ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5332/2019

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2015, la data de 9 septembrie 2015, pe rolul Tribunalului Dolj, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul Institutul Național de Cercetare, Dezvoltare și Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, anularea Dispoziției obligatorii nr. x din 7 noiembrie 2014, în ceea ce privește măsurile 4.3. și 4.4. din cadrul capitolului 4 "Alte măsuri dispuse", emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, Activitatea de Inspecție Fiscală - Serviciul de Inspecție Economico- Financiară, și a Deciziei nr. 68/P/2015 adoptată de Ministerul Finanțelor Publice - Biroul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor, prin care a fost soluționată plângerea prealabile formulată împotriva dispoziției obligatorii.

Prin Sentința nr. 17/2016 din data de 12 ianuarie 2016, pronunțată de Tribunalul Dolj, secția contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Dolj. S-a declinat competența de soluționare a acțiunii în favoarea Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, dosarul a fost înregistrat sub nr. x/2016, la data de 26 ianuarie 2016.

Prin Sentința nr. 312/2016 pronunțată în data de 4 iulie 2016, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis în parte contestația formulată de reclamantul Institutul Național de Cercetare, Dezvoltare și Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, a dispus anularea în parte a Dispoziției obligatorii nr. x din 7 noiembrie 2014 emisă de pârâta D.G.R.F.P. Craiova, în ce privește măsura stabilită la pct. 4.4., și a Deciziei nr. 68/P din 9 martie 2015 emisă de pârâtul M.F.P., în ce privește soluția asupra plângerii prealabile cu privire la măsura stabilită la pct. 4.4, a menținut restul dispozițiilor și măsurilor stabilite prin actele administrative contestate, a dat în debit reclamanta ICMET Craiova pentru suma de 518 RON, reprezentând onorariu suplimentar expert, încuviințat prin încheierea din 13 iunie 2016, și a obligat reclamanta la plata sumei de 518 RON, reprezentând onorariu expert, către expertul desemnat A.

Împotriva acestei sentinței au formulat recursuri reclamantul Institutul Național de Cercetare, Dezvoltare și Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova și pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova.

În motivarea recursului, prin care a solicitat casarea în parte a sentinței, în ceea ce privește măsura 4.3 din Dispoziția obligatorie nr. x din 7 noiembrie 2014, și menținerea soluției date privind anularea măsurii stabilită la pct. 4.4, admiterea în totalitate a cererii formulate și anularea Dispoziției obligatorii nr. x din 7 noiembrie 2014 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, Activitatea de inspecție fiscala - Serviciul de Inspecție Economico-Financiară și a Deciziei nr. 68/P/2015 privind soluționarea plângerii prealabile, emisă de Ministerul Finanțelor Publice - Biroul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor, cu invocarea motivelor de casare art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurentul reclamant a arătat următoarele:

În anul 2012, ca și în anii anteriori, în cadrul ICMET au fost aplicate prevederile contractului colectiv de muncă aplicabil la nivel de unitate, în sensul că lunar salariile erau acordate în procentul de realizare a veniturilor, dar nu mai puțin decât minimul pe economie; astfel că, ori de cate ori nu se realizau veniturile planificate prin BVC, erau operate diminuări salariale ce variau între 5 și 25%, însă în anii 2011 și 2012 o parte din salariații ICMET au contestat în instanță, ICMET fiind obligată la plata integrală a salariilor stabilite prin contractele individuale de muncă.

Prin Legea bugetului de stat pe anul 2013, ICMET a fost ținut ca la întocmirea bugetului pe anul 2013 fondul de salarii să fie limitat la nivelul fondului de salarii realizat la nivelul anului 2012, însă, în BVC-ul anului 2013, noțiunea de "fond de salarii realizat în anul precedent" trebuie înțeleasă în sensul de fond de salarii rezultat din totalitatea drepturilor salariale conform contractelor individuale de munca existente în anul 2012, și nu totalitatea salariilor diminuate nelegale, ICMET neavând posibilitatea ca în anul 2013 să mai acorde salarii diminuate în raport de veniturile realizate. Acordând salariul integral conform contractelor individuale de munca existente în anul 2012, în mod inevitabil s-a depășit fondul de salarii raportat la "fondul de salarii realizat în anul anterior" interpretat greșit ca fiind rezultat al totalității salariilor diminuate ale anului anterior.

Pe de altă parte, consideră că trebuie avut în vedere și faptul că prin H.G. nr. 185/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației Naționale a fost trecut din coordonarea Ministerului Economiei în coordonarea Ministerului Educației Naționale, urmând ca printr-o nouă hotărâre de guvern să se modifice regulamentul de organizare și funcționare prevăzut în anexa H.G. nr. 81/1999. În această perioadă, au încetat mandatele membrilor consiliului de administrație, numirile noilor membri de administrație făcându-se după foarte mult timp, la data de 10 mai 2014, conform Ordinului MEN nr. 217 din 10 mai 2014, consecința fiind că tot anul 2013 ICMET nu a avut un consiliu de administrație care să se poată întruni în mod legal și să adopte hotărâri, astfel că nu au putut fi luate anumite masuri legale care să conducă la reducerea cheltuielilor.

Instanța de fond nu s-a pronunțat în niciun fel aspectele menționate, în mod greșit a reținut în considerentele hotărârii atacate faptul că reclamantul nu contestă depășirea limitelor bugetare de aprobare a cheltuielilor de natură salarială.

