate judecătorilor și procurorilor, nu conțineau nicio prevedere referitoare la radierea acestor sancțiuni.
Astfel, aparent, potrivit cadrului normativ în vigoare la acel moment, refuzul intimatului-pârât Consiliul Superior al Magistraturii de a da curs cererii recurentei-reclamante ar fi la adăpost de critică, pentru că instituția juridică a radierii sancțiunii de excludere din magistratură aplicate judecătorilor și procurorilor nu a fost reglementată de legea specială.
Cu toate acestea, Înalta Curte constată că, ulterior pronunțării hotărârii recurate, Curtea Constituțională, analizând excepția de neconstituționalitate a art. 100 din Legea nr. 303/2004, a pronunțat Decizia nr. 363 din 8 iunie 2022, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 731 din 20 iulie 2022, prin care a constatat că dispozițiile menționate "sunt constituționale numai în măsura în care sancțiunea disciplinară a excluderii din magistratură nu are efect permanent."
În raport cu obiectul acțiunii, decizia menționată este aplicabilă și în prezenta speță, pentru că recurenta urmărește tocmai acest aspect, al constatării înlăturării efectului sancțiunii dispuse după trecerea unei anumite perioade de timp.
În acest sens, Înalta Curte va avea în vedere următoarele considerente ale deciziei Curții Constituționale:
"30. Analiza constituționalității prevederilor de lege ce constituie în cauza de față obiect al excepției de neconstituționalitate impune de asemenea efectuarea unui test de proporționalitate similar, cu referire la consecințele excluderii din magistratură ca sancțiune disciplinară, în condițiile inexistenței, în legislația actuală, a unui termen în care efectele acesteia să fie înlăturate.
Astfel, Curtea reține că Legea nr. 303/2004 a instituit o serie de sancțiuni disciplinare aplicabile judecătorilor și procurorilor, aplicabile în mod gradual în funcție de gravitatea abaterii săvârșite, excluderea din magistratură fiind cea mai aspră dintre acestea și având, totodată, caracter permanent. Curtea constată că perpetuitatea acestei sancțiuni servește unui scop legitim, acela de a conferi perenitate prestigiului profesiei și imaginii justiției, efectele definitive ale sancțiunii excluderii din magistratură consolidând încrederea întregii societăți în independența, imparțialitatea și eficacitatea justiției. În același timp, efectul permanent al sancțiunii menționate este adecvat finalității pe care și-o propune, fiind, în principiu, o opțiune legală corespunzătoare, aptă să îndeplinească scopul legitim urmărit.
În ceea ce privește caracterul necesar al duratei nelimitate în care acționează sancțiunea disciplinară a excluderii din magistratură, Curtea constată că nu este întrunită exigența ingerinței minime, scopul urmărit putând fi atins și printr-un mod mai puțin drastic și categoric. Această concluzie rezultă din particularizarea la ipoteza accederii sau reînscrierii în profesia de avocat, pentru care Legea nr. 51/1995 impune anumite condiții, printre care și pe aceea ca persoana care aspiră la această profesie să nu fie nedemnă ca urmare a aplicării măsurii excluderii din profesie ca sancțiune disciplinară [art. 14 lit. b) teza a doua din Legea nr. 51/1995]. Curtea reține că lipsa reglementării unui termen în care efectele acestei sancțiuni să înceteze constituie un impediment absolut și perpetuu în ceea ce privește dreptul persoanei de a dobândi calitatea de avocat și, implicit, de a exercita această profesie.
