ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 487/2022

Ședința publică din data de 28 ianuarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 24 februarie 2021, sub nr. x/2021, pe rolul Curții de Apel București– secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Consiliul Județean Suceava în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională pentru Administrarea și Reglementarea în Comunicații și Președintele Autorității Naționale pentru Administrarea și Reglementarea în Comunicații, a formulat cerere de chemare în judecată prin care a solicitat suspendarea parțială a executării Deciziei Președintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică, în ceea ce privește art. 1 alin. (2) din Decizie.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 418 pronunțată la 19 martie 2021, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Președintele Autorității Naționale pentru Administrarea și Reglementarea în Comunicații, a respins cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Consiliul Județean Suceava, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Administrarea și Reglementarea în Comunicații, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 418 pronunțată la 19 martie 2021 de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul Consiliul Județean Suceava, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și în rejudecare, suspendarea parțială a executării Deciziei Președintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică, în ceea ce privește art. 1 alin. (2) din Decizie.

În cuprinsul motivelor, după prezentarea istoricului speței, pârâta a susținut următoarele:

Prin sentința civilă nr. 418 din 19.03.2021, Curtea de Apel București a respins cererea de chemare în judecată formulată în temeiul prevederilor cuprinse în art. 14 legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, reținând împrejurarea potrivit căreia nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și nici cele ale noțiunii de pagubă iminentă pentru a putea dispune suspendarea parțială a executării unui act administrativ

Decizia Președintelui ANCOM a cărei suspendare se solicită este emisă raportat la prevederile cuprinse în art. 6 alin. (4)-(6) si 12 din legea nr. 159/2016. Textul actului normativ trasează competența Președintelui ANCOM în calcularea tarifelor maxime ce vor acoperi contravaloarea lipsei de folosință și despăgubirea pentru prejudiciile directe si certe cauzate prin efectuarea lucrărilor.

Referitor la existenta unui caz bine justificat, prima instanța "a înlăturat ambele argumente invocate" în susținerea acestei condiții de recurentul — reclamant, statuând că, "raportat la marja de apreciere de care se bucură autoritatea publică în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege, aparența în drept este favorabilă pârâtei".

Consideră că raționamentul este fundamental greșit. Stabilirea unui tarif presupune în mod implicit stabilirea unei valori pozitive. Un tarif cu valoare negativă implică fără îndoială, lipsa acestui tarif. Astfel, Președintele ANCOM, printr-un act normativ de o putere inferioară stabilește o valoare NEGATIVĂ, care implică gratuitatea accesului. Or, din acest punct de vedere, pentru tipurile de acces care nu sunt menționate în Anexa Deciziei președintelui ANCOM nr. 997/2018 s-a invocat nemotivarea actului administrativ.

Precizează că, fără îndoială, obligația de stabilire a unor tarife maxime care pot fi percepute de entitățile prevăzute de legiuitor, printre care și autoritățile administrației publice locale este trasată de legiuitor în sarcina Președintelui A.N.C.O.M.-ului. Raportat Ia prevederile cuprinse în art. 6 alin. (4) din legea nr. 159/2016 tarifele urmează a fi stabilite în sensul perceperii acestora și nu a scutirii de la plata.

Consideră că, și în procedura sumară a analizei aparentei de drept, se poate statua în sensul în care, stabilirea unor situații în care practic tarifele nu se aplică, poate fi realizată doar de legiuitor, și nu de președintele A.N.C.O.M.

Din acest punct de vedere apreciază că, dispozițiile cuprinse în art. 862 alin. (1) C. civ. invocate de instanță în susținerea raționamentului logico - juridic care a dus la pronunțarea hotărârii se pot aplica în favoarea și nu, în defavoarea sa, dreptul de proprietate publică fiind susceptibil de orice limite reglementate de lege.

Prin Decizia Președintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică se stabilește un tarif care nu poate depăși valoarea de zero RON, echivalând în fapt, cu acordarea accesului gratuit pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică, încălcându-se astfel dispozițiile cuprinse în art. 136 din Constituția României, art. 861 alin. (3) C. civ., art. 123 alin. (1) lit. d) din legea nr. 215/2001, art. 285 și 297 din O.G. nr. 57/2019, furnizorii de rețele de comunicații electronice având calitatea de operatori economici, care urmăresc obținerea de profit.

Proiectul de decizie privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publica aflat pe site-ul ANCOM-ului cuprinde Expunerea de motive și o serie de Anexe. În cuprinsul Anexei 4 care cuprinde Rezultatele modului de calcul al tarifelor, din cele 50817 poziții niciuna nu cuprinde tariful 0.00 RON.

Prin urmare, pentru situația concretă la nivelul fiecărei unități administrativ teritoriale neîncadrarea în anexa la Decizia Președintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică presupune automat aplicarea unui tarif zero, încălcându-se astfel prevederile referitoare la regimul proprietății publice, fără a exista o prevedere legală care să justifice această încălcare.

Raportat la cele anterior expuse, consideră că, sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat pentru a se putea dispune suspendarea aplicării actului administrativ contestat.

În ceea ce privește existența pagubei eminente aceasta este îndeplinită întrucât existența Decizia Președintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică conduce la anularea hotărârilor autorităților deliberative prin care s-au stabilit tarife aferente utilizării zonei din drumul județean prin amplasarea instalațiilor pe stâlpi. Astfel, un act nelegal (chiar dacă nelegalitatea este constatată doar în primă instanță) duce la anularea altor acte administrative creând astfel o pagubă materială imposibil de reparat.