A susținut că și în condițiile în care raportarea fondului de salarii realizat la nivelul anului 2013 s-ar face strict la fondul de salarii aprobat în BVC-ul anului 2013, acesta ar fi depășit cu o sumă mult mai mică decât cea constatată și reținută de inspecția fiscala și instanța de judecată, respectiv cu suma de 264.909 RON. Are în vedere că activitatea principală a ICMET este cea de "Cercetare și dezvoltare în alte științe naturale și inginerie ", însă, începând cu anul 2010, ICMET, în calitate de partener, a derulat timp de 3 ani un contract cu fonduri europene, respectiv x/s/58406, activitățile aferente acestuia fiind efectuate de salariații ICMET, prin cumul de funcții, în baza unor noi contracte individuale de muncă cu timp parțial, în afara programului de activitate de baza, și în baza unui buget separat de bugetul de venituri și cheltuieli general al ICMET. Cheltuieli cu salariile din acest contract POSDRU nu au fost cuprinse în BVC-ul general ICMET al anului 2013 aprobat prin ordin al ministrului. Daca aceste cheltuieli nu sunt cuprinse în BVC-ul general aprobat al ICMET, atunci când se verifică încadrarea fondului de salarii în bugetul aprobat nu se iau în calcul. Analiza cheltuielilor cu salariile pe contractul POSDRU, efectuate în baza unor contracte individuale de muncă cu timp parțial, prin cumul de funcții, se face în raport de bugetul proiectului respectiv, aprobat și derulat în condițiile legale specifice. Aceste aspecte au fost evidențiate și de raportul de expertiza, rezultând că depășirea fondului de salarii din BVC-ul aprobat fără includerea fondului de salarii aferent proiectului POSDRU este de 367.431 RON, însă instanța de fond nu a analizat aceste concluzii ale expertului sau le-a interpretat greșit.

Tot din raportul de expertiză se poate observa că în anul 2013 a fost plătită de angajator, cu titlu de diminuări salariale pentru anii anteriori anului 2013, suma de 80.224 RON la care se adaugă cheltuiala cu contribuțiile angajatorului (în procent de 27,87%), în valoare de 22.298 RON, rezultând astfel o valoare totală de 102.522 RON, în concluzie, dacă din suma calculata de expert ca sumă ce depășește fondul de salarii aprobat, 367.431 RON, scade suma de 102.522 RON, rezultă că depășirea fondului de salarii realizat la nivelul anului 2013 față de BVC - aprobat este de 264.909 RON.

Instanța de fond nu a efectuat o analiză temeinică a acestor aspecte și nu a dat nicio relevanță raportului de expertiză fiscală judiciară. Mai mult, în mod greșit a reținut că, potrivit raportului de expertiză, în anul 2013 reclamanta a acordat sume suplimentare de natură salarială funcționarilor proprii, independent de suma aferentă proiectului POSDRU, deși în raportul de expertiză nu se menționează aceste aspecte; potrivit raportului de expertiză, au fost plătite drepturi salariale ce provin din hotărâri judecătorești (fără a preciza cuantumul și că aceste drepturi salariale nu sunt aferente anului 2013, ci anilor anteriori), cu toate acestea, în mod contradictoriu reține depășirea cheltuielilor cu salariile pe anul 2013, considerând că nu se justifică omisiunea prevederii și întocmirea bugetului de cheltuieli prin aprobări potrivit legii a unor eventuale rectificări, fără a face trimitere la o prevedere expresă a legii în acest sens.

Consideră ca menținerea măsurii dispuse de organul de inspecție fiscală prin care a stabilit recuperarea unui prejudiciu imens fără a exista o culpă imputabilă și bine definita, fără a specifica în mod concret o normă imperativa încălcată, este nedreaptă, iar ducerea la îndeplinire a acestei masuri nu este posibilă legal, ba chiar este generatoare de prejudiciu, în urma promovării și obținerii unor foarte posibile soluții de respingere a acțiunilor de recuperare a sumelor de la cei 270 de salariați ICMET din anul 2013.

Recurenta a reiterat și aspecte menționate în cererea inițiala de anulare, care nu au fost corect reținute și analizate de instanța de fond, faptul că ICMET Craiova este un institut care a fost înființat și funcționează conform dispozițiilor O.G. nr. 57/2002 cu modificările ulterioare, nefăcând parte din categoria operatorilor economici care desfășoară, în principal, activități în scopul obținerii de profit, relevant fiind art. 17 alin. (51) din actul normativ; în contextul în care exista dispoziții legale specifice privind activitatea de cercetare-dezvoltare, activitatea de inspecție financiara trebuia să țină cont și de specificul acestei activități, ca și de situația resurselor umane angajate în activitatea de cercetare-dezvoltare. Este adevărat că legea bugetului de stat pe anul 2013 cuprinde o normă de trimitere în alin. (4) al art. 53, însă nu este prevăzută în legea bugetului de stat o sancțiune pentru depășirea acestei limite și nici în alte acte normative nu este prezentă o norma care sa reglementeze recuperarea acestor sume de la persoanele care au beneficiat sau persoanele care au aprobat acest tip de cheltuiala, nici în dispoziția obligatorie nu a fost indicat un temei de drept potrivit căruia sumele să poată fi calificate drept prejudiciu și care să reglementeze o procedură de recuperare a acestora. Prin urmare, O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare la operatorii economici rămâne singurul act normativ ce ar putea constitui cadrul atât pentru efectuarea inspecției cât și pentru identificarea măsurilor ce pot fi impuse în urma acesteia și a procedurii de punere în aplicare a măsurilor. Această ordonanță reglementează în art. 21 și urm. dispoziția obligatorie ce cuprinde măsuri în baza constatărilor din rapoartele de inspecție economico-financiare, însa nu rezulta nici din raportul de inspecție economico-financiara și nici din dispoziția obligatorie că ar fi vorba despre sume datorate bugetului general consolidat, nu este analizată și individualizata nici noțiunea de paguba, concluzia fiind ca pentru depășirea nivelului cheltuielilor cu salariile nu exista un temei legal care sa permită imputarea sumelor salariaților care le-au primit sau persoanelor care "le-au aprobat".

