ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5136/2022

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată sub nr. x/2015, la data de 9 septembrie 2015, pe rolul Tribunalului Dolj, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Institutul Național de Cercetare, Dezvoltare și Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, anularea Dispoziției obligatorii nr. CV23068/07.11.2014, în ceea ce privește măsurile nr. 4.3. și nr. 4.4. din cadrul Capitolului 4 "Alte măsuri dispuse", Dispoziție emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova - Activitatea de Inspecție Fiscală - Serviciul de Inspecție Economico- Financiară, și a Deciziei nr. 68/P/2015 adoptată de Ministerul Finanțelor Publice - Biroul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor, prin care a fost soluționată plângerea prealabilă formulată împotriva Dispoziției obligatorii.

Soluția de declinare Tribunalul Dolj, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 17/2016 din 12.01.2016, a admis excepția de necompetență materială și a declinat cauza în favoarea Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal. Pe rolul instanței de trimitere, cauza a fost înregistrată sub nr. x/2016, la data de 26.01.2016.

Soluțiile pronunțate în primul ciclu procesual 3.1. Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 312/04.07.2016, a admis în parte acțiunea reclamantului, a anulat în parte Dispoziția obligatorie nr. CV23068/07.11.2014 în ceea ce privește măsura stabilită la pct. 4.4 și Decizia nr. 68/P/2015 în ceea ce privește soluția pronunțată pe această măsură în contestația administrativă și, totodată, a menținut restul dispozițiilor și măsurilor stabilite prin actele administrative contestate. 3.2. Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin decizia nr. 5332/05.11.2019: - a respins excepția nulității recursului declarat de Institutul Național de Cercetare, Dezvoltare și Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova; - a admis recursurile formulate de toate părțile litigante și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Soluția pronunțată în fond după casare Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 258/17.11.2020, a admis în parte acțiunea reclamantului, a anulat în parte Dispoziția obligatorie nr. CV23068/07.11.2014 în ceea ce privește măsura stabilită la pct. 4.3 și Decizia nr. 68/P/2015 în ceea ce privește soluția pronunțată pe această măsură în contestația administrativă și, de asemenea, a menținut restul dispozițiilor și măsurilor stabilite prin actele administrative contestate.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, în nume propriu, precum și în numele Ministerului Finanțelor Publice, care a solicitat casarea în parte a acesteia și, în urma rejudecării cauzei, respingerea acțiunii în integralitate. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. Prin soluția pronunțată, instanța de fond a încălcat prevederile art. 51 alin. (2) și (4) din Legea nr. 5/2013 privind bugetul de stat pe anul 2013, întrucât la stabilirea anvelopei salariale intimatul nu a ținut seama de faptul că în anul 2012 a înregistrat o pierdere în sumă de 1.551.280,19 RON. În plus de aceasta, creșterea salarială a fost făcută cu eludarea dispozițiilor art. 35 din Statutul Institutului Național de Cercetare, Dezvoltare și Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova, precum și a celor din art. V.4 (2) din Contractul colectiv de muncă. În fine, prima instanță în mod nelegal a acceptat depășirea limitelor bugetare de aprobare a cheltuielilor de natură salarială în raport de împrejurarea că a avut loc încetarea mandatelor membrilor consiliului de administrație al Institutului.

Apărările formulate în cauză Intimatul Institutul Național de Cercetare, Dezvoltare și Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările prezentate la dosar.