Prejudiciul creat se referă la cuantumul veniturilor încasate de unitatea administrativ teritorială corelativ perceperii tarifelor stabilite prin hotărârile autorității deliberative.

Consideră că, nu poate fi negată paguba produsă în contextul în care stabilirea unui tarif de valoare zero nu este stabilită de legiuitor ci de președintele ANCOM.

1.4. Apărări formulate în cauză

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Reclamantul Consiliul Județean Suceava a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat suspendarea executării suspendarea parțială a executării Deciziei Președintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică, în ceea ce privește art. 1 alin. (2) din Decizie, până la soluționarea cererii având ca obiect anularea aceluiași act administrativ.

Cu titlu prealabil, se observă că prin cererea de recurs, recurentul-reclamant a formulat critici cu privire la respingerea cererii de suspendare a executării întemeiate pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit la art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită la art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlu de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei.

Altfel spus, pentru a opera suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe cel puțin un indiciu temeinic de nelegalitate a acestuia, iar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu ușurință, în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.

Prin urmare, instanța poate aprecia drept necesară o asemenea măsură când se oferă suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, la o examinare sumară a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ (act administrativ-fiscal) au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare), etc.

În speță, recurentul-reclamant a invocat faptul că: "Decizia Președintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică se stabilește un tarif care nu poate depăși valoarea de zero RON, echivalând în fapt, cu acordarea accesului gratuit pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică, încălcându-se astfel dispozițiile cuprinse în art. 136 din Constituția României, art. 861 alin. (3) C. civ., art. 123 alin. (1) lit. d) din legea nr. 215/2001, art. 285 și 297 din O.G. nr. 57/2019, furnizorii de rețele de comunicații electronice având calitatea de operatori economici, care urmăresc obținerea de profit", "Proiectul de decizie privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publica aflat pe site-ul ANCOM-ului cuprinde Expunerea de motive și o serie de Anexe. În cuprinsul Anexei 4 care cuprinde Rezultatele modului de calcul al tarifelor, din cele 50817 poziții niciuna nu cuprinde tariful 0.00 RON" etc.

Or, astfel cum în mod corect a reținut prima instanță, aceste aspecte urmează a fi avute în vedere în acțiunea principală, de anulare a actului administrativ a cărui suspendare a executării se solicită în prezenta cauză.

Prima instanță a analizat aparența dreptului pretins, respectiv a procedat la o analiză prima facie a motivelor de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare s-a cerut, concluzionând că nu există o îndoială cu privire la legalitatea acestuia.

În fapt, reclamanta a susținut că Decizia Președintelui ANCOM nr. 977/2018 nu este motivată, dar produce efecte, astfel că unitățile administrativ - teritoriale sunt obligate să perceapă un tarif zero, înregistrând pierderi semnificative la nivelul bugetelor acestora.

Înalta Curte constată că decizia atacată este motivată în drept și în fapt, așa cum rezultă din cuprinsul expunerii de motive, astfel că la o examinare sumară, nici sub acest aspect criticile recurentului-reclamant privind existența unor împrejurări legate de starea de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității acestui act administrativ, nu pot fi reținute.

În ceea ce privește cazul bine justificat, acesta nu este incident întrucât în conformitate cu alin. (9) si alin. (12) ale art. 6 din Legea nr. 159/2016, autoritatea pârâtă a avut în vedere faptul că, de la data intrării în vigoare a Legii nr. 159/2016, autoritățile administrației publice locale nu mai pot stabili si percepe tarife pentru amplasarea în zona drumurilor județene a rețelelor de comunicații electronice, prin utilizarea rețelelor de stâlpi deținute sau controlate de terțe persoane.

Recurentul-reclamant a susținut incidența cazului temeinic justificat prin faptul că stabilirea unui tarif ar trebui să presupună o valoare mai mare decât zero, întrucât s-ar încălca legislația cu caracter general în materia proprietății publice (Constituția României, C. civ., Legea nr. 215/2001 și O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ) și legislația cu caracter special (Legea nr. 159/2016), pe motiv că ar echivala, în fapt, cu acordarea accesului gratuit pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică.

În acord cu judecătorul fondului, instanța de recurs constată că nu este incident cazului bine justificat din perspectiva faptului că "nu se poate reține în această procedură sumară un exces de putere al autorității în stabilirea unor situații în care tarifele nu se aplică (au valoarea zero)".

Sub aspectul îndeplinirii celei de-a doua condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, cerința privind paguba iminentă, Înalta Curte apreciază că în situația în care condiția cazului bine justificat nu este îndeplinită, îndeplinirea condiției pagubei iminente nu mai prezintă relevanță, dat fiind faptul că pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat, cele două condiții se impun a fi îndeplinite în mod cumulativ.

Mai mult, în cuprinsul sentinței recurate s-a motivat detailat și sub acest aspect, motivul pentru care nu este incidentă cerința pagubei iminente.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Municipiul București împotriva sentinței civile nr. 51 din 12 martie 2019 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul – reclamant Consiliul Județean Suceava împotriva sentinței civile nr. 418 din 19 martie 2021 pronunțată de Curtea de Apel Suceava – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 ianuarie 2022.