ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2528/2022

Ședința publică din data de 6 mai 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța sub nr. x/2018 de la data de 25.09.2018 reclamanta A., în calitate de moștenitoare a concesionarului B., decedat la data de 08.06.20151, în baza certificatului de moștenitor nr. x/24.11.2015, a chemat în judecată pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE și AGENȚIA DE PLĂȚI ȘI INTERVENȚIE PENTRU AGRICULTURĂ TULCEA, solicitând:

- în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE: anularea în parte a Notei nr. x/10.02.2016 în ceea ce îl privește pe defunctul său soț-fermierul B. emisă de pârâtul MADR; anularea în tot a adresei nr. x/05.09.2018;

- în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA DE PLĂȚI ȘI INTERVENȚIE PENTRU AGRICULTURĂ TULCEA: anularea Notei de fundamentare pentru desfășurarea unei acțiuni de verificare cu nr. x/19.10.2016, întocmite în baza Notei MADR x/10.02.2016; anularea în tot a adresei nr. x/11.09.2018 emisă de pârâta APIA Tulcea;

- obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 97/CA de la data de 13 iulie 2020 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, și AGENȚIA DE PLĂȚI ȘI INTERVENȚIE PENTRU AGRICULTURĂ TULCEA, având ca obiect anulare act administrativ, ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei soluții a formulat cerere de recurs reclamanta A., solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. admiterea recursului, cu casarea sentinței civile atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe.

În esență, în motivare, a arătat partea recurentă faptul că sentința civilă nr. 97/CA/din 13 iulie 2020 a Curții de Apel Constanța este nelegală, cererea ce chemare în judecată nefiind inadmisibilă.

Cu privire la natura juridică a Notei de control a MADR nr. x din 10.02.2016, a inexistenței caracterului de act administrativ in sensul prevederilor art. 2), lit. c) din Lg. 554/2004, sau in subsidiar, de act preparatoriu in sensul dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Lg. 554/2004, a susținut că unele acte sunt calificate ca fiind administrative sau preparatorii, prin delimitarea sferei actelor administrative.

Drept urmare, Nota de control nr. x/10.02.2016 a fost emisă de MADR in virtutea atribuțiilor de organ de specialitate al administrației publice centrale si de îndeplinire a obiectivelor din domeniul său de activitate; de gestionare a fondurilor europene si naționale, de asigurarea a fluxului financiar al fondurilor destinate cofinanțării si prefinanțării contribuției financiare a UE, utilizate pentru plata cheltuielilor aferente FEGA, FEADR,etc. - art. 3 lit. j) din aceeași hotărâre, precum si de exercitare a controlului privind operațiunile precitate.

A mai arătat că pentru gestionarea fondurilor comunitare și naționale destinate agriculturii pentru plățile directe acordate în sectorul vegetal și pentru control, Agenția de Plăti și Intervenție pentru Agricultură va utiliza, ca instrument de derulare și gestionare financiară, Sistemul integrat de administrare și control.

Potrivit dispozițiilor actului normativ anterior menționat, schema de plată unică pe suprafață constă în acordarea unei sume uniforme pe hectar, plătibilă o dată pe an, decuplată total de producție, iar sursa de finanțare efectuate în cadrul acestei scheme de plată se asigură din Fondul european pentru garantare în agricultură (FEGA).

Nota de constatare nr. x din 10.02.2016 se înaintează în copie către Corpul de Control ai Primului Ministru ca răspuns la adresa nr. x/2015, un altul către Departamentul pentru Lupta Antifraudă si Direcției Naționale Anticorupție, întrucât s-au constatat nereguli care prezintă indicii privind posibile fraude, precum și Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură- Aparat Central pentru verificarea respectării de către funcționarii APIA Centrul Județean Tulcea a procedurilor de instrumentare a cererilor unice de plată pe suprafețe depuse de fermierii controlați, si către APIA Tulcea pentru a reanaliza dosarele privind solicitările de sprijin pe suprafață depuse de fermierii verificați in anii 2007-2014 și dispunerea măsurilor care se impun, in funcție de rezultatul verificărilor.

MADR a acționat in mod direct, in regimul său de putere publică, producând consecințe juridice directe in persoana reclamantei, întrucât a dispus structurilor din subordine să efectueze verificări și reanalizări pentru a stabili in sarcina persoanelor controlate, nominalizate in notă, obligații fiscale de recuperare a sprijinului acordat.