Soluția instanței de recurs 7.1. Considerații generale Inspecția economico-financiară derulată la intimatul Institutul Național de Cercetare, Dezvoltare și Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova a avut ca obiectiv analiza și verificarea modului de utilizare a resurselor pentru exercițiile financiare aferente perioadei 2012, 2013 și semestrul I 2014, respectiv: execuția bugetului de venituri și cheltuieli, administrarea și gestionarea resurselor materiale și financiare, respectarea disciplinei financiar-contabile în conformitate cu reglementările în domeniu, verificarea modului de organizare și conducere a evidenței financiare și contabile, calitatea activității manageriale. Prin măsura stabilită la pct. 4.3 din Dispoziția obligatorie nr. CV23068/07.11.2014, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova - Activitatea de Inspecție Fiscală - Serviciul de Inspecție Economico- Financiară a dispus aducerea la cunoștința Consiliului de Administrație și Comitetului de Direcție, de către conducerea institutului verificat, a neregulilor constatate, în vederea recuperării de la persoanele care au beneficiat sau de la persoanele care au aprobat cheltuirea sumelor care depășesc pe cele prevăzute în bugetul de venituri și cheltuieli; în dispoziția contestată, s-a reținut, pe de o parte, faptul că, în anul 2013, institutul nu a corelat nivelul salariilor în funcție de veniturile obținute, iar, pe de altă parte, că acesta din urmă nu s-a încadrat în bugetul de venituri și cheltuieli aprobat de ministerul coordonator; de asemenea, entitatea de control a reținut și că Institutul verificat nu a luat în considerare faptul că, în anul 2012, a înregistrat pierdere, iar prin prevederile Legii bugetului de stat pe anul 2013 s-a menționat că operatorii economici care au înregistrat pierderi în anul precedent nu pot depăși nivelul cheltuielilor cu salariile realizate în anul precedent, cu încadrarea în nivelul aprobat prin bugetele de venituri și cheltuieli ale anului precedent; ca urmare a faptului că Institutul nu a corelat nivelul salariilor în funcție de veniturile obținute în anul 2013, s-au menținut și plătit salarii fără acoperire cu manopera din devizele antecalcul, în sumă de 2.241.871 RON; în condițiile în care Institutul verificat nu s-a încadrat în bugetul de venituri și cheltuieli aprobat de ministerul coordonator, coroborat cu prevederile Legii bugetului de stat pe anul 2013, au fost acordate drepturi salariale în mod nejustificat în sumă de 1.078.776 RON. Cu privire la anul 2013, s-a constatat că a fost realizată o creștere a cheltuielilor cu salariile în sumă de 856.861 RON, de la 10.655.535,00 RON (la finele anului 2012) la 11.512.396,90 RON, fără a se ține cont de faptul că, în anul precedent 2012, ICMET Craiova înregistrase o pierdere în sumă de 1.551.280,19 RON, contrar prevederilor art. 53 alin. (4) din Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr. 5/2013 și fără a se ține cont de faptul că, în Statutul Institutului, la art. 35, se precizează că: "Salariile individuale ale personalului se stabilesc prin negociere, conform reglementarilor cuprinse in contractele colective de munca, in limita fondului total destinat plății salariilor, cuprins în bugetul de venituri si cheltuieli". Prin bugetul de venituri și cheltuieli pe anul 2013 au fost prevăzute cheltuieli de personal în sumă de 10.393.000 RON; s-a constatat o diferență în sumă de 1.159.000 RON, reprezentând salarii acordate în plus ca urmare a depășirii sumei prevăzute în bugetul de venituri și cheltuieli (de la 11.552.000 RON, reprezentând cheltuieli cu salariile realizate în anul 2013, inclusiv drepturile salariale ale directorului general, la 10.393.000 RON, reprezentând suma programată a cheltuielilor cu salariile în anul 2013, inclusiv drepturile salariale ale directorului general). S-a apreciat că suma de 1.159.000 RON, reprezentând salarii acordate în plus în anul 2013, a fost realizată întrucât au fost majorate în mod nejustificat salariile unora dintre salariați cu suma de 1.068.776 RON, și au fost evidențiate, în cheltuielile curente, sumele reprezentând drepturi salariale, pe anii precedenți, câștigate în instanță de către salariați, în sumă de 80.224 RON. Au fost indicate prevederile: - art. 35 din Statutul Institutului; - art. 53 alin. (2) din Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr. 5/2013, care stabilește că: "Pentru anul 2013, operatorii economici definiți la alin. (1) determină cheltuielile cu salariile astfel: a) operatorii economici care au înregistrat pierderi în anul precedent sau care primesc subvenții sau transferuri de la bugetul de stat și bugetul local pentru activitatea de exploatare nu pot depăși nivelul cheltuielilor cu salariile realizate în anul precedent, cu încadrarea în nivelul aprobat prin bugetele de venituri și cheltuieli ale anului precedent. Fac excepție operatorii economici care au înregistrat profit în anul precedent și care primesc transferuri de la bugetul de stat sau local pentru activitatea de exploatare privind întreținerea și repararea bunurilor din domeniul public primite în concesiune sau în administrare, aceștia aplicând prevederile de la lit. b)", - art. 53 alin. (4) din același act normativ, care menționează că: "Prevederile alin. (2) se vor avea în vedere și la aprobarea, potrivit legii, a bugetelor de venituri și cheltuieli ale institutelor naționale de cercetare-dezvoltare pe anul 2013. În cazuri temeinic justificate, respectiv în condițiile extinderii activității, organul de specialitate al administrației publice centrale coordonator poate aproba creșterea numărului prognozat de personal, aprobat prin bugetul de venituri și cheltuieli pentru anul 2012, sau a cheltuielilor cu salariile și a câștigului mediu corelat cu creșterea productivității muncii, la unele institute naționale de cercetare-dezvoltare, cu avizul Ministerului Finanțelor Publice și Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice"; - art. V.4 (2) din Contractul Colectiv de Muncă, care prevede că acordarea salariilor la nivelul ICMET din Craiova se face în funcție de manopera lunară raportată din devizele antecalcul aferente contractelor încheiate și comenzilor lansate; în cazul în care manopera din devize nu acoperă integral fondul de salarii pentru perioada de raportare, salariile de bază ale tuturor salariaților se diminuează cu procentul de neacoperire a fondului de salarii, salariul astfel diminuat neputând fi mai mic de 75 % din salariul de bază. În urma soluționării contestației administrative depuse de intimat, prin Decizia nr. 68/P/2015 adoptată de Ministerul Finanțelor Publice - Biroul de soluționare a plângerilor prealabile, a fost menținută măsura stabilită la pct. 4.3 din Dispoziția obligatorie nr. CV23068/07.11.2014. Așa cum s-a precizat la pct. 4 din decizia de față, prima instanță a admis, în parte, acțiunea reclamantului și a anulat măsura stabilită la pct. 4.3 din dispoziția contestată, soluție care este împărtășită și de instanța de control judiciar. 7.2. Referitor la recurs Reevaluând ansamblul materialului probator administrat în cauză prin prisma dispozițiilor legale incidente și răspunzând la criticile formulate în cadrul memoriului de recurs, subsumate motivului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dar și la apărările prezentate în cadrul întâmpinării depuse la dosar, instanța de control judiciar apreciază că recursul este nefondat. Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține faptul că în anul 2012, în cadrul intimatului au fost aplicate prevederile contractului colectiv de muncă, în sensul că, lunar, salariile erau acordate în procentul de realizare a veniturilor, dar nu mai puțin decât minimul pe economie. Așadar, ori de câte ori nu se realizau veniturile planificate prin bugetul de venituri și cheltuieli, erau operate diminuări salariale ce variau între 5% și 25%. Salariații ICMET din Craiova au contestat în instanță acordarea diminuată a veniturilor salariale, iar instanța a hotărât în mod definitiv faptul că aceste diminuări salariale sunt nelegale. În consecință, intimatul a fost obligat la plata integrală a salariilor stabilite prin contractele individuale de muncă. Într-adevăr, așa cum se susține de către recurentă, în raport de prevederile cuprinse în Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr. 5/2013, institutul intimat avea obligația ca la întocmirea bugetului pe anul 2013 fondul de salarii să fie limitat la nivelul celui din anul 2012. Însă, așa cum