ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5346/2022

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta Întreprinderea Individuală A., prin reprezentant legal, a solicitat, în contradictoriu cu intimata Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale București, pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.09.2020 privind proiectul "Instalarea tinerei A. ca șefă de exploatație agricolă în comuna B., sat. Cuza Vodă, jud. Brăila", precum și a deciziei de soluționare a contestației nr. 17557/20.11.2020 și repararea pagubei, prin restituirea sumei de 136.170 RON.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Galați – secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 50/2021 din 25 martie 2021, a admis acțiunea formulată de reclamanta Întreprinderea Individuală A., în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, a anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.09.2020 privind proiectul "Instalarea tinerei A. ca șefă de exploatație agricolă în comuna B., sat Cuza Vodă, județul Brăila" și decizia de soluționare a contestației nr. 17557/20.11.2020 și a dispus restituirea către reclamantă a sumei de 136.170 RON.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că hotărârea pronunțată de instanța de fond a fost dată cu încălcarea greșită a normelor de drept material în materia acordării finanțării nerambursabile comunitare, respectiv a dispozițiilor art. 11, art. 29 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 226/2015, a prevederilor din Ghidului Solicitantului pe sub-măsura 6.1, a prevederilor Fișei tehnice a sub-măsurii 6.1 În opinia recurentei, instanța de fond s-a raportat în mod greșit la o altă versiune a Ghidului Solicitantului pe sub-măsura 6.1, iar nu la cea aplicabilă în prezenta speță De asemenea, au fost ignorate sau interpretate în mod greșit dispozițiile art. 11 din H.G. nr. 226/2015, care dispun următoarele: "Cheltuielile eligibile finanțate din fonduri nerambursabile prin măsurile PNDR 2014-2020, precum și cheltuielile neeligibile sunt cele prevăzute în fișele măsurilor/submăsurilor și în schemele de ajutor de stat/de minimis și sunt descrise în Ghidul solicitantului, precum și cele ale art. 29 alin. (2) din același act normativ." Conform definiției dată de Ghidul solicitantului submăsurii 061, sesiunea 2016, valabil în sesiunea 01/2017 în care a aplicat beneficiarul, zona limitrofă este "zona delimitată de comunele sau orașele cu care comuna în care este înregistrată exploatația are granițe comune, în același județ și/sau în județele vecine, inclusiv cel mai apropiat oraș (conform hartă rutieră) de UAT în care este înregistrată exploatația." Potrivit dispozițiilor procedurale și a Planului de afaceri, locul de muncă constituie obiectiv obligatoriu, care la momentul semnării contractului de finanțare al beneficiarului era îndeplinit, deoarece reprezentantul legal nu era angajat, însă prin încadrarea sa într-o activitate salarizată în orașul Brăila, nu mai este îndeplinit criteriul de eligibilitate EG5. Chiar anterior depunerii cererii de finanțare, reclamanta avea cunoștință de aceste obligații întrucât, prin Ghidului Solicitantului pentru Submăsura 6.1 "Sprijin pentru instalarea tinerilor fermieri", valabil pentru sesiunea de depunere proiecte 01/2017, se impunea clar că Planul de afaceri ce va fi depus de solicitant trebuie să respecte obligatoriu o serie de condiții, una dintre acestea fiind aceea potrivit căreia: "în cazul în care tânărul fermier care se instalează, va fi încadrat într-o activitate salarizată, în termen de maximum 9 luni de la data semnării contractului de finanțare, locul de muncă al acestuia (sediul social/punctul de lucru al angajatorului) trebuie sa fie în aceeași UAT sau zona limitrofă a UAT în care este înregistrată exploatația (în cazul în care condiția nu este deja respectată)". Dat fiind că reclamanta a cunoscut încă de la momentul depunerii