Referitor la justificarea formală a unei astfel de măsuri, precizează specificul activității ca și obligația constituțională a Statului de a asigura stimularea cercetării științifice și tehnologice naționale prevăzute în art. 235 alin. (2) din Constituția României, transpusă ulterior în acte normative specifice, dar care nu este respectată de Statul Roman, care, dimpotrivă, condiționează plata obligațiilor salariale de realizarea de profit dintr-o activitate care, potrivit legii, nu are un asemenea obiectiv. În O.U.G. nr. 57/2002 există numeroase dispoziții privind obligațiile asumate de Stat în domeniul cercetării și inovării, obligațiile legate de asigurarea finanțării, valorificarea potențialului de cercetare, resursele umane, stimularea dezvoltării tehnologice și inovării s.a.m.d. În ciuda tuturor acestor afirmații asumate la nivel legislativ de către Stat, prin politica bugetara adoptată s-a impus, în realitate, institutului, autofinanțarea, obținerea de profit din activitatea de cercetare-dezvoltare sub sancțiunea neplății drepturilor salariale care erau prevăzute în contracte individule de munca și obligatorii conform codului muncii. Orice măsură în legătură cu aceste contracte având ca scop diminuarea drepturilor salariale dintr-un motiv sau altul ar fi fost contrară legislației specifice și ar fi presupus acordul de voința între părțile implicate, respectiv 1CMET Craiova și salariatul respectiv.

În motivarea recursului, prin care a solicitat, cu invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) C. proc. civ., casarea în parte a sentinței și respingerea în tot a acțiunii, recurenta Direcția Generala Regionala a Finanțelor Publice Craiova, în nume propriu și în numele Ministerului Finanțelor Publice, a arătat că prin Nota de constatare nr. x din 24 octombrie 2016 întocmită de persoana responsabilă cu controlul financiar de gestiune s-a constatat la devizul postcalcul o diferența de 225.083,36 RON față de devizul antecalcul, sumă considerată pierdere. De asemenea, prin intermediul aceleiași Note se constata și faptul că suma de 7205 RON reprezintă cheltuieli efectuate și înregistrate în contabilitate pe regia de secție în luna septembrie 2013 pe comanda 04.04.4176, deși s-a efectuat în luna august 2013, determinând mărirea regiei de secție cu această sumă. În mod eronat instanța de fond nu a reținut și nu a luat în considerare faptul că prin Referatul nr. 3041 din 9 octombrie 2013 Directorul economic al reclamantei ICMET Craiova a solicitat Directorului general al reclamantei să dispună efectuarea unei analize, de către controlul financiar de gestiune, cu privire la comanda nr. 04.04.4176 - Stand de verificare la încălzire a echipamentelor electrice la curenți - 8000 A, tip SVI-01.

Întrucât persoana responsabilă cu controlul financiar de gestiune a prezentat conducătorului operatorului economic actul de control întocmit, acesta avea obligația în temeiul art. 10 din H.G. nr. 1151/2012 de a analiza, a dispune și a urmări ducerea la îndeplinire a măsurilor înscrise în acesta, în mod eronat instanța de fond a apreciat că nu se constată un temei de drept ferm privind calificarea acestor pierderi specifice riscului activității comerciale ca fiind un venit neîncasat în mod legal.

Prin măsura 4.4, organele de inspecție economico financiara au dispus conducerii operatorului economic să aducă la cunoștință Consiliul de Administrație și Comitetul de Direcție neregulile constatate în vederea stabilirii măsurilor de eliminare a acestora.

În această situație, consideră că instanța a dat o soluție contradictorie, deoarece, deși apreciază că organele de control au demonstrat că nota de constatare deficiente a fost întocmită și comunicată conducătorului intimatei reclamante de către compartimentul de control de gestiune, în consens cu dispozițiile art. 10 din H.G. nr. 1151/2012, precum și faptul că, pentru deficiențele constatate de controlul financiar de gestiune din cadrul ICMET Craiova, nu s-a făcut o analiză a acestora, nu au fost stabilite eventual persoane vinovate și nu s-au adus la cunoștința Consiliului de Administrație aceste aspecte, apreciază că măsura 4.4 dispusă prin dispoziția obligatorie este nelegală și dispune anularea acesteia, în condițiile în care prin această măsură organele de inspecție economico-financiară au dispus conducerii intimatei/reclamante să aducă la cunoștință Consiliului de Administrație și Comitetului de Direcție neregulile constatate în vederea stabilirii măsurilor de eliminare a acestora.

Intimatul-reclamant Institutul Național de Cercetare, Dezvoltare și Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului promovat de pârâți ca nefondat. A arătat, referitor la măsura stabilită la pct. 4.4 din dispoziția obligatorie, că a criticat atât aspecte de ordin formal cât și chestiuni de fond. În ce privește procedura de întocmire și valorificare în evidenta contabila a analizei făcuta de controlul financiar de gestiune, nu au fost respectate dispozițiile H.G. nr. 1151/2012, art. 9, nu au fost identificate prevederi legale sau reglementari interne încălcate, analiza făcută în nota de constatare fiind mai de grabă una comercială decât una cu caracteristici de control, echipa de inspecție nu a precizat nici în cadrul raportului și nici prin dispoziția obligatorie care ar fi temeiul din legislația fiscală (Legea nr. 571/2003 în mod special) care să impună calificarea acestei sume ca reprezentând venituri neîncasate. La aceeași concluzie a ajuns și expertul desemnat care, în raportul de expertiza depus, menționează ca temei legal al faptului că suma în discuție nu constituie prejudiciu recuperabil, nefiind concretizat într-o creanță certă lichida și exigibilă, astfel că instanța de fond, în mod corect a reținut că nu există "un temei de drept ferm privind calificarea acestor pierderi specifice riscului activității comerciale ca fiind un venit neîncasat în mod nelegal, iar însușirea ori nerespectarea unui act intern supus aprobării tocmai directorului instituției audiate, nu poate naște obligații executorii în sarcina instituției, echivalente cu cele ce se stabilesc în procedura controlului economic-financiar asupra bugetelor reglementata de O.U.G. nr. 94/2011".

