Decizia nr. 4801/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, reclamanta Academia de Studii Economice a chemat în judecată pe pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației Naționale, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună: - anularea Deciziei nr. x/16.06.2017 privind soluționarea contestației administrative; - anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13.04.2017, înregistrat la A.S.E. cu nr. x/28.04.2017, prin care s-a stabilit în sarcina A.S.E. București aplicarea unei corecții financiare în cuantum de 12.046 RON, cu titlu de creanță bugetară; - returnarea sumelor achitate în baza titlului de creanță x/13.04.2017, în cazul admiterii cererii de anulare a acestui act.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București – secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3401 din 20.07.2018, a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta Academia de Studii Economice care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. În principal, sentința civilă recurată este dată cu interpretarea vădit eronată a prevederilor art. 135 din Codul Muncii, cu modificările și completările ulterioare, precum și a celor din art. 3 din Directiva 2003/88/CE. În opinia recurentei, în mod greșit, instanța de fond a apreciat că momentul de referință de care trebuia să țină seama aceasta este cel al prezentării cererii de rambursare, moment la care Instrucțiunile erau în vigoare și deja erau difuzate public. De asemenea, în mod greșit aceeași instanță a considerat că Academia trebuia să respecte normele de drept european și în lipsa detalierilor realizate de Autoritatea de Management, în contextul în care Directiva era în vigoare în raport de datele la care se referă Academia. În mod eronat, prima instanță a acceptat raționamentul autorității intimate în sensul că îndeplinirea cerinței celor minimum 11 ore consecutive de repaus în decursul unei perioade de 24 de ore este echivalentă cu respectarea unei limite de 13 ore lucrate într-o zi calendaristică (art. 3 din Directiva 2003/88/CE), iar îndeplinirea cerinței celor minimum 12 ore consecutive de repaus între două zile de muncă este echivalentă cu respectarea limitei de 12 ore lucrate într-o zi calendaristică (art. 135 alin. (1) din Codul muncii). Recurenta opinează că o astfel de interpretare juridică nu este compatibilă cu cerința din art. 3 al Directivei, sau, după caz, cu cerința din art. 135 alin. (1) din Codul Muncii, întrucât un program obișnuit de lucru de 8 ore/zi, desfășurat în intervalul orar 08:00-16:00 nu ar permite, în decursul unei zile calendaristice, ca lucrătorul să beneficieze, în ziua respectivă, de minimum 11 ore consecutive de repaus, deoarece ar avea repaus de la miezul nopții până la 8 dimineața, deci 8 ore, apoi ar lucra 8 ore (în intervalul 08.00-16.00) și apoi ar avea alt repaus de 8 ore (de la 16.00 la 24.00). Într-o astfel de interpretare a sintagmei "în decursul unei perioade de 24 de ore" prin ziua calendaristică, în exemplul dat, angajatul deși are 16 ore de repaus, nu este îndeplinită cerința Directivei, prin care se solicită minimum 11 ore consecutive de repaus (cele 16 ore de repaus se compun din 2 secvențe de câte 8 ore consecutive de repaus, care sunt intercalate de cele 8 ore de lucru). Astfel, a lucra maximum 13 ore pe zi nu reprezintă nicio condiție necesară și nicio condiție suficientă pentru îndeplinirea prevederii din art. 3 al Directivei, nici chiar în situația în care limita prevăzută de acesta ar fi interpretată în sens absolut, adică per lucrător, indiferent de câte contracte de muncă sunt încheiate cu indiferent cât de mulți angajatori în unul sau mai multe state membre. Recurenta subliniază faptul că, în situația cumulului de funcții, toate limitările privitoare la timpul de muncă cuprinse în Codul Muncii sunt stabilite pe contract, iar nu pe persoană. În opinia sa, legislația românească este mai protectivă decât prevederile Directivei, dar ea privește limite ale unui contract, iar nu totalul muncii prestate de către un salariat în baza tuturor contractelor de muncă încheiate în cumul de funcții. Cu alte cuvinte, art. 135 alin. (1) din Codul muncii reprezintă transpunerea prevederilor art. 3 din Directiva 2003/88/CE și se referă la unul și același contract de muncă, pentru o normă întreagă. În cauză, a fost încălcat principiul neretroactivității legii, în condițiile în care Instrucțiunea AM POSDRU nr. 64/2013 a intrat în vigoare la data publicării sale (01.02.2013), iar activitățile au fost derulate de cei doi experți în perioada în care aceasta nu era aplicabilă. Validarea la rambursare a sumelor plătite celor doi experți presupune respectarea normativelor și legilor existente la momentul respectiv, fapt constatat și din evaluările cererii de rambursare. Efectuarea unui control ulterior la un interval de timp de 4 ani încalcă principiul securității raporturilor juridice.