cererilor de finanțare condițiile de accesare a finanțării în cadrul Sub-măsurii 061, respectiv condițiile prevăzute în cadrul PNDR 2014/2020, puse la dispoziția acestora atât prin Ghidul solicitantului măsurii 061, cât și prin informațiile care au fost postate pe site-ul oficial al Agenției, la care au avut acces toți beneficiarii, aceasta dă dovadă de rea-credință, încercând să inducă în eroare instanța de judecată cu privire la obligațiile pe care și le-a asumat odată cu depunerea cererii de finanțare. Așadar, nu este suficient ca reclamanta să îndeplinească doar una din condițiile obligatorii necesare decontării tranșei finale de plată din PNDR 2014-2020, ci aceasta trebuie să îndeplinească toate obligațiile asumate, astfel că dosarul cererii de plată trebuia depus de aceasta ca dovadă a respectării tuturor criteriilor de eligibilitate, inclusiv a celor legate de locul său de muncă. O altă critică adusă sentinței atacate se referă la faptul că instanța de fond a apreciat în mod greșit că reclamanta "a atins obiectivul mutării domiciliului titularului în localitatea în care se află exploatația..." Trebuie avut în vedere faptul că în baza cererii de finanțare, a declarațiilor pe propria răspundere și a planului de afaceri depuse de către solicitant, care a avut drept scop obținerea sprijinului financiar nerambursabil, s-a acordat un anumit punctaj și drept urmare proiectul a fost declarat eligibil și selectat în detrimentul altor solicitanți. Așadar, respectarea tuturor condițiilor cerute pentru acordarea finanțării este impusă de reglementări comunitare și naționale, acestea urmând a se verifica pe întreaga perioadă de implementare a unui proiect, respectiv de la data acordării contractului de finanțare și pe o perioadă de încă cinci ani. Mai mult decât atât, reverificarea criteriilor de eligibilitate poate fi făcută de către autoritatea contractantă, în virtutea atribuțiilor de garant al respectării condițiilor de acordare a fondurilor comunitare și naționale, oricând pentru a se asigura că aceste fonduri sunt acordate cu respectarea prevederilor legale naționale și comunitare. Totodată, trebuie avut în vedere că cea mai mare parte din finanțarea solicitată de reclamantă provine din Fondul European pentru Agricultură si Dezvoltare Rurală, sprijinul fiind pus la dispoziția României în baza Regulamentului (CE) nr. 1305/2013, situație în care recurenta este ținută de condițiile impuse de Regulament, neputând dispune peste o astfel de reglementare. Recurenta critică sentința și din perspectiva art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ., în sensul că sentința "nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", deoarece instanța de fond a reținut, în mod eronat, că "obligația asumată prin contract a fost una generală, prevăzută la art. 3 alin. 5, care stabilește că: în cazul în care beneficiarul va fi încadrat într-o activitate salarizată, locul de muncă deținut va fi în același UAT sau în zona limitrofă a UAT în care este înregistrată exploatația, în maxim 9 luni de la data semnării Contractului de finanțare cu AFIR." În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimata Întreprinderea Individuală A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Intimata a susținut că, în versiunea din 2016 a Ghidului solicitantului, noțiunea era definită ca: "zona delimitată de comunele sau orașele cu care comuna în care este înregistrată exploatația are granițe comune, în același județ și/sau în județele vecine, inclusiv cel mai apropiat oraș (conform hartă rutieră) de UAT în care este înregistrată exploatația". Aceasta a fost actualizată prin versiunea din 25.04.2017 a Ghidului, după cum urmează: "zona limitrofă - reprezintă zona constituită din UAT-urile aflate la o distanță de maxim 75 km (conform hartă rutieră) față de UAT în care este înregistrată exploatația agricolă". Aceasta formă a definiției noțiunii de "zonă limitrofă" a