Intimata-pârâtă Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova a depus întâmpinare în cuprinsul căreia a invocat în principal excepția nulității recursului formulat de reclamant, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A arătat că prin sentința recurată s-a reținut în mod corect că argumentele recurentei/reclamante nu sunt întemeiate, raportat la documentele atașate în scop probator și concluziile raportului de expertiză întocmit în cauză. Astfel, în anul 2013, recurenta/reclamantă a acordat sume suplimentare de natură salarială funcționarilor proprii, independent de suma aferentă proiectului POSDRU, în cadrul căruia s-au efectuat cheltuieli cu salarii. Cheltuielile cu proiectul POSDRU au fost avute în vedere și în actele de control, dar s-a menționat în mod explicit că plafonul de cheltuieli bugetare s-a depășit fără a include în calcul salariile plătite în cadrul proiectului. De asemenea, conform raportului de expertiză s-a reținut că au fost plătite drepturi salariale ce provin din hotărâri judecătorești, în anul 2013, dar cu toate acestea se retine depășirea cheltuielilor cu salariile și nu se justifică omisiunea prevederii și întocmirii bugetului de cheltuieli, prin aprobări potrivit legii a unor eventuale rectificări, cu includerea sumelor restante ce ar rezulta din hotărâri judecătorești. În mod corect instanța de fond a apreciat prin Sentința nr. 312 din 4 iulie 2016 că recurenta/reclamantă nu a contestat depășirea limitelor bugetare de aprobare a cheltuielilor de natura salarială, ci omisiunea unor reglementari transparente, aceste susțineri neputând constitui cauze de nelegalitate a măsurii.

Asupra excepției nulității recursului declarat de reclamantul Institutul Național de Cercetare, Dezvoltare și Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova, invocată de pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, în raport de dispozițiile art. 489 C. proc. civ., potrivit cărora "(1) Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3). (2) Aceeași sancțiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488.", examinând motivele de recurs, Înalta Curte constată că au fost invocate motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 6) și 8) C. proc. civ., iar motivele prezentate pot fi încadrate, față de conținutul acestora, în aceste motive de casare, considerente pentru care va respinge excepția nulității recursului.

În ceea ce privește cele două recursuri, Înalta Curte constată că sunt incidente motive de casare a sentinței cu trimitere spre rejudecare instanței de fond, având în vedere următoarele considerente:

Prin cererea de chemare în judecată soluționată prin sentința recurată, reclamanta ICMET Craiova a solicitat anularea în parte a Dispoziției de măsuri nr. CV 23068 din 7 noiembrie 2014, cu privire la măsurile 4.3. și 4.4., emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, Activitatea de Inspecție Fiscală - Serviciul de Inspecție Economico- Financiară în baza Raportul de inspecție economico-financiară nr. x din 29 octombrie 2014, și anularea Deciziei nr. 68/P/2015 emisă de Ministerul Finanțelor Publice - Biroul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor, de soluționare a contestației administrative formulată de reclamantă împotriva celor două măsuri.

Inspecția economico-financiară a avut ca obiectiv analiza și verificarea modului de utilizare a resurselor pentru exercițiile financiare pentru perioada 2012, 2013 și semestrul I 2014, respectiv: execuția bugetului de venituri și cheltuieli; administrarea și gestionarea resurselor materiale și financiare; respectarea disciplinei financiar-contabile în conformitate cu reglementările în domeniu; verificarea modului de organizare și conducere a evidenței financiare și contabile; calitatea activității manageriale.

Prin măsura 4.3 s-a dispus aducerea la cunoștința Consiliului de Administrație și Comitetului de Direcție, de către conducerea operatorului economic, a neregulilor constatate, în vederea recuperării de la persoanele care au beneficiat sau de la persoanele care au aprobat cheltuirea sumelor care depășesc pe cele prevăzute în bugetul de venituri și cheltuieli; s-a reținut că, în anul 2013, operatorul economic nu a corelat nivelul salariilor în funcție de veniturile obținute, pe de o parte, iar pe de altă parte nu s-a încadrat în bugetul de venituri și cheltuieli aprobat de ministerul coordonator; de asemenea, nu a luat în calcul faptul că în anul 2012 a înregistrat pierdere, iar prin prevederile legii bugetului de stat pe anul 2013 s-a menționat că operatorii economici care au înregistrat pierderi în anul precedent nu pot depăși nivelul cheltuielilor cu salariile realizate în anul precedent, cu încadrarea în nivelul aprobat prin bugetele de venituri și cheltuieli ale anului precedent; ca urmare a faptului că operatorul economic nu a corelat nivelul salariilor în funcție de veniturile obținute, în anul 2013 s-au menținut și plătit salarii fără acoperire cu manopera din devizele antecalcul, în suma de 2.241.871 RON; ca urmare a faptului că operatorul economic nu s-a încadrat în bugetul de venituri și cheltuieli aprobat de ministerul coordonator, coroborat cu prevederile legii bugetului de stat pe anul 2013, au fost acordate drepturi salariate în mod nejustificat în sumă de 1.078.776 RON.

În esență, cu privire la anul 2013, s-a constatat că a fost realizată o creștere a cheltuielilor cu salariile în sumă de 856.861 RON, de la 10.655.535,00 RON (la finele anului precedent 2012) la 11.512.396,90 RON, fără a se ține cont de faptul că, în anul precedent 2012, ICMET Craiova înregistrase o pierdere în sumă de 1.551.280,19 RON, contrar prevederilor art. 53 alin. (4) din Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr. 5/2013 și fără a se ține cont de faptul că, în statutul institutului, la art. 35, se precizează că "Salariile individuale ale personalului se stabilesc prin negociere, conform reglementarilor cuprinse în contractele colective de munca, în limita fondului total destinat plății salariilor, cuprins în bugetul de venituri și cheltuieli.".

