ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5429/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 7 mai 2018, pe rolul Tribunalului București – secția a II - a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018, reclamanta Agenția Națională de Integritate ("ANI", "Agenția"), în contradictoriu cu pârâții Societatea Română de Radiodifuziune ("SRR", "Societatea") și A., a solicitat constatarea nulității absolute a următoarelor acte, încheiate cu încălcarea regimului juridic al conflictului de interese: (i) Ordinul nr. 299/01.09.2011 emis de Președintele - Director General al Societății Române de Radiodifuziune A.; (ii) Contractul individual de muncă nr. x din 01.09.2011 (act subsecvent încheiat în baza Ordinului 299/01.09.2011) având ca părți semnatare pe Societatea Română de Radiodifuziune, în calitate de angajator, și pe A., în calitate de salariat; (iii) Actul adițional nr. x la contractul individual de muncă nr. x încheiat la 01.09.2011. 1.

Cererea de chemare în judecată menționată la pct. 1.1, a fost înregistrată, la data de 9 mai 2018, pe rolul aceleiași instanțe, și sub nr. de dosar x/2018 1.

Prin încheierea din 21 august 2018, pronunțată în dosarul nr. x/2018, Tribunalul București – secția a II - a contencios administrativ și fiscal a admis excepția de litispendență și a dispus reunirea cererilor ce formează obiectul dosarelor nr. x/2018 și y/2018 și judecarea lor în cadrul dosarului nr. x/2018 1.

Prin încheierea din 25 octombrie 2018, Tribunalul București – secția a II - a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței funcționale a acestei secții și a înaintat cauza spre competentă soluționare secției a VIII-a civilă, de conflicte de muncă și asigurări sociale a Tribunalului București, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei secții la data de 12 decembrie 2018, sub nr. x/2018*. 1.

Prin încheierea din 21 februarie 2019, Tribunalul București – secția a VIII-a civilă, de conflicte de muncă și asigurări sociale a disjuns cererea având ca obiect constatarea nulității Ordinului nr. 299/01.09.2011, formând dosarul nr. x/2019, față de care a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București. 1.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 8 aprilie 2019, sub nr. x/2019. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 908 din 1 octombrie 2020, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: (i) a respins excepția neîndeplinirii procedurii prealabile și excepția prescripției, invocate de pârâtul A., ca neîntemeiate; (ii) a respins excepția lipsei de interes și excepția puterii de lucru judecat, invocate de pârâta Societatea Română de Radiodifuziune, ca neîntemeiate; (iii) a admis acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională de Integritate, în contradictoriu cu pârâții Societatea Română de Radiodifuziune și A.; (iv) a anulat Ordinul nr. 299/1.09.2011. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 908 din 1 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Societatea Română de Radiodifuziune, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate, admiterea excepțiilor invocate și respingerea în consecință a cererii de chemare în judecată. Recurenta-pârâtă susține că sentința este pronunțată cu greșita aplicare a dispozițiilor art. 60 C. proc. civ., care reglementează situația actelor de procedură atunci când mai multe persoane sunt împreună pârâte în aceeași cauză. În acest sens, consideră recurenta că este greșit considerentul instanței de fond prin care a apreciat, în soluționarea excepției inadmisibilității cererii pentru lipsa procedurii prealabile, invocate de pârâtul A., că numai emitentul actului (SRR) ar fi avut dreptul invocării unei astfel de excepții, câtă vreme efectele hotărârii judecătorești cu privire la anularea Ordinului președintelui SRR nr. 299/2011 se produc asupra ambilor pârâți. Recurenta-reclamantă critică și modalitatea de soluționare a excepției lipsei de interes în susținerea acțiunii, pe care a invocat-o în raport de dispozițiile art. 32 alin. (1) lit. d) și art. 33 C. proc. civ.. În speță, interesul reclamantei de a solicita anularea ordinului contestat este pur teoretic, determinat de aplicarea prevederilor Legii nr. 176/2010, iar nu unul practic, în condițiile în care, prin hotărârea definitivă pronunțată în dosarul nr. x/2018, instanța de judecată a respins acțiunea ANI privind anularea contractului individual de muncă nr. x/01.09.2011. Așadar, nu mai subzistă folosul practic urmărit de reclamantă prin anularea ordinului contestat, cele două acte juridice având legătură unul cu altul, contractul individual de muncă fiind motivul emiterii Ordinului nr. 299/2011. Totodată, interesul nu subzistă nici în ipoteza în care s-ar considera că ordinul contestat a stat la baza