rămas neschimbată până în prezent, având același conținut inclusiv în versiunea din 2020 a Ghidului solicitantului. Începând cu 25.04.2017, pe portalul AFIR nu s-a mai regăsit forma anterioară a Ghidului, ci doar formele actualizate ale acestuia, în care noțiunea de zonă limitrofă și-a menținut definiția din aprilie 2017. În opinia sa, autoritatea recurentă nu informează beneficiarii cu privire la variante alternative ale Ghidului, ci exclusiv cu privire la cea în vigoare, acesta fiind un argument suplimentar al faptului că beneficiarii programului trebuie să respecte exclusiv ghidul în vigoare, iar nu variantele anterioare, de care nu mai pot lua cunoștință de la momentul la care s-a adoptat noua versiune și s-a încărcat pe site-ul instituției în locul celei vechi. Așadar, la data încadrării titularului într-o activitate salarizată, pe postul de consilier juridic în cadrul unui birou notarial din Brăila, respectiv 20.11.2017, era aplicabilă versiunea actualizată la data de 25.04.2017 a Ghidului, în care zona limitrofă era constituită din toate UAT-urile aflate într-o arie de cel mult 75 km față de comuna B., în care se află exploatația. La data angajării, titularul întreprinderii nu avea posibilitatea de a lua cunoștință de alte definiții ale noțiunii, respectiv de variantele anterioare ale ghidului, tocmai ca urmare a faptului că autoritatea le-a înlăturat de pe site, cu ocazia adoptării variantei actualizate a acestuia. Politica AFIR de a șterge de pe site variantele vechi ale ghidului și de a avea o singură variantă oficială întărește susținerea cu privire la faptul că modificările Ghidului sunt de imediată aplicabilitate, înlocuind variantele anterioare, cu privire la toți beneficiarii care au contracte de finanțare în perioada de implementare, respectiv post-implementare. În motivarea caii de atac, recurenta-pârâtă susține că soluția pronunțată de instanța de fond este fundamentată atât pe considerente din care reiese netemeinicia acțiunii, cât și pe considerente din care reiese că cererea de chemare în judecată este întemeiată, respectiv că instanța nu a analizat și soluționat toate criticile formulate. Pretinsa contradicție o reprezintă faptul că, deși instanța de fond a identificat explicit definiția dată noțiunii de zonă limitrofă la data semnării Contractului de finanțare, a considerat totuși că, în cauză, criteriul de eligibilitate nu a fost încălcat, întrucât a ținut cont de definiția noțiunii prevăzută în varianta Ghidului solicitantului de la data angajării. Intimata apreciază să sentința nu conține motive contradictorii, instanța de fond stabilind corect noțiunea de zonă limitrofă aplicabilă în speță, pe baza căreia să se stabilească dacă criteriul de eligibilitate constând în locul în care se poate desfășura de către titularul întreprinderii activitate salarizată a fost sau nu respectat. Instanța de fond, analizând cele două forme succesive ale definiției date noțiunii de zonă limitrofă, a decis argumentat care era forma în vigoare, fără ca în această succesiune de argumente logico-juridice să existe vreo contradicție. Raționamentul Curții de Apel Galați este ușor de urmărit și de înțeles, fiind în mod neechivoc în sensul că se aplică forma în vigoare la data angajării titularului într-o activitate salarizată, 20.11.2019, întrucât la data de 25.04.2017 Ghidul s-a modificat cu privire la definiția dată acestei noțiuni.