Prin bugetul de venituri și cheltuieli pe anul 2013 au fost prevăzute cheltuieli de personal în sumă de 10.393.000 RON; s-a constatat o diferență în sumă de 1.159.000 RON reprezentând salarii acordate în plus ca urmare a depășirii sumei prevăzute în bugetul de venituri și cheltuieli (de la 11.552.000 RON reprezentând cheltuieli cu salariile realizate în anul 2013, inclusiv drepturile salariale ale directorului general, la 10.393.000 RON reprezentând suma programată a cheltuielilor cu salariile în anul 2013, inclusiv drepturile salariale ale directorului general). S-a apreciat că suma de 1.159.000 RON, reprezentând salarii acordate în plus în anul 2013, a fost realizată întrucât au fost majorate în mod nejustificat salariile unora dintre salariați cu suma de 1.068.776 RON, și au fost evidențiate, în cheltuielile curente, sumele reprezentând drepturi salariale, pe anii precedenți, câștigate în instanță de către salariați, în sumă de 80.224 RON.

Au fost indicate prevederile art. 35 din statutul institutului, ale art. 53 alin. (2) din Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr. 5/2013, care prevăd că "(2) Pentru anul 2013, operatorii economici definiți la alin. (1) determină cheltuielile cu salariile astfel: a) operatorii economici care au înregistrat pierderi în anul precedent sau care primesc subvenții sau transferuri de la bugetul de stat și bugetul local pentru activitatea de exploatare nu pot depăși nivelul cheltuielilor cu salariile realizate în anul precedent, cu încadrarea în nivelul aprobat prin bugetele de venituri și cheltuieli ale anului precedent. Fac excepție operatorii economici care au înregistrat profit în anul precedent și care primesc transferuri de la bugetul de stat sau local pentru activitatea de exploatare privind întreținerea și repararea bunurilor din domeniul public primite în concesiune sau în administrare, aceștia aplicând prevederile de la lit. b);", ale art. 53 alin. (4) din același act normativ, care prevăd că "(4) Prevederile alin. (2) se vor avea în vedere și la aprobarea, potrivit legii, a bugetelor de venituri și cheltuieli ale institutelor naționale de cercetare-dezvoltare pe anul 2013. În cazuri temeinic justificate, respectiv în condițiile extinderii activității, organul de specialitate al administrației publice centrale coordonator poate aproba creșterea numărului prognozat de personal, aprobat prin bugetul de venituri și cheltuieli pentru anul 2012, sau a cheltuielilor cu salariile și a câștigului mediu corelat cu creșterea productivității muncii, la unele institute naționale de cercetare-dezvoltare, cu avizul Ministerului Finanțelor Publice și Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice.", precum și ale art. V.4.(2) din Contractul Colectiv de Muncă, care prevăd că acordarea salariilor la nivelul ICMET din Craiova se face în funcție de manopera lunară raportată din devizele antecalcul aferente contractelor încheiate și comenzilor lansate. în cazul în care manopera din devize nu acoperă integral fondul de salarii pentru perioada de raportare, salariile de bază ale tuturor salariaților se diminuează cu procentul de neacoperire a fondului de salarii, salariul astfel diminuat neputând fi mai mic de 75% din salariul de bază.

Prin măsura 4.4 s-a dispus aducerea la cunoștința Consiliului de Administrație și Comitetului de Direcție, de către conducerea operatorului economic, a neregulilor constatate în vederea stabilirii măsurilor de eliminare a acestora; s-a avut în vedere că nu au fost evidențiate venituri de încasat în suma de 232.288,36 RON, aferente Notei de constatare nr. x din 24 octombrie 2013 întocmită de către un economist din cadrul compartimentului de control de gestiune, prin care s-a stabilit o pierdere din comenzi, ce se referă la executarea unui stand de verificare la încălzire a elementelor electrice la curenți tip SVI-01, având ca beneficiar SC B. SRL, conform Contractului de furnizare nr. x din 17 octombrie 2012 din comanda internă nr. x; pentru deficientele constatate de controlul financiar de gestiune, nu s-a făcut o analiză a acestora, nu s-au luat măsuri cu privire la neregulile semnalate, nu au fost stabilite persoanele vinovate și nu s-a adus la cunoștință Consiliului de Administrație acest aspect.

Examinând considerentele sentinței instanței de fond, în conformitate cu dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., care prevăd că hotărârea cuprinde motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților, Înalta Curte constată că, deși, aparent, sentința este motivată, din motivele cererii de chemare în judecată, raportat la motivele de recurs, rezultă, în ceea ce privește măsura 4.3, că instanța de fond nu a răspuns în totalitate și efectiv motivelor pentru care reclamantul a solicitat anularea acesteia.

Instanța nu trebuie, în mod evident, să răspundă fiecărei susțineri, însă este obligată să examineze în mod real și efectiv problemele supuse judecății, motivele decisive pentru soluționarea cauzei invocate prin cererea de chemare în judecată, și să arate considerentele pentru care a acceptat sau a înlăturat susținerile părților, în baza probelor administrate și raportat la dispozițiile legale incidente.

În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a reținut că, fără a impune un răspuns detaliat la fiecare argument al reclamantului, obligația instanței de a-și motiva hotărârea presupune, totuși, ca partea în cauză să se poată aștepta la un răspuns specific și explicit cu privire la aspectele decisive pentru soluționarea procedurii în cauză (Hotărârea Albina împotriva României din 28 aprilie 2005, paragraful 33, Hotărârea Vlasia Grigore Vasilescu împotriva României din 8 iunie 2006, paragraful 39, cu trimitere la Hotărârea Ruiz Torija și Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994).