încheierii contractului individual de muncă. Este de observat, în opinia recurentei-reclamante, și motivarea Curții de Apel București din cuprinsul hotărârii date în dosarul nr. x/2018, prin care s-a reținut că cererea de constatare a nulității absolute a contractului de muncă, formulată conform art. 23 din Legea nr. 176/2010, în considerarea încălcării dispozițiilor legale privind conflictul de interese, ar fi prezentat interes doar în ipoteza în care contractul de muncă și-ar fi produs în continuare efectele sau în cazul în care constatarea nulității absolute ar fi constituit premisa repunerii părților în situția anterioară. Mai arată recurenta-reclamantă că nu sunt relevante considerentele primei instanțe, referitoare la judecarea separată a capetelor de cerere formulate de ANI în cauza de față, câtă vreme actele atacate (ordinul și contractul individual de muncă) vizează aceeași stare de fapt, respectiv derularea proiectului ACCES și ocuparea de pârâtul A. a funcției de coordonator instituțional în cadrul acestui proiect. Recurenta-reclamantă învederează și că, în susținerea excepției lipsei de interes, s-a prevalat și de puterea de lucru judecat a hotărârilor pronunțate în dosarul nr. x/2018. Instanța de fond a considerat în mod nelegal că nu subzistă puterea de lucru judecat întrucât în litigiul invocat nu a fost analizat și Ordinul nr. 299/2011. Însă, pentru a se produce efectul pozitiv ale autorității de lucru judecat nu este necesar a se întruni tripla identitate de părți, obiect și cauză, iar în dosarul nr. x/2018 au fost tranșate aspectele litigioase referitoare la obiectul principal al cererii, care este reprezentat de constatarea nulității contractului individual de muncă nr. x/2011, precum și la obligativitatea instanței de a verifica condițiile exercitării acțiunii civile prin prisma prevederilor art. 32 C. proc. civ., iar nu exclusiv prin prisma scopului Legii nr. 176/2010. 4. Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea depusă în dosarul instanței de recurs, intimatul-pârât A. a solicitat admiterea recursului declarat de pârâta Societatea Română de Radiodifuziune. Susține că instanța de fond a soluționat greșit excepția lipsei de interes, întrucât intimata-reclamantă ANI nu este exceptată de la aplicabilitatea prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Totodată, contrar celor reținute de prima instanță, interesul invocării excepției nu aparține doar autorității emitente a actului contestat, respectiv Societatea Română de Radiodifuziune, ci și intimatului-pârât, care ar beneficia de soluționarea favorabilă a excepției. Mai arată intimatul-pârât că excepția lipsei de interes este întemeiată, întrucât, prin respingerea definitivă a acțiunii în anularea Contractului individual de muncă nr. x/2011 și a actului adițional nr. x la acest contract, demersul judiciar de anulare a Ordinului nr. 299/2011 a rămas fără finalitate practică. 4.2. Intimata-reclamantă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Societatea Română de Radiodifuziune este nefondat, pentru următoarele considerente: Cu caracter prealabil, Înalta Curte reține că, deși recursul a fost încadrat în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținerile recurentei-pârâte se subsumează și pct. 5 al textului de lege, fiind expuse critici referitoare la soluționarea excepțiilor invocate de părți. Primul rând de critici formulate de pârâtă vizează modalitatea de soluționare a excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, fiind criticat considerentul sentinței recurate prin care s-a reținut că numai organul emitent al actului administrativ ar avea dreptul de a invoca și susține o astfel de excepție. Înalta Curte constată că argumentele recurentei-pârâte cu privire la sfera persoanelor care pot invoca finele de neprimire reprezentat de lipsa procedurii prealabile sunt corecte, considerentul instanței de fond fiind contrar dispozițiilor art. 193 alin. (2) C. proc. civ., raportat la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana care se consideră vătămată într-un drept sau un interes legitim printr-un act administrativ are obligația, anterior sesizării instanței de judecată, de a se adresa autorității emitente în vederea revocării actului, iar potrivit art. 193 alin. (2) C. proc. civ., neîndeplinirea procedurii administrative prealabile poate fi invocată numai de către pârât, prin întâmpinare, sub sancțiunea decăderii. Așadar, norma de procedură civilă conferă pârâtului dreptul la invocarea excepției neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, prin aceasta înțelegându-se oricărui pârât, excepția de procedură fiind aptă să contribuie la apărarea tuturor pârâților chemați în judecată. Înalta Curte constată că interesul în invocarea excepției îl justifică nu numai autoritatea