De asemenea, Curtea constată că perpetuitatea consecințelor sancțiunii în discuție nu este proporțională cu scopul avut în vedere de legiuitor. Astfel, spre deosebire de situația examinată de instanța de control constituțional prin Decizia nr. 592 din 8 octombrie 2019, mai sus citată, referitoare la încetarea calității de avocat ca urmare a condamnării definitive la pedeapsa cu închisoare pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate, în care reabilitarea și efectele sale de înlăturare a consecințelor extrapenale ale condamnării rezultau chiar din C. pen., în cauza de față Curtea observă că nu există nicio reglementare legală care să contracareze efectele negative ale excluderii din magistratură ca sancțiune disciplinară, indiferent de intervalul de timp care a trecut de la aplicarea sancțiunii. În acest sens, Curtea constată că, în mod paradoxal, excluderea din magistratură dispusă ca sancțiune disciplinară ajunge să aibă efecte mai grave decât excluderea din magistratură ca urmare a săvârșirii unei infracțiuni, ale cărei consecințe extrapenale vor fi înlăturate în cele din urmă, așa cum s-a arătat, prin instrumente de drept penal. Ca atare, Curtea apreciază că ingerința în dreptul fundamental la muncă și la alegerea liberă a profesiei, statuat prin art. 41 alin. (1) din Constituție, este excesivă, fiind disproporționată față de finalitatea măsurii și nesocotind justul echilibru ce trebuie realizat prin lege între interesul general al societății și cel particular al indivizilor. Absența stipulării unui termen de radiere a sancțiunii excluderii din magistratură blochează definitiv și iremediabil posibilitatea persoanei de a exercita profesia de avocat, contravenind libertății fundamentale a alegerii profesiei.
Deși în cauză se pune problema unei omisiuni legislative, ceea ce ar aduce în discuție calitatea Curții Constituționale de legislator negativ, totuși, în virtutea rolului său de garant al supremației Constituției, Curtea nu poate ignora viciul de neconstituționalitate creat tocmai prin această omisiune care generează încălcarea Constituției, prin lipsa reglementării, în cuprinsul Legii nr. 303/2004, a unui mecanism juridic similar radierii, existent în alte acte normative care normează statutul altor profesii. (...)
(...)
Față de constatarea existenței carenței legislative care generează viciul de neconstituționalitate evidențiat, Curtea accentuează necesitatea completării reglementării actuale și pune în vedere legiuitorului să consacre instituția radierii, după un anumit termen, a sancțiunii disciplinare a excluderii din magistratură, astfel încât această sancțiune să nu mai împiedice, în mod definitiv și iremediabil, dreptul persoanei aflate în situația analizată de a fi înscrisă în profesia de avocat."
Potrivit art. 147 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial și, de la data publicării, sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.
Referitor la producerea efectelor deciziilor instanței de control constituțional, Înalta Curte reține că, prin Decizia Curții Constituționale nr. 126/2016, s-a statuat că "o decizie de admitere a excepției de neconstituționalitate se aplică în cauzele aflate pe rolul instanțelor judecătorești la momentul publicării acesteia - cauze pendinte, în care respectivele dispoziții sunt aplicabile - indiferent de invocarea excepției până la publicarea deciziei de admitere, întrucât ceea ce are relevanță în privința aplicării deciziei Curții este ca raportul juridic guvernat de dispozițiile legii declarate neconstituționale să nu fie definitiv consolidat. În acest mod, efectele deciziei de admitere a instanței de contencios constituțional se produc erga omnes".
Astfel, ca urmare a caracterului obligatoriu al Deciziei nr. 363 din 8 iunie 2022 a Curții Constituționale, inclusiv sub aspectul considerentelor expuse de instanța de control constituțional, care sunt perfect incidente în prezenta cauză, Înalta Curte apreciază că nu mai este necesară analiza punctuală a criticilor recurentei-reclamante și apărărilor intimatului-pârât, fiind suficientă constatarea că se impune soluționarea cererii recurentei în raport cu această decizie.
Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Pentru argumentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va casa hotărârea recurată și, în rejudecare, va admite acțiunea reclamantei și va obliga pârâtul să-i soluționeze cererea în raport cu decizia Curții Constituționale.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 278 din 20 decembrie 2021 a Curții de Apel Galați – secția contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința recurată și, în rejudecare:
Admite acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii.
Obligă pârâtul să soluționeze cererea reclamantei în raport cu Decizia nr. 363 din 8 iunie 2022 a Curții Constituționale, referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 100 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 8 decembrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.