ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5485/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Justiției, a solicitat: I. anularea H.G. nr. 808/30 septembrie 2015 privind modificarea datelor de identificare și actualizarea valorii de inventar a unui imobil aflat în domeniul public al statului și în administrarea Tribunalului Dâmbovița și transmiterea unei părți din acesta din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia, în vederea scoaterii din funcțiune și demolării; II. anularea Notei de Fundamentare la H.G. nr. 808/2015 emisă de Ministerul Justiției. Prin cererea de modificare și completare a cererii de chemare în judecată, reclamanta a învederat instanței faptul că înțelege să modifice cererea de chemare în judecată în sensul înlocuirii și modificării capătului de cerere de la punctul doi în sensul că acesta va fi: Constatarea nelegalității Notei de Fundamentare la H.G. nr. 808/2015, bazată pe documente nelegale și date eronate.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 501 din 30 iunie 2020 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au fost respinse excepțiile tardivității acțiunii, lipsei de interes, inadmisibilității, ca urmare a lipsei plângerii prealabile și excepția de nelegalitate a notei de fundamentare a actului administrativ contestat. Totodată a fost respinsă acțiunea reclamantei A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Justiției, astfel cum a fost modificată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 501 din 30 iunie 2020, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a formulat recurs iar pârâtul Ministerul Justiției a declarat recurs incident, criticând hotărârea pentru nelegalitate. 3.1 În motivarea cererii recurenta-reclamantă A. a susținut că prima instanță a încălcat dispozițiile art. 131 alin. (1) C. proc. civ., întrucât, nici la primul terme de judecată și nici ulterior aceasta nu a procedat la verificarea competenței. De asemenea, consideră că instanța de fond a încălcat și dispozițiile art. 305 alin. (1) C. proc. civ., raportat la faptul că la termenul de judecată din 21.01.2020 s-a înscris în fals cu privire la anumite înscrisuri, însă, instanța nu a întocmit un proces-verbal și nici nu a verificat aceste înscrisuri deși cercetarea lor era de o importanță deosebită pentru cauză, întrucât reprezintă justificarea pârâților că imobilul aparține statului. Un alt motiv de nelegalitate al sentinței atacate, apreciază că îl reprezintă și încălcarea depozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru necercetarea din punct de vedere al legalității actelor administrative individuale, respectiv a deciziei nr. 244/1986 și a cererii de transfer a bunurilor de inventar ale statului, apreciind recurenta că dacă instanța ar fi cercetat legalitatea acestei decizii se putea lămuri cu privire la faptul că este un act administrativ nelegal, care nu există în original și că statul nu a fost niciodată proprietarul imobilelor demolate și a terenului în cauză. Consideră recurenta-reclamantă că, în mod greșit, instanța a reținut că nu a dovedit dreptul de proprietate asupra imobilelor în litigiu pentru a putea să justifice demersul anulării H.G. nr. 808/2015, apreciind că a făcut dovada, prin cele două cereri de revendicare, că imobilul preluat abuziv în anul 1975 îi va fi reconstituit prin autorul său B.. Or, prima instanță nu a ținut cont de faptul că potrivit Legii 213/1998, Ministerul Justiției nu avea dreptul să ceară Guvernului demolarea anexelor sau schimbarea destinației imobilului în litigiu, imobil pentru care existau cereri de restituire nesoluționate. Faptul că Ministerul Justiției prin Nota de fundamentare care a stat la baza H.G. nr. 808/2015 a transmis Guvernului informația că nu există cereri de revendicare asupra imobilului în litigiu denotă faptul că a cercetat acest aspect și cu intenție a transmis Guvernului date neadevărate. Apreciază că instanța a încălcat și prevederile art. 22 alin. (2), (6) și 7 C. proc. civ., întrucât, în opinia sa, trebuia să stăruie prin toate mijloacele legale pentru aflarea adevărului dacă se considera nelămurită cu privire la dreptul de proprietate al reclamantei asupra imobilului în litigiu. Un alt aspect de nelegalitate invocat se referă la faptul că sentința atacată ar conține motive contradictorii, întrucât, pe de o parte instanța recunoaște că reclamanta este o persoană vătămată ce are un interes în promovarea acțiunii, dar, pe de altă parte, respinge acțiunea în anulare a H.G. pe motiv că aceasta nu a făcut dovada dreptului de proprietate, că nu este o persoană căreia prin H.G. nr. 808/2015 i s-a produs un prejudiciu. În drept cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. 