emitentă, ci și pârâtul beneficiar al actului administrativ contestat, iar în speță, excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile a fost invocată de pârâtul A., care, în calitate de Președinte - Director General al Societății Române de Radiodifuziune, a semnat Ordinul nr. 299/01.09.2011, prin care se numește în funcția de Coordonator instituțional în cadrul proiectului intitulat "ACCES - Formarea profesională continuă, calificare/recalificare - Garanția succesului pe piața muncii pentru angajați", act administrativ în temeiul căruia s-a încheiat ulterior Contractul individual de muncă nr. x/01.09.2011. Prin urmare, dreptul și, totodată, interesul invocării inadmisibilității acțiunii, aparțin atât autorității emitente, cât și beneficiarul actului, ambii urmărind validarea finelui de neprimire constând în neurmarea procedurii plângerii prealabile și, în consecință, respingerea acțiunii în anularea ordinului atacat. Deși critica recurentei-pârâte este găsită întemeiată, totuși aceasta nu are aptitudinea de a conduce la reformarea soluției instanței de fond de respingere a excepției inadmisibilității. Se observă că prima instanță nu și-a întemeiat soluția, în principal, pe argumentul imposibilității invocării excepției de către alt pârât decât autoritatea emitentă, ci acesta a fost un argument subisidiar, expus succint, în completarea celorlalte argumente. Astfel, prima instanță a apreciat, într-o motivare amplă, că intimata-reclamantă ANI nu se numără printre persoanele menționate la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar acest text de lege nu este incident în speță. A arătat instanța că acțiunea în anulare introdusă de ANI în temeiul art. 22-24 din Legea nr. 176/2010 este exclusă de la parcurgerea procedurii prealabile, întrucât nu există compatibilitate între scopul instituirii procedurii și termenul stabilit de art. 22 din Legea nr. 176/2010, pe de-o parte și procedura prealabilă și termenul reglementate de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pe de altă parte. Or, recurenta-pârâtă SRR nu a adus niciun fel de critici acestor considerente, nu a prezentat o opinie contrară celei expuse de instanță, nu a contestat modul de interpretare și aplicare în cauză a prevederilor Legii nr. 176/2010 raportat la cele ale Legii nr. 554/2004. Considerentele instanței cu privire la această chestiune de drept sunt amplu dezvoltate, însă recurenta-pârâtă nu le-a analizat în cuprinsul recursului său, limitându-se la critica unui singur considerent, secundar în problematica tratată. Prin urmare, chiar dacă a fost relevată o eroare a instanței de fond în ceea ce privește persoana îndreptățită să invoce și să suțină excepția inadmisibilității acțiunii, Înalta Curte constată că această eroare nu a condus la neanalizarea excepției, dimpotrivă, se observă o analiză detaliată a excepției invocate, iar considerentele pentru care aceasta a fost găsită neîntemeiată nu au fost criticate în recurs. Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte va menține soluția instanței de fond cu privire la respingerea excepției inadmisibilității acțiunii. Înalta Curte constată că este nefondat și cel de-al doilea rând de critici, referitoare la soluția de respingere a excepției lipsei de interes și la înlăturarea apărărilor referitoare la incidența puterii de lucru judecat. În esență, recurenta-pârâtă își întemeiază arumentația pe soluția și conținutul hotărârilor judecătorești pronunțate în dosarul nr. x/2018 de către instanța specializată în conflicte de muncă, cu privire la cererea intimatei-reclamante ANI de anulare a contractului individual de muncă nr. x/2011 și a actului adițional nr. 1. Față de susținerile din recurs ale pârâtei SRR, se impune o observație și anume aceea că Ordinul nr. 299/2011 a constituit fundamentul încheierii contractului individual de muncă și nu invers. Raportul de muncă a luat naștere după ce intimatul-pârât A. s-a numit, prin Ordinul nr. 29/2011, în funcția de Coordonator instituțional în cadrul proiectului intitulat "ACCES - Formarea profesională continuă, calificare/recalificare - Garanția succesului pe piața muncii pentru angajați", contractul de muncă fiind încheiat în vederea exercitării atribuțiilor acestei funcții. Revenind la problema interesului ANI de a formula și susține acțiunea în anularea Ordinului nr. 299/2011, Înalta Curte constată, contrar susținerilor recurentei-pârâte, că interesul de a acționa în prezenta cauză nu este influențat de soluția dispusă în dosarul nr. x/2018. În prim rând, astfel cum s-a arătat anterior, contractul individual de muncă nu constituie fundamentul ordinului contestat, ci invers, actul administrativ a determinat încheierea contractului de muncă. În consecință, menținerea valabilității contractului de muncă, prin