Excepția de nelegalitate Recurenta Academia de Studii Economice a invocat excepția de nelegalitate a Instrucțiunii AM POSDRU nr. 64/2013 privind limita zilnică și săptămânală maximă, care poate fi decontată pentru un expert în cadrul proiectelor grant/strategice finanțate din FSE în cadrul POSDRU 2007-2013 emisă de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane .

Apărările formulate în cauză 5.1. Intimatul Ministerul Muncii și Solidarității Sociale a formulat punct de vedere prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate, întrucât este un act administrativ unilateral cu caracter normativ. Totodată, partea a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive pentru argumentele arătate la dosar recurs. 5.2. Intimatul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate, precum și a recursului pentru apărările prezentate la dosar recurs).

Alte aspecte procesuale 6.1. La termenele de judecată din data de 23.06.2021 și 16.02.2022, Înalta Curte a respins cererile de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene formulate de recurentă pentru argumentele prezentate în încheierile de ședință de la acele date. 6.2. La termenul de judecată din data de 14.04.2022, instanța de control judiciar a dispus introducerea în cauză a Ministerului Muncii și Solidarității Sociale, în calitate de succesor al emitentului Instrucțiunii AM POSDRU nr. 64/2013. 6.3. La termenul de judecată din data de 09.06.2022, Înalta Curte a dispus introducerea în cauză a Ministerului Investițiilor și Proiectelor Europene, în raport de împrejurarea că Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane nu mai face parte din structura Ministerului Muncii și Solidarității Sociale, ci a fost preluată de Ministerul în discuție, în raport de prevederile O.U.G. nr. 9/2014.

Soluția instanței de recurs 7.1. Excepția nulității recursului este nefondată, având în vedere faptul că memoriul de recurs cuprinde critici cu privire la soluția pronunțată de prima instanță care pot fi subsumate cazului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 7.2. Excepția de nelegalitate Recurenta Academia de Studii Economice a invocat excepția de nelegalitate a Instrucțiunii AM POSDRU nr. 64/2013 privind limita zilnică și săptămânală maximă, care poate fi decontată pentru un expert în cadrul proiectelor grant/strategice finanțate din FSE în cadrul POSDRU 2007-2013 emisă de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane. În doctrină, s-a menționat faptul că, după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc, actele administrative unilaterale sunt de două categorii: - acte administrative normative, care cuprind reglementări de principiu cu caracter obligatoriu, formulate în abstract, în vederea aplicării la un număr nedeterminat de persoane; ele produc efecte juridice erga omnes. -acte administrative individuale - ele sunt manifestări de voință care creează, modifică, desființează drepturi și obligații în beneficiul sau sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate. Instrucțiunea în discuție este un act administrativ unilateral cu caracter normativ emis de o autoritate publică centrală. Or, conform prevederilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, actul administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate forma obiect al excepției de nelegalitate, controlul asupra lui fiind exercitat doar pe calea acțiunii în anulare. 7.3. Considerații generale Așa cum s-a prezentat la pct. 1 din decizia de față, recurenta Academia de Studii Economice a supus controlului instanței specializate, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011: - Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13.04.2017, înregistrat la A.S.E. cu nr. x/28.04.2017,; - Decizia nr. x/16.06.2017 prin care a fost respinsă contestația administrativă având ca obiect procesul-verbal anterior arătat. Prima instanță a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată, soluție care este împărtășită de instanța de control judiciar. 