Totodată, a fost sesizat Departamentul pentru luptă Antifraudă și Direcția Naționale Anticorupție pentru a se face cercetări față de B., organul penal a dispunând clasarea sesizării față de acesta din urmă.

Ca atare, Nota MADR nr. x a influențat modul de soluționare a cererilor de acordare a sprijinului pe suprafață depuse de beneficiar pentru perioada 2007 - 2013, întrucât, prin dispoziția de reinstrumentarea forțată a dosarelor, personalul APIA Tulcea a fost determinat sa întocmească actele de recuperare a subvențiilor primite de B., nota fiind menționată in conținutul proceselor-verbale de constatare nereguli si de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/08.02.2017, y/08.02.2017, z/08.02.2017, w/08.02.2017, t/08.02.2017, s/08.02.2017 si 1744/08.02.2017, întocmite de APIA Tulcea.

A contestat recurenta punctul de vedere al primei instanțe relativ la faptul că Nota MADR nr. x este doar un act inițial de sesizare fără consecințe juridice, întrucât prin conținutul său concret, prin limitările pe care le conține, nota contestată produce efecte juridice în raporturile dintre părți.

Pentru toate aceste considerente, a susținut recurenta că acțiunea de fond este admisibilă, fie în temeiul art. 2 din Legea nr. 554/2004 fie în temeiul art. 18 din aceeași lege.

1.4 Apărările formulate în cauză

Legal citat cu copie a cererii de recurs intimatul – pârât MADR a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs ca nefondate, cu menținerea ca legală și temeinică a sentinței civile atacate.

A susținut intimatul că, în mod corect, prima instanță a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată, verificând conformitatea actului administrativ atacat cu normele de drept aplicabile.

În mod neîntemeiat a încercat recurenta să inducă ideea că nota de constatare atacată ar fi un act administrativ în sensul disp. legale de la art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, acesta fiind doar un act premergător prin care se propune deschiderea unei anchete privind modul de utilizare a fondurilor oferite de APIA în cadrul programelor de sprijin în domeniul agricol.

Acte administrative în sensul indicat de legea contenciosului sunt doar procesele-verbale de stabilire a neregulilor și de constatare a creanțelor bugetare emise de APIA Tulcea, care nu au fost atacate în prezenta cauză.

Pentru toate aceste motive, concluziile finale ale intimatului MADR sunt de respingere a cererii de recurs, fiind corectă soluția primei instanțe de respingere a cererii de chemare în judecată ca fiind inadmisibilă.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința civilă atacată prin prisma motivului de casare invocat, luând în considerare apărările formulate de intimat precum și toate dispozițiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat și va fi respins ca atare pentru următoarele motive:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul primei instanțe, recurenta – reclamantă a solicitat instanței de judecată anularea, în principal, a notei de constatare cu nr. x/10.02.2016 emise de MADR prin care se propunea organelor abilitate începerea cercetărilor privind modul de utilizare a fondurilor oferite de APIA în sprijinul agriculturii pentru titularul B., tatăl recurentei – reclamante.

Prin sentința primei instanțe s-a constat că acțiunea este inadmisibilă cu motivarea că actul contestat nu poate fi atacat în contencios administrativ deoarece nu poate fi încadrat în categoria actelor administrative tipice și nici a actelor premergătoare emiterii unui act administrativ tipic.

Împotriva acestei soluții, a dezvoltat critici, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă A..

Analizând cererea de recurs din perspectiva motivului de casare invocat, Înalta Curte constată că, potrivit acestui motiv de nelegalitate se poate solicita casarea unei sentințe dacă instanța a interpretat sau a aplicat greșit normele de drept material incidente în cauză. Prin urmare, acest motiv de casare nu poate fi invocat decât pentru încălcarea sau aplicarea greșită în cauză a nomelor de drept material iar nu a celor de drept procesual.

Criticile aduse sentinței de fond prin memoriul de recurs tind la a oferi notei de constatare atacate o altă natură juridică decât cea pe care legiuitorul a oferit-o acesteia, respectiv de sursă a primei informații care a condus la concluzia că s-a comis o neregulă.

Înalta Curte nu poate fi de acord cu un asemenea punct de vedere și va valida raționamentul logico - juridic expus de instanța fondului în sensul că nota de constatare cu nr. x/10.02.2016 emisă de MADR nu este un act administrativ tipic în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 și niciun act premergător în sensul art. 18 din același act normativ.