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.09.2020 și anularea Deciziei nr. 17557/20.11.2020 de soluționare a contestației. Instanța de fond a admis acțiunea reclamantei apreciind că aceasta a făcut dovada unei implementări corecte și complete a planului de afaceri, aspect reliefat de cele două procese-verbale de control, întocmite de autoritatea pârâtă în 03.10.2019 și 05.11.2019, care au confirmat finalizarea investiției, fiind atins și obiectivul mutării domiciliului titularului în localitatea în care se află exploatația. Soluția pronunțată de instanța de fond nu este împărtășită și de instanța de control judiciar. Înalta Curte constată că potrivit prevederilor contractuale, beneficiarul trebuia să depună cererea pentru acordarea tranșei a II-a de plată, reprezentând 25% din valoarea totală nerambursabilă, în maximum 33 de luni de la data semnării Contractului de finanțare. Reclamanta A. I.I. în calitate de beneficiar al contractului de finanțare nr. x/06.04.2017 a depus la data de 03.07.2019 dosarul cererii de plată, tranșa a II-a. Cererea de plată a fost declarată conformă la data de 15.07.2019, urmând a fi instrumentată în vederea evaluării eligibilității acesteia în următoarea perioadă. Din cauza numeroaselor cereri de plată, a unui număr crescut de solicitări de modificări contractuale, a cererilor de vizită pe teren în vegetație, precum și a unui personal subdimensionat alocat pentru instrumentarea acestor sarcini, perioada de evaluare a beneficiarului A. I.I. s-a realizat pe o perioadă mai lungă de timp. Implementarea corectă a planului de afaceri este condiționată de realizarea obiectivelor propuse printre altele, referitoare la locul de muncă. În cazul în care beneficiarul este încadrat într-o activitate salarizată, aceasta trebuie să fie în aceeași UAT sau zona limitrofă a UAT în care este înregistrată exploatația vizată pentru sprijin, până la momentul demarării implementării planului de afaceri. La data încheierii contractului de finanțare cu AFIR, reprezentantul legal al beneficiarului A. I.I., nu era angajat, însă la 7 luni de la semnarea contractului de finanțare acesta s-a angajat în municipiul Brăila (20.11.2017). Astfel fiind, în mod corect s-a constatat că locul de muncă deținut de aceasta nu respectă dispozițiile procedurale privind definiția zonei limitrofe dată de Ghidul solicitantului, cât și angajamentul luat de aceasta în Declarația F. Conform definiției dată de Ghidul solicitantului, zona limitrofă este: "zona delimitată de comunele sau orașele cu care comuna în care este înregistrată exploatația are granițe comune, în același județ și/sau în județele vecine, inclusiv cel mai apropiat oraș (conform hartă rutieră) de UAT în care este înregistrată exploatația." Locul de muncă constituie condiție obligatorie în Planul de afaceri, care la momentul semnării contractului de finanțare al beneficiarului era îndeplinit, deoarece reprezentantul legal nu era angajat. Prin angajarea beneficiarului în orașul Brăila a fost afectată îndeplinirea acestui obiectiv, ceea ce a condus la decizia de neeligibilitate a cererii de plată tranșa a II-a. Echipa de control a procedat la efectuarea unei verificări documentare a obiectivelor și îndatoririlor ce decurg din prevederile Cererii de Finanțare, ale Contractului de Finanțare, altor documente și înscrisuri referitoare la termenele de depunere ale cererilor de plată de către beneficiar. În urma verificărilor efectuate au fost constatate neregularități care au fost consemnate în Procesul-verbal înregistrat la A.F.I.R. sub nr. x/18.09.2020, prin care s-a constituit în sarcina reclamantei un debit în cuantum de 136.170 RON. La data de 06.08.2018, când s-a împlinit termenul de nouă luni de la data semnării Contractului de finanțare și a devenit exigibilă obligația beneficiarului exploatației ca locul de muncă să se afle în interiorul zonei limitrofe a UAT-ului, această condiție era îndeplinită, având în vedere că municipiul Brăila se află la o distanță de 47 km de B.. Obligația cu privire la locul de muncă urma să fie executată în forma în care era reglementată la momentul exigibilității sale, iar nu într-o formă anterioară, care nu mai era valabilă la acea dată. Contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte apreciază că nu prezintă importanță forma de reglementare a noțiunii de zona limitrofă la momentul semnării contractului, în situația în care aceasta s-a modificat anterior