respingerea acțiunii în anulare ca lipsită de interes nu produce efectul invocat de pârâtă al considerării acțiunii în anularea actului administrativ ca fiind, la rândul său, lipsită de interes. În al doilea rând, cele două acte a căror anulare s-a solicitat de Agenția Națională de Integritate, respectiv Ordinul nr. 299/2011 și Contractul individual de muncă purtând același număr, sunt emise în materii diferite, regimul lor juridic fiind guvernat de dreptul administrativ (drept public), respectiv de dreptul muncii (drept privat). Astfel fiind, acțiunile în anulare au fost deduse judecății instanțelor specializate, fiind soluționate potrivit normelor speciale din materia respectivă. În litigiul dedus judecății instanței specializate în litigii de muncă, în care s-a analizat contractul individual de muncă și actul adițional, au fost aplicate dispoziții legale din Codul muncii care nu sunt incidente și în prezentul litigiu de contencios administrativ, iar cererea în anulare a fost examinată prin prisma naturii juridice a contractului de muncă, respectiv a efectelor pe care acesta le-a produs sau mai poate să le producă ulterior încetării raporturilor de muncă. Instanța de judecată a ajuns la concluzia că acțiunea ANI este lipsită de interes, cătă vreme în dreptul muncii nu poate opera o repunere a părților în situația anterioară ulterior constatării nulității contractului individual de muncă. Or, aceste considerente nu pot fi incidente și opozabile în cauza de față, nici în analiza interesului de a acționa al Agenției Naționale de Integritate și nici din perspectiva pretinsei puteri a lucrului judecat, invocată de recurenta-pârâtă. Dispozițiile art. 23 din Legea nr. 176/2010 dispun în mod imperativ că actele întocmite cu nerespectarea regimului privind conflictul de interese sunt lovite de nulitate absolută; astfel, nu se poate susține că interesul de a acționa al ANI este determinat de situația juridică a contractului individual de muncă încheiat în temeiul ordinului contestat, ci scopul urmărit prin promovarea acțiunii este acela de a înlătura din ordinea juridică un act administrativ afectat de nulitate absolută (Ordinul nr. 299/2011). Așadar, menținerea de către instanța de judecată a valabilității unui act juridic de drept privat (contractul individual de muncă), în temeiul unor dispoziții specifice dreptului muncii, nu înlătură de la aplicare dispozițiile art. 23 din Legea nr. 176/2010, în cazul actului administrativ emis cu nerespectarea regimului conflictului de interese. În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 33 C. proc. civ., fiind relevat interesul de a acționa al intimatei-reclamante ANI în vederea înlăturării din ordinea juridică a unui act administrativ nul absolut, nefiind întemeiată apărarea recurentei-pârâte în referire la caracterul "teoretic" al interesului reclamantei, urmare a imposibilității repunerii părților în situația anterioară. Astfel cum în mod corect a subliniat instanța de fond, art. 23 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 prevede doar posibilitatea instanței de a dispune și repunerea în situația anterioară, Înalta Curte adăugând că legiuitorul nu a condiționat constatarea nulității absolute a actelor încheiate cu încălcarea regimului incompatibilităților de această posibilitate. Cât privește puterea lucrului judecat, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut în mod corect că aceasta nu poate fi opusă în litigiul de față. După cum s-a arătat anterior, instanța specializată în dreptul muncii a pronunțat o soluție în baza unor dispoziții legale care nu sunt incidente în prezenta cauză (Codul muncii), iar actele juridice analizate (contractul de muncă și actul adițional) au o natură juridică diferită de actul administrativ a cărui desființare s-a solicitat în prezenta cauză. Soluția din dosarul nr. x/2018, prin care s-a constatat lipsa interesului procesual, a fost motivată strict prin raportare la specificul raporturilor de muncă (care nu permit repunerea părților în situația anterioară) și nu poate fi aplicată mutatis mutandis într-un litigiu de drept administrativ, în care se verifică legalitatea unui act administrativ emis de o autoritate publică, prin prisma dispozițiilor Legii nr. 554/2004 raportat la Legea nr. 176/2010. Drept urmare, nu există vreo chestiune litigioasă dezlegată în dosarul nr. x/2018, care să se opună cu putere de lucru judecat în litigiul pendinte, câtă vreme Ordinul nr. 299/2011 nu a făcut obiectul analizei în dosarul amintit, fiind un act administrativ supus examinării în condițiile Legii nr. 554/2004. Pentru toate aceste considerente, constatând că nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 54/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâta Societatea Română de Radiodifuziune, ca nefondat.