Motivarea instanței de fond este sumară în ceea ce privește examinarea motivelor de nelegalitate invocate de reclamantă referitoare la măsura 4.3. și nu permite instanței de control judiciar examinarea legalității sentinței, astfel încât să asigure recurentei reclamante un proces echitabil.

Având în vedere motivele din cererea de recurs formulată de recurentul reclamant, raportat la motivele invocate prin cererea de chemare în judecată, rezultă, cu privire la măsura 4.3., următoarele:

Cu privire la temeiul juridic și procedura aplicată de pârât, instanța de fond a reținut sumar că din economia dispozițiilor art. 21, 22 din O.U.G. nr. 94/2011 rezultă că dispoziția de măsuri constituie titlu executoriu în termen de 15 zile de la comunicare și include recuperarea unor pagube constatate, faptul că este adevărat că instituția auditată are o marjă de apreciere în a stabili modalitatea de recuperare și o misiune de a identifica persoanele responsabile, însă aceasta nu echivalează cu o lipsă de prevedere expresă a unei proceduri de recuperare și sancționare.

Reclamantul a invocat, în esență, că este un institut care a fost înființat și funcționează conform dispozițiilor O.G. nr. 57/2002, nefăcând parte din categoria operatorilor economici care desfășoară, în principal, activități în scopul obținerii de profit, activitatea de inspecție financiară trebuia să țină cont de specificul activității de cercetare-dezvoltare, ca și de situația resurselor umane angajate în activitatea de cercetare-dezvoltare, că Legea nr. 5/2013 cuprinde o normă de trimitere în alin. (4) al art. 53, conform căreia dispozițiile articolului aplicabile operatorilor economici sunt incidente și în cazul Institutelor Naționale de Cercetare - Dezvoltare, însă nu este prevăzută în legea bugetului de stat o sancțiune pentru depășirea acestei limite și nici în alte acte normative nu este prezentă o normă care să reglementeze recuperarea acestor sume de la persoanele care au beneficiat sau persoanele care au aprobat acest tip de cheltuială; a mai invocat că, față de dispozițiile O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare la operatorii economici, art. 21 și urm., nu rezultă nici din raportul de inspecție economico-financiară și nici din dispoziția obligatorie că ar fi vorba despre sume datorate bugetului general consolidat, nu este analizată și individualizată nici noțiunea de pagubă.

Instanța de fond nu a răspuns criticilor formulate de reclamantă. Examinarea acestor critici impunea, având în vedere dispozițiile legale în temeiul cărora a fost înființat și funcționează Institutul, O.G. nr. 57/2002 privind cercetarea științifică și dezvoltarea tehnologică, cele în temeiul cărora au fost dispuse măsurile, O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, ca instanța de fond să analizeze actele administrative contestate raportat la faptele constatate de organele de inspecție în cursul activității de control, prin prisma atribuțiilor ce le revin, și la măsurile concrete dispuse, pentru a stabili dacă s-au constatat deficiențe în activitatea economico-financiară de natură să conducă la stabilirea obligațiilor către bugetul general consolidate și, pe cale de consecință, aplicabilitatea, față de neregulile constatate, a dispozițiilor art. 21 și 22 din O.U.G. nr. 94/2011 referitoare la stabilirea și recuperarea pagubelor produse și emiterea titlului de creanță pentru sumele cuvenite bugetului general consolidat.

Cu privire la nerespectarea obligației constituționale a Statului de a asigura stimularea cercetării științifice și tehnologice naționale, prevăzută în art. 235 alin. (2) din Constituție, și condiționarea plății obligațiilor salariale de realizarea de profit dintr-o activitate care, potrivit legii, nu are un asemenea obiectiv, instanța a reținut sumar că "Considerațiile petentei la acest punct, ce se referă la neîndeplinirea de către Statul Român a unor obligații constituționale prevăzute în art. 235 alin. (2) din Constituție, nu prezintă relevanță sub aspectul verificării legalității actului administrativ de control financiar și nu pot fi analizate în acest cadru procesual.", fără a analiza însă și motivele invocate de recurentă referitoare, în esență, la faptul că orice măsură în legătură cu aceste contracte având ca scop diminuarea drepturilor salariale dintr-un motiv sau altul ar fi fost contrară legislației specifice, că nu era posibilă corelarea cheltuielilor cu salariile cu coeficientul de realizare a veniturilor, imposibilitatea luării de măsuri pentru respectarea cheltuielilor bugetare întrucât nu a existat un consiliu de administrație funcțional care să poată decide în sensul respectiv, institutul trecând din coordonarea Ministerului Economiei în coordonarea Ministerului Educației Naționale prin H.G. nr. 985/2013, cu consecința încetării mandatelor membrilor vechiul consiliu de administrație, numirea noilor membri efectuându-se prin Ordinul MEN nr. 217 din 10 mai 2014, astfel că în anul 2013 ICMET nu a avut un consiliu care să se poată întruni în mod legal și să adopte hotărâri.