scadenței obligației asumate. Astfel, odată cu depunerea Cererii de finanțare, reclamanta a completat Declarația F pe propria răspundere, prin care s-a obligat ca "în cazul în care mă voi angaja ulterior depunerii Cererii de finanțare, voi respecta condiția privind deținerea unui loc de muncă în aceeași UAT sau zona limitrofă a UAT în care este înregistrată exploatația, în maximum 9 luni de la data semnării contractului de finanțare". Din actele și lucrările dosarului rezultă că la nouă luni de la semnarea Contractului de finanțare, aceasta s-a angajat în municipiul Brăila, localitate ce nu se află în zona limitrofă a UAT din care făcea parte exploatația pentru care a primit finanțare, ci se află la 48 km de sat Cuza Vodă - comuna B., față de orașul Ianca care se află la 39 km de localitatea în care este domiciliată, astfel că localitatea Ianca este cel apropiat ca distanță conform prevederilor din Ghidul solicitantului. Prin urmare, reclamanta a încălcat obligația privind deținerea unui loc de muncă în aceeași UAT sau zonă limitrofă a UAT în care este înregistrată exploatația. Respectarea tuturor condițiilor cerute pentru acordarea criteriilor de eligibilitate este impusă de reglementări comunitare și naționale, acestea urmând a se verifica pe întreaga perioadă de implementare a unui proiect, respectiv de la data acordării deciziei de finanțare și pe o perioada de încă cinci ani. Trebuie avut în vedere faptul că în baza memoriului justificativ și a planului de afaceri pe care beneficiarul l-a depus la dosarul Cererii de Finanțare, acestuia i s-a acordat un punctaj prin care a fost declarat eligibil și selectat în detrimentul altor solicitanți. Prin Contractul de finanțare, beneficiarul s-a angajat să implementeze proiectul pe proprie răspundere, cu maximum de profesionalism, eficiență și vigilență în conformitate cu cele mai bune practici în domeniul vizat. Așadar, nu este suficient ca reclamanta să îndeplinească doar una din condițiile obligatorii necesare decontării tranșei finale de plată din PNDR 2014-2020, ci aceasta trebuie să îndeplinească toate obligațiile asumate, astfel că dosarul cererii de plată trebuia depus de aceasta ca dovadă a respectării tuturor criteriilor de eligibilitate, inclusiv a celor legate de locul său de muncă. Astfel fiind, Înalta Curte constată că reclamanta nu a respectat condiția de eligibilitate EG 5 menționată în fisa tehnică sub-măsurii 6.1., referitoare la încheierea unui contract de muncă într-o zonă limitrofă exploatației agricole finanțate din fonduri europene nerambursabile. Neregula menționată de AFIR în Procesul-verbal contestat nu poate fi calificată drept abuz al autorității contractante. Neregula poate fi observată și sancționată în orice etapă a implementării proiectului, când există posibilitatea să se identifice și faptele care probează neregula. Potrivit art. 11 din H.G. nr. 226/2015: "Cheltuielile eligibile finanțate din fonduri nerambursabile prin măsurile PNDR 2014-2020, precum și cheltuielile neeligibile sunt cele prevăzute în fișele măsurilor/submăsurilor și în schemele de ajutor de stat/de minimis și sunt descrise în Ghidul solicitantului." Prin urmare, pentru selectarea și declararea ca eligibil a unui proiect este obligatoriu a fi îndeplinite cu rigurozitate toate criteriile de eligibilitate întocmai cum sunt ele impuse prin Ghidul solicitantului. Reclamantei îi revenea obligația de a respecta toate criteriile de eligibilitate, fiind în interesul său de a realiza un proiect eligibil, menținerea acestor criterii verificându-se pe tot parcursul implementării proiectului cât și ulterior realizării acestuia, în perioada de monitorizare. Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt întemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, care va fi casată.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată, și, rejudecând, va respinge acțiunea formulată de reclamanta, ca neîntemeiată.