s-a evidențiat și de către instanța de fond, emitentul măsurii contestate în cauză nu a interpretat în mod corect noțiunea de "fond de salarii realizat în anul precedent". Astfel, această noțiune trebuie înțeleasă în sensul de fond de salarii rezultat din totalitatea drepturilor salariale, conform contractelor individuale de muncă existente în anul 2012, iar nu din totalitatea salariilor diminuate în mod nelegal (conform hotărârilor judecătorești depuse la dosarul cauzei) după cum s-a procedat în anul 2012. Cu alte cuvinte, în accepțiunea corectă a noțiunii analizate în cauză, respectiv de fond de salarii rezultat din totalitatea drepturilor salariale, menționate în contractele individuale de muncă existente în anul 2012, acest fond de salarii nu a fost depășit, deoarece nu s-au acordat drepturi salariale în plus față de cele cuprinse în contractele individuale de muncă din anul 2012. Această concluzie se desprinde din raportul de expertiză efectuat în cauză. De asemenea, prezintă relevanță pe subiectul analizat și faptul că, prin H.G. nr. 185/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației Naționale, institutul intimat a fost trecut din coordonarea Ministerului Economiei în coordonarea Ministerului Educației Naționale, urmând ca printr-o nouă hotărâre de guvern să se modifice regulamentul de organizare și funcționare, prevăzut în anexa la H.G. nr. 81/1999. În această perioadă, au încetat mandatele membrilor consiliului de administrație ai Institutului, iar numirile noilor membri s-a realizat după foarte mult timp, respectiv la data de 10.05.2014, conform prevederilor cuprinse în Ordinul M.E.N. nr. 217/10.05.2014. În atare situație, în tot anul 2013, ICMET nu a avut un consiliu de administrație care să se poată întruni în mod legal și să adopte hotărâri, astfel că nu au putut fi luate anumite măsuri legale care să conducă la reducerea cheltuielilor. În altă ordine de idei, Înalta Curte reține la rândul său faptul că activitatea principală a ICMET este cea de "Cercetare și dezvoltare în alte științe naturale și inginerie". Însă, începând cu anul 2010, ICMET, în calitate de partener, a derulat timp de 3 ani un contract cu fonduri europene, respectiv x/s/58406, activitățile aferente acestuia fiind efectuate de salariații ICMET, prin cumul de funcții, în baza unor noi contracte individuale de muncă cu timp parțial, în afara programului de activitate de bază, și în baza unui buget separat de bugetul de venituri și cheltuieli general al ICMET. Cheltuielile cu salariile din acest contract POSDRU nu au fost cuprinse în BVC -ul general ICMET al anului 2013, aprobat prin ordin al ministrului. În atare situație, atunci când a verificat încadrarea fondului de salarii în bugetul aprobat, autoritatea de control nu trebuia să ia în calcul aceste cheltuieli cu salariile aferente contractului anterior nominalizat. În raportul de expertiză depus la dosar se menționează faptul că depășirea fondului de salarii din BVC -ul aprobat fără includerea fondului de salarii aferent proiectului POSDRU este de 367.431 RON. Pentru a face un calcul fără includerea fondului de salarii aferent proiectului x/s/58406 din 13.05.2010, consultantul fiscal a precizat că a exclus din bugetul de venituri și cheltuieli aferent anului 2013 atât sursele de venituri din buget aferent acestui contract pentru anul 2013, cât și cheltuiala cu fondul de salarii aferent contractului în discuție. În plus de aceasta, prin raportul de expertiză s-a stabilit faptul că în anul 2013 a fost plătită de angajator, cu titlu de diminuări salariale pentru anii anteriori anului 2013, suma de 80.224 RON la care se adaugă cheltuiala cu contribuțiile angajatorului (în procent de 27,87%), în valoare de 22.298 RON, rezultând astfel o valoare totală de 102.522 RON. În consecință, instanța de control judiciar apreciază că este corectă concluzia primei instanțe în sensul că măsura stabilită la pct. 4.3 din Dispoziția obligatorie nr. CV23068/07.11.2014 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova - Activitatea de Inspecție Fiscală - Serviciul de Inspecție Economico- Financiară, măsură menținută prin Decizia nr. 68/P/2015 adoptată de Ministerul Finanțelor Publice, este nelegală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.