3.2 Prin recursul incident recurentul-pârât Ministerul Justiției a criticat sentința primei instanțe în privința soluției de respingere a excepției lipsei interesului, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și admiterea excepției lipsei de interes cu consecința respingerii acțiunii ca atare. Apreciază că în cauză nu poate fi vorba de un interes practic, personal, direct, actual și legitim, condiții esențiale în promovarea unei acțiuni, în condițiile în care, cererea vizează anularea H.G. nr. 808/2015 și a notei de fundamentare, iar reclamanta nu are un drept de proprietate asupra imobilelor invocate în cauză, nejustificând un interes în conformitate cu prevederile art. 32 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs 4.1 Recurentul-pârât Ministerul Justiției a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă ca nefondat. 4.2 Intimatul-pârât Guvernul României a transmis, de asemenea, întâmpinare la recursul recurentei-reclamante, solicitând respingerea acestuia și menținerea hotărârii de fond ca fiind legală și temeinică, susținând, în esență, că recurenta-reclamantă nu dovedește dreptul de proprietate asupra imobilelor în discuție, independent de pretinsul fals denunțat, pentru a putea justifica demersul anulării H.G. nr. 808/2015, dosarele sale aflându-se în curs de soluționare pe rolul instanțelor de judecată. 4.3 Recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției invocate de Ministerul Justiției cu privire la lipsa interesului și admiterea propriului său recurs, cu consecința anulării H.G. nr. 808/2015, susținând în esență că face dovada deplină a proprietății asupra imobilului în litigiu prin înscrisurile depuse la dosar.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 19 octombrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 9 iunie 2021, în ședință publică, cu citarea părților, cauza fiind ulterior de mai multe ori amânată. Prin cererea înregistrată la data de 8 iunie 2021 C. a formulat cerere de intervenție accesorie prin care a arătat că înțelege să susțină apărarea recurentei-reclamant A.. În esență, a precizat că justifică un interes în cauză întrucât recurenta-reclamantă este sora sa și o eventuală soluție favorabilă obținută de acesta i-ar fi profitabilă, întrucât ambii sunt moștenitori ai autorului B.. La termenul din data de 2 februarie 2022, Înalta Curte a admis în principiu cererea de intervenție accesorie. În ședința publică din 22 iunie 2022 reprezentantul recurentei-reclamante a depus la dosar o cerere prin care invocă excepția de nelegalitate a Cărții Funciare nr. x Târgoviște și a Deciziei nr. 244/30.09.1986. În esență a susținut că intabularea terenului în suprafață de 5445 mp din bd. x nr. 34 din mun. Târgoviște, județule Dâmbovița s-a făcut fără ca Statul Român să dețină un titlu valabil, că nu există autorizație de construire pentru imobilele intabulate în CF nr. x și că înscrisurile depuse la intabulare în numele Statului Român nu reprezintă în nici un caz acte de proprietate. Totodată a mai arătat că terenul în suprafață de 6371,86 mp a fost preluat abuziv, fără titlu, fără decret de expropriere, fără despăgubiri. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu cererea reclamantei A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Justiției, privind anularea H.G. nr. 808/30 septembrie 2015 și a notei de fundamentare ce a stat la baza acesteia. Prima instanță a respins excepțiile tardivității acțiunii, lipsei de interes, inadmisibilității, ca urmare a lipsei plângerii prealabile și excepția de nelegalitate a notei de fundamentare a actului administrativ contestat și a respins acțiunea reclamantei A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Justiției, astfel cum a fost modificată, reținând în esență, că reclamanta nu dovedește dreptul de proprietate asupra imobilelor în discuție, pentru a putea justifica demersul anulării H.G. nr. 808/30 septembrie 2015. Împotriva acestei soluții a declarat recurs reclamanta A. și recurs incident pârâtul Ministerul Justiției, criticând hotărârea pentru nelegalitate, recurenta-reclamantă invocând și excepția de nelegalitate a extrasului de Carte Funciară nr. x Târgoviște și a Deciziei nr. 244/30.09.1986. Excepția de nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă A. este inadmisibilă. Prin cererea depusă în ședința publică din 22 iunie 2022, recurenta-reclamantă a invocat excepția de nelegalitate a extrasului de Carte Funciară nr. x Târgoviște și a Deciziei nr. 244/30.09.1986. Excepția de nelegalitate este una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative și pe această cale se tinde la înlăturarea unui act administrativ cu caracter individual nelegal ce are o incidență într-o cauză aflată pe rolul instanțelor judecătorești, indiferent de obiect sau de stadiul procesual. Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, "legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate". În speță, obiectul excepției de nelegalitate îl constituie extrasul de Carte Funciară nr. x Târgoviște, din data de 30.01.2018, cu privire la imobilul teren și construcții situate în localitatea Târgoviște, bdul. x nr. 244/1986 privind transmitere imobile, emisă de Consiliul Popular al Județului Dâmbovița – Comitetul Executiv, prin care s-a stabilit transmiterea din administrarea Direcției generale pentru agricultură în administrarea Tribunalului județean Dâmbovița a clădirii corp săli de ședință și a suprafeței de 6371,86 mp teren. Potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice". Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Or, actul a cărui nelegalitate se invocă, respectiv extrasul de Carte Funciară nr. x Târgoviște, din data de 30.01.2018 nu este un act administrative în sensul Legii nr. 554/2004, nefiind îndeplinită prima condiție de admisibilitate instituită de art. 4 mai sus enunțată, întrucât extrasul de carte funciară nu este producător de efecte juridice prin el însuși și nu dispune măsuri efective, acesta atestă doar proprietarii și actele înscrierii, din conținutul său rezultând că terenul figurează în domeniul public al Statului Român. În speță, obiectul litigiului îl constituie anularea H.G. nr. 808/30 septembrie 2015 și a notei de fundamentare ce a stat la baza acesteia. Decizia nr. 244/1986 privind transmitere imobile, emisă de Consiliul Popular al Județului Dâmbovița – Comitetul Executiv, a stabilit transmiterea din administrarea Direcției generale pentru agricultură în administrarea Tribunalului județean Dâmbovița a clădirii corp săli de ședință și a suprafeței de 6371,86 mp teren. Față de obiectul și circumstanțele cauzei, nu se poate reține că de soarta deciziei nr. 244/1986 depinde soluția în litigiul de față. Având în vedere aceste aspecte menționate, Înalta Curte va respinge ca inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă A. Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Astfel, potrivit acestor dispoziții se impune soluția de casare în soluționarea recursului, "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității." Amintește Înalta Curte că nulitatea actelor de procedură definită la art. 174 alin. (1) din C. proc. civ. ca fiind "sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă" se regăsește actualmente în Capitolul III din titlul IV al Cărții I din același Cod, care reglementează deopotrivă nulitatea absolută și pe cea relativă, nulitatea condiționată și nulitatea necondiționată de existența unei vătămări, totodată, statuând asupra modului în care nulitățile pot fi invocate și efectele pe care le produce aplicarea sancțiunii. Prin urmare, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pentru a se constata dacă reprezintă sau nu un motiv de casare a hotărârii. Înalta Curte constată că recurenta-reclamante critică faptul că instanța de fond nu a procedat la verificarea competenței nici la primul termen de judecată nici ulterior încălcându-se, în opinia sa, dispozițiile art. 131 alin. (1) din C. proc. civ. Or, cu privire la nepunerea în discuție a competenței instanței, pentru a interveni nulitatea, trebuie să se producă părții o vătămare care să nu poată fi înlăturată decât prin anularea hotărârii atacate, conform art. 175 C. proc. civ. Potrivit art. 131 alin. (1) C. proc. civ. "La primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate în fața primei instanțe și pot pune concluzii, judecătorul este obligat, din oficiu, să verifice și să stabilească dacă instanța sesizată este competentă general, material și teritorial să judece pricina, consemnând în cuprinsul încheierii de ședință temeiurile de drept pentru care constată competența instanței sesizate. Încheierea are caracter interlocutoriu." Deci acest text obligă numai prima instanță să-și verifice din oficiu competența, iar neîndeplinirea acestei obligații nu este sancționată în mod expres de lege cu nulitatea hotărârii. Recurenta-reclamantă nu a invocat excepția de necompetență a Curții de Apel București, instanță sesizată chiar de aceasta prin cererea de chemare în judecat, iar prin neverificarea, din oficiu, a competenței instanței de fond nu i s-a adus vreo vătămare acesteia, care să justifice desființarea deciziei pronunțate. În ceea ce privește susținerile vizând încălcarea de către prima instanță a dispozițiilor art. 305 și art. 308 C. proc. civ., prin neîntocmirea procesului-verbal și neverificarea înscrisurilor de la filele x, instanța de control judiciar constată că acestea sunt nefondate, în condițiile în care, așa cum rezultă din încheierea de ședință din data de 26 mai 2020, judecătorul fondului a înlăturat aceste înscrisuri, întrucât nu au fost certificate pentru conformitate cu originalul și nu s-a prezentat originalul lor pentru comparare, nefiind avute în vedere la soluționarea cauzei. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de către recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată că aceasta nu a dezvoltat critici concrete care să vizeze nerespectarea exigențelor dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Sub acest aspect, Înalta Curte reține că, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților. Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă. Obligația legală a instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanța de control judiciar constată că hotărârea pronunțată de prima instanță satisface cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței. Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente nici dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Instanța de control judiciar nu va analizat alegațiile referitoare la necercetarea de către prima instanță a legalității deciziei 244/1986, întrucât așa cum rezultă din actele dosarului, reclamanta a formulat cerere de modificare și completare a cererii de chemare în judecată, prin care a arătat că modifică capătului de cerere de la pct. II în sensul că acesta va fi: constatarea nelegalității Notei de Fundamentare la H.G. nr. 808/2015, bazată pe documente nelegale și date eronate. În analiza acestei excepții de nelegalitate a notei de fundamentare a actului administrativ contestat, judecătorul fondului a reținut că nota de fundamentare, este din punct de vedere al naturii juridice, o operațiune administrativă care însă nu produce prin ea însăși efecte juridice, în mod independent de actul administrativ și prin urmare, nu pot forma obiect distinct al excepției de nelegalitate operațiunile administrative prealabile emiterii unui act administrativ, întrucât, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, acestea nu pot fi supuse controlului instanței de contencios administrativ decât împreună cu actul administrativ pe care l-au precedat. Prin urmare, instanța a analizat excepția de nelegalitate cu care a fost învestită, respectiv a Notei de Fundamentare la H.G. nr. 808/2015, iar nu a deciziei 244/1986. Recurenta-reclamantă consideră că prima instanța, în mod greșit a considerat că H.G. nr. 808/2015 este legală, reținând că reclamanta nu dovedește dreptul de proprietate asupra imobilelor în litigiu, deși prin cele 2 cereri de revendicare s-a făcut în opinia sa dovada proprietății. Or, aceste alegații ale recurentei-reclamante nu pot fi avute în vedere de instanța de control judiciar. Așa cum corect a reținut și judecătorul fondului, faptul că pe rolul instanțelor de judecată există dosare care atestă revendicarea, respectiv acțiune pentru constatarea nulității titlului de proprietate, nu conduce la confirmarea dreptului reclamantei. De altfel, în dosarele invocat, respectiv nr. 4000/315/2017 al Tribunalului Prahova, având ca obiect fond funciar, nulitate absolută a titlului de proprietate, recurenta-reclamantă a renunțat în apel la judecarea cererii de chemare în judecată formulată de C. și A., fiind anulată sentința nr. 1438 din 03.05.2018 pronunțată de Judecătoria Târgoviște prin care a fost respinsă acțiunea, iar în dosarul nr. x/2019 al Tribunalului București, a fost declinată competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Dâmbovița, care prin sentința 2175/23.11.2022 a luat act că reclamanții au renunțat la judecata cu pârâții Ministerul Justiției și Tribunalul Dâmbovița, a respins excepția de nelegalitate, excepția lipsei calității procesuale pasive ridicate de către pârâții Comisia Locală Târgoviște pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor și UAT Municipiul Târgoviște. A admis excepția de inadmisibilitate în ceea ce privește capetele de cerere privind solicitarea reclamanților de a se constata preluarea abuzivă a suprafeței de 5500 mp, din care 3857 mp nu a fost reconstituită până în prezent, că autorul B. are calitate de persoană îndreptățită la măsuri reparatorii pentru terenul de 3857 mp, din totalul de 5500 mp și obligarea pârâților la emiterea dispoziției de restituire a terenului preluat abuziv în anul 1975 și le respinge. A respins ca neîntemeiată în rest acțiunea. Cum recurenta-reclamantă nu a dovedit dreptul de proprietate asupra imobilelor în discuție și nici vătămarea drepturilor sale prin emiterea H.G. nr. 808/2015, corect a constatat prima instanță că este nejustificat demersul său de anulare a acestei hotărâri. Prin recursul incident, declarat de recurentul-pârât Ministerul Justiției, acesta consideră că în mod greșit instanța a respins excepția lipsei de interes, raportat la faptul că reclamanta nu are un drept de proprietate asupra imobilelor în discuție. Înalta Curte amintește că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public". Totodată, conform art. 2 lit. p) din același act normative prin interes legitim privat se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat. Cum recurenta-reclamantă în calitate de moștenitoare a autorului său, B. a formulat o serie de acțiuni, înregistrate pe rolul diferitelor instanțe, prin care a contestat un titlu de proprietate, respectiv a revendicat imobilele ce au fost menționate în actul contestat, în mod corect prima instanță a apreciat că aceasta justifică un interes în promovarea acțiunii de față. Referitor la cererea de intervenție accesorie formulată în cauză, ținând cont de faptul că potrivit art. 61 alin. (3) C. proc. civ. cererea de intervenție accesorie formulată de C. are natura juridică a unei simple apărări a recurentei-reclamante A., soluția ce urmează a fi dată asupra recursului principal promovat de recurenta-reclamantă va determina, conform art. 67 C. proc. civ., respingerea cererii de intervenție accesorie. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererile de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge ca inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă A., va respinge recursul principal și recursul incident ca nefondate și totodată va respinge cererea de intervenție accesorie formulată de C., ca neîntemeiată.