În ceea ce privește suma pentru care, prin măsura 4.3 din dispoziția obligatorie contestată, s-a dispus aducerea la cunoștință a neregulilor constatate în vederea recuperării de la persoanele care au beneficiat sau de la persoanele care au aprobat cheltuirea sumelor care depășesc pe cele prevăzute în bugetul de venituri și cheltuieli, ca urmare a faptului că operatorul economic nu s-a încadrat în bugetul de venituri și cheltuieli aprobat de ministerul coordonator, coroborat cu prevederile legii bugetului de stat pe anul 2013, fiind acordate drepturi salariate în mod nejustificat în suma de 1.078.776 RON, reclamanta a susținut că suma reținută ca acordată nejustificat cu titlul de drepturi salariale, 1.078.776 RON, nu a fost corect calculată, deoarece în totalul veniturilor realizate și cheltuielilor efectuate intră și sumele aferente contractului de finanțare nr. x din 13 mai 2010 (respectiv, din totalul veniturilor realizate de 24.926.000 RON, o parte, respectiv 414.951 RON, reprezintă venituri aferente acestui contract, iar din totalul cheltuielilor, suma de 321.805 RON reprezintă cheltuieli cu salariile POSDRU). S-a invocat de către reclamantă faptul că, dacă depășirea cheltuielilor cu salariile se calculează raportat la salariile realizate recalculate prin scăderea salariilor POSDRU, rezultă o sumă de 490.273 RON (11.230.195 RON - salarii realizate fără POSDRU, minus 10.739.922 RON salarii aprobate), din care trebuie scăzută suma de 80.224 RON reprezentând cheltuieli salariale aferente anilor anteriori, dar achitate în anul 2013 în baza hotărârilor judecătorești.

De asemenea, s-a invocat că nu era posibilă modificarea unilaterală a contractelor de muncă în sensul diminuării acestora cu coeficientul de nerealizare a veniturilor conform CCM, faptul că o parte din salariații institutului au acționat în instanță în perioadele anterioare și au obținut hotărâri judecătorești prin care ICMET a fost obligat să restituie sumele reținute, cu motivarea că orice diminuare salarială se face cu acordul salariatului, în baza unor acte adiționale la contractul individual de muncă.

Instanța de fond reține "din analiza documentelor atașate în scop probator, dar și din concluziile raportului de expertiză, că în anul 2013, reclamanta a acordat sume suplimentare de natură salarială funcționarilor proprii, independent de suma aferentă proiectului POSDRU, în cadrul căruia s-au efectuat cheltuieli cu salarii. Expertul a defalcat și individualizat aceste sume. Cheltuielile cu Proiectul POSDRU au fost avute în vedere și în actele de control, dar s-a menționat în mod explicit că plafonul de cheltuieli bugetare s-a depășit fără a include în calcul salariile plătite în cadrul proiectului. De asemenea, conform raportului de expertiză s-a reținut că au plătite drepturi salariale ce provin din hotărâri judecătorești, în anul 2013, dar cu toate acestea se reține depășirea cheltuielilor cu salariile și nu se justifică omisiunea prevederii și întocmirii bugetului de cheltuieli, prin aprobări potrivit legii a unor eventuale rectificări cu includerea sumelor restante ce ar rezultate din hotărâri judecătorești."

Considerentele instanței nu răspund motivelor concrete invocate de reclamantă, potrivit probatoriului administrat în cauză, prin raportare la constatările din raportul de inspecție economico-financiară și având în vedere că dispoziția obligatorie a fost emisă în temeiul dispozițiilor art. 21 și 22 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare.

Pe de o parte, se observă că s-a reținut în expertiza fiscală judiciară, încuviințată de instanța de fond și efectuată de către consultantul fiscal, că valoarea fondului de salarii aferent proiectului x/s/58406 din 13 mai 2010 pentru anul 2013 este de 321.805 RON și nu a fost exclus din calculul realizat la inspecția economico-financiară finalizată prin actele atacate, realizarea calculului fără includerea fondul de salarii aferent proiectului x din 13 mai 2010 fiind prezentat de expert în Anexa nr. 2 la Raportul de expertiză.

Consultantul fiscal a precizat în cadrul constatărilor efectuate că documentul "Realizarea BVC pe anii 2012 - 2014" a stat la baza calculului principalilor indicatori economico-financiari pentru exercițiul financiar 2013, prezentat în Anexa nr. 3 la Raportul de inspecție economico-financiară nr. x din 29 octombrie 2014, și nu a exclus fondul de salarii aferent proiectului x. Pentru a face un calcul fără includerea fondului de salarii aferent proiectului x/s/58406 din 13 mai 2010, consultantul fiscal a precizat că a exclus din bugetul de venituri și cheltuieli aferent anului 2013 atât sursele de venituri din buget aferent acestui x/s/58406 pentru anul 2013, cât și cheltuiala cu fondul de salarii x/s/58406.

Pe de altă parte, se observă că, deși instanța de fond reține faptul că a analizat documentele atașate în scop probator și concluziile raportului de expertiză, la dosar nu se regăsește niciuna din anexele Raportului de inspecție economic-financiară, în special anexa 3 privind "Realizarea BVC pe anii 2012 - 2014", care a stat la baza calculului principalilor indicatori economico-financiari pentru exercițiul financiar 2013, și cu privire la care consultantul fiscal a arătat că nu a exclus fondul de salarii aferent proiectului x, și anexa 16 privind "Situația cheltuielilor salariale fără acoperire în anul 2013", din care rezultă depășirea bugetului de venituri și cheltuieli aprobat de ministerul coordonator pentru anul 2013, contestată prin cererea de chemare în judecată.

Potrivit art. 264 C. proc. civ., puterea doveditoare a probelor este lăsată la libera apreciere a instanței. În cauză, însă, deși a încuviințat raportul de expertiză contabilă, în conformitate cu dispozițiile art. 330 alin. (1), apreciind, așadar, că este necesar să cunoască părerea unor specialiști, instanța de fond nu a răspuns în concret motivelor invocate de reclamantă, cu privire la suma pentru care s-a constatat că operatorul economic nu s-a încadrat în bugetul de venituri și cheltuieli aprobat de ministerul coordonator, coroborat cu prevederile legii bugetului de stat pe anul 2013, în raportat de constatările organelor de inspecție economico-financiară din actele contestate și de concluziile consultantului fiscal.

În aceste condiții, prima instanță a soluționat cauza fără să lămurească pe deplin și motivat împrejurările invocate de reclamantă, în raport de circumstanțele cauzei și probele administrate, elemente imperativ necesare pentru exercitarea controlului de legalitate, limitându-se la considerații generale care nu au răspuns concret motivelor din cererea de chemare în judecată.