7.4. Referitor la recurs Reevaluând materialul probator administrat în cauză prin prisma cadrului normativ aplicabil și răspunzând la criticile formulate în cadrul memoriului de recurs, subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dar și la apărările intimaților, Înalta Curte constată următoarele: Așa cum s-a prezentat în detaliu în sentința recurată, prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13.04.2017, înregistrat la A.S.E. cu nr. x/28.04.2017, s-a stabilit în sarcina A.S.E. o creanță bugetară în cuantum de 12.046 RON, derivând din cheltuieli afectate de nereguli, fiind vorba despre depășiri ale plafonului maxim de 13 ore lucrate pe zi, în contextul preexistenței unei norme de bază de 8 ore lucrate pe zi, în cazul a doi experți implicați în Proiectul POSDRU 86/1.2/S/58132, cu titlul "Parteneriat pentru modernizarea și reorganizarea bibliotecilor universitare", cod SMIS 21506. Potrivit art. 135 alin. (1) din Legea nr. 53/24.01.2003 privind Codul muncii: "Salariații au dreptul între două zile de muncă la un repaus care nu poate fi mai mic de 12 ore consecutive". Conform art. 3 din Directiva 2003/88/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 04 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru: "Statele membre iau măsurile necesare pentru ca orice lucrător să beneficieze de o perioadă minimă de repaus de 11 ore consecutive în decursul unei perioade de 24 de ore." Este nefondată critica recurentei în sensul că sentința atacată este dată cu interpretarea vădit eronată a sintagmei "în decursul unei perioade de 24 de ore" din art. 3 al Directivei 2003/88/CE. Prin aplicarea temporară a normelor care reglementează timpul de muncă afectat proiectului, până la data intrării în vigoare a Instrucțiunii nr. 64/2013, autoritatea de control a ținut seama de dispozițiile normative cele mai favorabile beneficiarului finanțării, mai precis de limita maximă de 13 ore/zi, prevăzută de art. 3 din Directiva 2003/88/CE. Orele convenționale transpuse în ore de muncă care fac obiectul fișelor de pontaj asumate de beneficiarul finanțării și de către experții care le-au întocmit, coroborate cu documentele de plată ale salariilor, conduc la limita maximă de 13 ore/zi stabilită în titlul de creanță dedus judecății, evidență care a determinat în mod justificat concluzia eludării prevederilor art. 56 din Regulamentul CE 1083/2008, art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, împreună cu normele anterior nominalizate. Prin Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene (Camera a cincea) din 17 martie 2021 pronunțată în cauza C-585/19 - având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul art. 267 TFUE de Tribunalul București, prin decizia din 24 iulie 2019, primită de Curte la 02 august 2019, în procedura Academia de Studii Economice București împotriva Organismului Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației Naționale - s-a statuat după cum urmează: "Art. 2 pct. 1 și art. 3 din Directiva 2003/88/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 04 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru trebuie interpretate în sensul că, în cazul în care un lucrător a încheiat mai multe contracte de muncă cu același angajator, perioada minimă de repaus zilnic, care este prevăzută la acest articol 3, se aplică acestor contracte considerate în ansamblul lor, iar nu fiecăruia dintre contractele menționate luate în considerare în mod separat." Contrar susținerilor recurentei, aspectele dezlegate prin această decizie europeană sunt aplicabile și în speța de față, în condițiile în care este vorba despre un "lucrător" care are încheiate unul sau mai multe contracte de muncă cu unul sau mai mulți angajatori (diferiți). De altfel, în acest sens, este de observat faptul că legislația națională nu face nicio distincție după cum este vorba de același angajator sau de angajatori diferiți. În plus de aceasta, dreptul fiecărui lucrător la limitarea timpului maxim de lucru și la perioade de repaus este consacrat în mod expres și de art. 31 alin. (2) din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene. Așa cum a statuat și prima instanță, nu se poate reține aplicarea retroactivă a dispozițiilor cuprinse în Instrucțiunea AM POSDRU nr. 64/2013 (incidentă în speță prin prisma dispozițiilor art. 4 din contractul de finanțare) în care se arată faptul că, pentru experții/persoanele din echipa de management care au raportat sau vor raporta activități desfășurate în cadrul proiectelor POSDRU 2007-2013 până la data de 31 ianuarie, se va aplica și urmării doar încadrarea în limita maxima de 13 ore pe zi, în conformitate cu prevederile Directivei 2003/88/CE. Relevant este faptul că momentul de referință pentru clarificarea acestei chestiuni este acela al prezentării cererii de rambursare, moment la care Instrucțiunea în discuție era în vigoare și fusese adusă la cunoștința beneficiarilor acestor proiecte europene. În consecință, instanța de control judiciar apreciază că judecătorul fondului cauzei a interpretat și a aplicat corect dispozițiile normative comunitare și naționale incidente pe subiectul analizat, iar motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepția de nelegalitate și nulității recursului, precum și recursul, ca nefondat.