Astfel, așa cum a reținut și prima instanță, nota de control nu cuprinde nicio măsură și nicio sancțiune ci mențiunea la capitolul Propuneri că se va înainta câte un exemplar al acesteia către Corpul de Control al Primului Ministru ca răspuns la adresa nr. x/2015, Departamentului pentru Lupta Antifraudă și Direcției Naționale Anticorupție, întrucât s-au constatat nereguli care reprezintă indicii privind posibile fraude, Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Aparat Central pentru verificarea respectării de către funcționarii APIA - Centrul Județean Tulcea a procedurilor de instrumentare a cererilor unice de plată pe suprafețe depuse de fermierii controlați, precum și Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Tulcea pentru a reanaliza dosarele privind solicitările de sprijin pe suprafață depuse de fermierii verificați în anii 2007-2014 și dispunerea măsurilor care se impun, în funcție de rezultatul verificărilor.

Astfel, Notei de control i se poate recunoaște numai caracterului unui act de sesizare a organelor și autorităților competente a verifica aspectele constatate, caracter recunoscut de altfel în Nota de fundamentare pentru desfășurarea unei acțiuni de verificare cu nr. x/19.10.2016 întocmită de APIA CJ TULCEA unde Nota de control este indicată ca sursă a primei informații care a condus la concluzia că s-a comis o neregulă.

Fiind doar un act de sesizare, Nota de control nici nu a avut aptitudinea de a fi produs vreo vătămare drepturilor și intereselor legitime ale fermierului controlat actele administrative care ar fi avut această aptitudine au fost procesele-verbale de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare cu nr. x întocmite de APIA CJ TULCEA în urma propriului control efectuat urmare a sesizării sale prin Nota de control nr. x/10.02.2016.

Or, în materia contenciosului administrativ obiectul acțiunii judiciare este înscris la art. 8 din Legea nr. 554/2004 și are în vedere ca persoana solicitantă să fi fost vătămată în drepturile sau interesele sale printr-un act administrativ emis sau prin refuzul de emitere a unui act, aspect care nu se confirmă în speța de față, recurenta nereușind să facă dovada caracterului vătămător al actului administrativ contestat.

Prin urmare, coroborând dispoziția legală de mai sus cu art. 21 alin. (19) și 20 din O.U.G. nr. 66/2011, actul administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, care constituie titlu de creanță și care poate fi anulat cu consecința anulării actelor subsecvente este procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare.

În ceea ce privește aptitudinea notei de constatare amintite de a putea fi atacată potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, reține Înalta Curte că acest text de lege are în vedere faptul că cercetarea legalității unui act premergător nu poate fi analizată decât în măsura în care este supus judecății chiar actul administrativ întocmit în baza respectivului act premergător.

Or, în prezenta cauză, Nota de constatare nu se constituie în act premergător al proceselor-verbale de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare emise pe numele titularului defunct, acestea nefăcând obiectul prezentei cereri de chemare în judecată, ci obiectul cercetării judecătorești în dosarul nr. x/2017 al Tribunalului Tulcea.

Chiar dacă a constituit actul de sesizare în baza căruia s-a efectuat controlul finalizat cu emiterea proceselor-verbale de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare, aceasta nu se constituie într-un act preparatoriu al proceselor-verbale de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare cu nr. x/08.02.2017, y/08.02.2017, z/08.02.2017, w/08.02.2017, t/08.02.2017, s/08.02.2017 și 1745/03.02.2017, care au o existență independentă de această Notă de control.

Actele preparatorii a căror inexistență sau nelegalitate o poate determina anularea actului administrativ sunt cele prevăzute ca atare, a fi necesare, în procesul administrativ și decizional de emitere a unui act administrativ iar nu nota de constatare așa cum tinde a acredita ideea recurenta - reclamantă.

Prin urmare, rezultă din analiza anterior expusă că instanța fondului, nu a procedat la interpretarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material în cauza de față, ci dimpotrivă, în evaluarea ansamblului probator administrat în cauză și identificând cadrul legal corespunzător situației de fapt deduse judecății, a procedat la emiterea unei sentințe temeinice și legale care se află la adăpost de criticile recurentei – reclamante A..

În acest context, nefiind identificate motive de reformare ale sentinței civile nr. 97/CA/13.07.2020, cererea de recurs urmează a fi respinsă ca nefondată.

2.1. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta – reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 97 din 13 iulie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Constanța – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 6 mai 2022.