Pentru aceste motive, având în vedere că motivarea în fapt și în drept sunt elemente esențiale ale hotărârii judecătorești, condiții ale unui proces echitabil, și reprezintă o premisă absolut necesară a exercitării de către instanța de recurs, care verifică numai legalitatea hotărârii, a atribuțiilor de control judiciar, iar instanța de fond era obligată, pentru o judecată echitabilă, să procedeze la un examen efectiv al motivelor invocate prin cererea de chemare în judecară, motivarea insuficientă a hotărârii fiind echivalentă cu nemotivarea acesteia, Înalta Curte constată că instanța de fond, deși, teoretic, s-a pronunțat pe fondul cererii de chemare în judecată, a soluționat procesul fără a intra în judecata fondului cererii formulate cu privire la măsura 4.3., motiv de casare cu trimitere spre rejudecare aceleiași instanțe, conform dispozițiilor art. 496 și art. 497 C. proc. civ., cu aplicarea art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

În ceea ce privește măsura 4.4, instanța de fond a dispus anularea cu motivarea că în mod eronat s-a calificat suma constatată drept pierdere fiscală prin nota de control întocmită de departamentul control financiar intern nr. 4156 din 24 octombrie 2013, ca fiind venit neîncasat în mod nelegal; a reținut, în acord cu concluziile raportului de expertiză, că cenzorul financiar intern a constatat că veniturile realizate în urma unei comenzi ce a făcut obiectul unui contract de furnizare de produse către beneficiarul SC B. SRL sunt inferioare cheltuielilor totale de producție, însă nota nu are aprobarea persoanelor responsabile, astfel că nu constată un temei de drept ferm privind calificarea acestor pierderi specifice riscului activității comerciale ca fiind un venit neîncasat în mod nelegal, nota având rolul de a identifica dificultățile de producție și remedierea pentru viitor, neputând reprezenta prin ea însăși o creanță certă lichidă și exigibilă în contra unui debitor identificabil și vinovat.

Raportat la considerentele arătate, se observă că instanța nu a avut în vedere faptul că prin măsura 4.3 s-a dispus aducerea la cunoștința Consiliului de Administrație și Comitetului de Direcție, de către conducerea operatorului economic, a neregulilor constatate, în vederea stabilirii măsurilor de eliminare a acestora, constând în faptul că pentru deficiențele constatate de controlul financiar de gestiune nu s-a făcut o analiză, nu s-au luat măsuri cu privire la neregulile semnalate, nu au fost stabilite persoanele vinovate și nu s-a adus la cunoștință Consiliului de Administrație acest aspect.

Într-adevăr, s-a apreciat că se înregistrează pierderi și în cadrul anumitor comenzi, așa cum a fost menționat și în Nota de constatare nr. x din 24 octombrie 2013 întocmită de controlul financiar de gestiune al operatorului economic, însă s-a constatat că Nota de constatare nr. x din 24 octombrie 2013 întocmită de un economist din cadrul acestui compartiment nu este aprobată de directorul general, nu s-a făcut o analiză și nu a fost informat consiliul de administrație cu privire la exercitarea și rezultatele controlului financiar de gestiune, s-a reținut încălcarea dispozițiilor art. 10 din H.G. nr. 1151/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind modul de organizare și exercitare a controlului financiar de gestiune, potrivit cărora "Actele de control se prezintă conducătorului operatorului economic. Conducătorul operatorului economic analizează, dispune și urmărește ducerea la îndeplinire a măsurilor înscrise în actele de control. Conducătorul operatorului economic asigură, trimestrial sau ori de câte ori se impune, informarea consiliului de administrație cu privire la exercitarea și rezultatele controlului financiar de gestiune. Persoana desemnată de conducătorul operatorului economic, cu atribuții de control financiar de gestiune, participă la ședințele consiliului de administrație, atunci când se dezbat probleme financiare, contabile și de control financiar de gestiune.".

Pentru aceste motive, sunt fondate motivele de recurs invocate de recurenții pârâți, privind faptul că ceea ce s-a dispus prin măsura 4.4, de către organele de inspecție economico financiară, a fost aducerea la cunoștința Consiliului de Administrație și Comitetului de Direcție a neregulilor constatate, în vederea stabilirii măsurilor de eliminare a acestora, astfel că se impunea ca, în analiza motivelor invocate de către reclamantă, să fie examinată măsura dispusă de către organele de inspecție.

Pentru aceste motive, având în vedere că instanța de fond nu a examinat măsura contestată raportat la cele dispuse, nici motivele de nelegalitate privind aplicarea dispozițiilor legale de către organul de inspecție economico-financiară nu au fost lămurite corespunzător de prima instanță, astfel că instanța nu a cercetat fondul cererii de chemare în judecată, care presupune existența tuturor elementelor care să permită instanței de recurs exercitarea atribuțiilor de control judiciar, raportat la natura juridică a actelor contestate, a măsurilor dispuse prin acestea, motiv de casare cu trimitere spre rejudecare aceleiași instanțe, conform dispozițiilor art. 496 și art. 497 C. proc. civ., cu aplicarea art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Având în vedere motivele care impun casarea cu trimitere spre rejudecare, care nu permit efectuarea controlului judiciar din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) C. proc. civ., nu vor fi analizate motivele de recurs privind aplicarea greșită a dispozițiilor legale.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului declarat de reclamant, în baza dispozițiilor art. 496, art. 497 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ va admite ambele recursuri, va casa sentința recurată și va trimite cauza aceleiași instanțe pentru rejudecare, potrivit prezentelor considerente, în conformitate cu dispozițiile art. 501 alin. (3) și (4) C. proc. civ.